ECLI:CZ:US:2012:1.US.1547.12.1
sp. zn. I. ÚS 1547/12
Usnesení
Ústavní soud rozhodl dnešního dne v senátě složeném z předsedy Vojena Güttlera a soudců Ivany Janů a Pavla Holländera mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků o ústavní stížnosti K. S., zastoupeného JUDr. Janem Opletalem, advokátem se sídlem Jeseniova 586/99, Praha 3, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 2. 2012, č. j. 6 Ao 8/2011-74, a proti opatření obecné povahy o vydání územního plánu obce Mukařov, vydaného zastupitelstvem obce Mukařov usnesením č. 7/48 ze dne 14. 9. 2010 (datum ze spisu NSS, v ústavní stížnosti je datum 19.9.2010), za účasti Nejvyššího správního soudu a obce Mukařov jako účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Ústavní stížností doručenou Ústavnímu soudu dne 25. 4. 2012, která po formální stránce splňuje náležitosti požadované zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví uvedeného rozsudku Nejvyššího správního soudu a opatření obecné povahy, neboť jimi byla porušena jeho ústavně zaručená práva zakotvená v článku 11 odst. 4 a 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.
Z obsahu ústavní stížnosti a spisu Nejvyššího správního soudu sp. zn 6 Ao 8/2011, který si Ústavní soud vyžádal, vyplývají následující skutečnosti. Stěžovatel se obrátil na obec Mukařov přípisem ze dne 12. 7. 2010, označeným jako Námitka k návrhu územního plánu obce Mukařov s tím, že nesouhlasí se zařazením svého pozemku do veřejné zeleně proto, že se jedná o zastavitelnou plochu, která je určena k využití jako manipulační plocha. Dále se stěžovatel obrátil na obec přípisem ze dne 27. 9. 2010, kterým upozorňuje na to, že jeho námitka nebyla projednána při veřejném projednávání návrhu územního plánu zastupitelstvem obce dne 14. 9. 2010. Obec Mukařov odpověděla stěžovateli přípisem ze dne 5. 11. 2010 tak, že jeho písemné sdělení z 12. 7. 2010 nelze dle stavebního zákona považovat za námitku, proto se jeho podáním zastupitelstvo nezabývalo. Stěžovatelův přípis považovalo zastupitelstvo obce Mukařov za připomínku a vzalo ji pouze na vědomí. Návrhem doručeným Nejvyššímu správnímu soudu dne 2. 8. 2010 se stěžovatel domáhal zrušení opatření obecné povahy - územního plánu obce Mukařov. Ústavní stížností napadeným rozsudkem Nejvyššího správního soudu byl návrh stěžovatele zamítnut. Stěžovatel v ústavní stížnosti namítá, že Nejvyšší správní soud při svém rozhodování nesprávně aplikoval §52 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále jen "stavební zákon"), neboť dovodil, že námitka podaná stěžovatelem proti územnímu plánu (že obec by měla jeho pozemek v územním plánu určit jako pozemek určený pro veřejně prospěšnou stavbu nebo pro veřejně prospěšné opatření nestavební povahy, nikoliv jako veřejné prostranství), není námitkou, ale toliko připomínkou, již obec nemusí akceptovat. Stěžovatel má za to, že mu Nejvyšší správní soud odepřel soudní ochranu, když svůj rozsudek opřel o tvrzení, že daný pozemek není zastavitelnou plochou, neboť plán nepočítá s tím, že by měl být zastavěn. Stěžovatel je také toho názoru, že pod pojem "veřejně prospěšné opatření" spadá i případ, kdy je v tzv. veřejném zájmu nařizováno změnit využití pozemku. Stěžovatel závěrem tvrdí, že považovat pozemek za veřejné prostranství jen proto, že je přístupný, je v protikladu k ústavně zakotvené ochraně vlastnictví. Stěžovatel poukazuje na to, že předmětný pozemek byl loukou, kterou obec v 60. letech minulého století svévolně zabrala a nechala jej v evidenci nemovitostí označit za ostatní plochu manipulační plochu, poté jeho část v 90. letech minulého století nechala bez stavebního povolení a souhlasu vlastníka vyasfaltovat a nyní jej považuje za veřejné prostranství.
Ústavní soud v dané právní věci zejména předesílá, že napadená rozhodnutí posuzuje kritériem, jímž je ústavní pořádek a jím garantovaná základní práva a svobody; není tedy jeho věcí perfekcionisticky přezkoumat případ sám z pozice podústavního práva. Z obsahu ústavní stížnosti je však naopak zřejmé, že se stěžovatel v podstatě domáhá přezkoumání napadeného soudního rozhodnutí tak, jako by Ústavní soud byl dalším stupněm v hierarchii obecných soudů. Takto pojatá ústavní stížnost staví Ústavní soud do pozice další instance v systému všeobecného soudnictví. Jak však Ústavní soud vyslovil v řadě svých rozhodnutí, s ohledem na ústavní vymezení svých pravomocí (čl. 87 Ústavy ČR) není součástí soustavy obecných soudů, a jeho postavení ve vztahu k obecným soudům je limitováno čl. 83 Ústavy, ze kterého vyplývá, že je soudním orgánem ochrany ústavnosti, a pokud jde o posouzení rozhodnutí napadených ústavní stížností, ustanovením čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy. To mu dává pravomoc svým rozhodnutím zasáhnout pouze tam, kde došlo k zásahu do ústavně zaručených základních práv a svobod. Ústavní soud ve své judikatuře opakovaně připustil, že v období, kdy nebyl zřízen Ústavou předpokládaný Nejvyšší správní soud, byl Ústavní soud sám nucen ve věcech, které byly projednávány ve správním soudnictví, provádět v nezbytných případech korekce právních názorů, které by jinak příslušely tomuto soudu (viz nález sp. zn. IV. ÚS 49/02, Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 27, č. 86, str. 25 a další). Nezbytnost výjimečného suplování těchto pravomocí Nejvyššího správního soudu však faktickým započetím činnosti Nejvyššího správního soudu pominula a Ústavní soud respektuje základní rozhraničení pravomocí obou soudů. Ústavní soud v tomto směru není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. Naproti tomu právě Nejvyšší správní soud je tím orgánem, jemuž přísluší výklad jednoduchého práva v oblasti veřejné správy a sjednocování judikatury správních soudů, k čemuž slouží i mechanismus předvídaný v §12 s. ř. s. Při výkonu této pravomoci Nejvyšším správním soudem je přirozeně i tento orgán veřejné moci povinen interpretovat a aplikovat jednotlivá ustanovení jednoduchého práva v první řadě vždy z pohledu účelu a smyslu ochrany ústavně garantovaných základních práv a svobod (srov. nález sp. zn. II. ÚS 369/01, Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 28, č. 156, str. 401 a další). V kontextu své dosavadní judikatury se Ústavní soud cítí být oprávněn výkladu jednoduchého práva v oblasti veřejné správy pouze tehdy, jestliže by aplikace jednoduchého práva v daném konkrétním případě učiněná Nejvyšším správním soudem byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z kautel zaručených v hlavě páté Listiny, a tudíž by jí bylo lze kvalifikovat jako aplikaci práva mající za následek porušení základních práv a svobod (srov. nálezy sp. zn. III. ÚS 173/02, Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 28, č. 127, str. 95, sp. zn. IV. ÚS 239/03, Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 31, č. 129. str. 159 a další). K takovému zjištění však ve věci stěžovatele Ústavní soud nedospěl.
Námitky stěžovatele se týkaly převážně otázky výkladu právních předpisů, konkrétně §52 odst. 2 stavebního zákona, podle kterého námitky proti návrhu územního plánu mohou podat pouze vlastníci pozemků a staveb dotčených návrhem veřejně prospěšných staveb, veřejně prospěšných opatření a zastavitelných ploch a zástupce veřejnosti. Nejvyšší správní soud k námitce stěžovatele, že byly nesprávně posouzeny jeho námitky, s nimiž bylo nakládáno pouze jako s připomínkami, v odůvodnění svého napadeného rozhodnutí stěžovateli na základě své konstantní judikatury vyložil, že právní úprava obsažená v §52 odst. 2 a 3 stavebního zákona rozlišuje dva různé prostředky, kterými lze proti návrhu územního plánu brojit: námitky a připomínky. Zatímco námitky může vznést pouze taxativně vymezený subjekt, který v zásadě musí být tímto návrhem dotčen, uplatnit připomínky může každý. Různé intenzitě zájmu na podání těchto dvou prostředků pak odpovídá následný rozdílný způsob vypořádání se s nimi: zatímco v případě připomínek postačuje vyhodnocení, u námitek zákon předpokládá vydání samostatného rozhodnutí o nich. V posuzovaném případě nebyl dle Nejvyššího správního soudu pozemek stěžovatel dotčen návrhem veřejně prospěšné stavby či zastavitelné plochy, neboť územní plán nepočítá s tím, že by dotčený pozemek měl být zastaven. Nejedná se ani o veřejně prospěšné opatření, neboť veřejně prospěšným opatřením je podle §2 písm. m) stavebního zákona "opatření nestavební povahy sloužící ke snižování ohrožení území a k rozvoji anebo k ochraně přírodního, kulturního a archeologického dědictví, vymezené ve vydané územně plánovací dokumentaci". Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že obec Mukařov neporušila zákon, pokud podání navrhovatele ze dne 12. 7. 2010 označené jako námitka k návrhu územního plánu obce kvalifikovala jako připomínku a nevydala o ní samostatné rozhodnutí, ani se s ní výslovně nevypořádala přímo v textu odůvodnění napadeného opatření obecné povahy. Takový závěr Nejvyššího správního neshledal Ústavní soud vybočujícím z mezí ústavnosti.
Co se týče věcných námitek stěžovatele proti předmětnému opatření obecné povahy, zde Ústavní soud při svém rozhodování přihlédl zejména k tomu, že se Nejvyšší správní soud podrobně zabýval funkčním užitím pozemku stěžovatele před a po přijetí předmětného územního plánu. Nejvyšší správní soud v této souvislosti v odůvodnění svého napadeného rozhodnutí s odkazem na svou dřívější judikaturu zdůraznil, že "stanovit funkční využití území ... je činností, do které správní soudy mohou pouze minimálně zasahovat. Soudu rozhodně nepřísluší přezkoumávat, zda bylo pro určitý pozemek či území vhodnější zvolit ten či onen způsob funkčního využití". Nejvyšší správní soud tak stěžovateli vysvětlil, že nemůže zasáhnout do věcného řešení funkčního využití pozemku navrhovatele, a to tím spíše, když obec toto funkční využití pozemku, který byl již před schválením napadeného územního plánu i dle tvrzení stěžovatele veřejností využíván a jehož aktuální způsob využití tedy odpovídá definici veřejného prostranství, zásadně nezměnila a stanovila jeho funkční využití území v souladu se skutečností. Nejvyšší správní soud proto neshledal, že by napadeným opatřením obecné povahy, které oproti původnímu územnímu plánu změnilo zařazení pozemku stěžovatele z funkčního využití zeleň ve funkční využití přírodní nelesní porosty a veřejné prostranství, došlo k neproporcionálnímu zásahu do vlastnického práva navrhovatele, neboť územní plán pouze popsal realitu, tedy aktuální způsob využití pozemku navrhovatele. Skutečnost, že obec napadeným opatřením obecné povahy nezměnila reálný stav užívání pozemku, ani že nezměnila účelové určení pozemku tak, aby na něm mohla proběhnout výstavba podle představ stěžovatele, nemůže být podle Nejvyššího správního soudu kvalifikována jako nezákonnost, neboť to je projevem procesu územního plánování, které je výrazem práva obce na samosprávu.
Nejvyšší správní soud se také vypořádal s námitkou, že obec Mukařov měla v napadeném územním plánu pozemek stěžovatele určit jako pozemek pro veřejně prospěšnou stavbu nebo pro veřejně prospěšné opatření nestavební povahy, nikoli jako veřejné prostranství, neboť jen to by stěžovateli zajistilo dostatek procesních práv. Nejvyšší správní soud dovodil, že pokud stavební zákon počítá s možností, aby obec stanovila, že určitý pozemek bude mít režim veřejného prostranství [§2 odst. 1 písm. k) bod 3 a §58 odst. 2 písm. d) stavebního zákona], pak není možno takový postup považovat za nezákonný.
Takto řádně odůvodněné závěry Nejvyššího správního soudu je třeba považovat za prvek nezávislého soudního rozhodování, kterému nemá Ústavní soud z pozice ústavnosti čeho vytknout. Nejvyšší správní soud se otázkou ústavní legitimity a zákonnosti předmětného opatření obecné povahy podrobně zabýval a při jeho posuzování vycházel z limitů stanovených ustanoveními ústavního pořádku, příslušných zákonných opatření a principů přezkumu opatření obecné povahy, vyplývajících z jeho judikatury. Stačí tedy odkázat na jeho podrobné a řádně formulované závěry, které Ústavní soud neshledal vybočující z mezí ústavnosti, když po přezkoumání napadeného rozhodnutí a vyžádaného soudního spisu dospěl k závěru, že výklad a aplikace příslušných ustanovení stavebního zákona byly provedeny obcí Mukařov i Nejvyšším správním soudem v mezích zákona ústavně konformním způsobem. Skutečnost, že se stěžovatel s těmito závěry neztotožňuje, a má za to, že se jedná v jeho věci o veřejně prospěšné opatření "bez ohledu na znění ust. §2 písm. m) stavebního zákona", nemůže sama o sobě založit důvodnost ústavní stížnosti.
Závěrem Ústavní soud podotýká, jak již učinil dříve např. ve svém usnesení ze dne 5. 1. 2012, sp. zn. II. ÚS 482/10, že "při územním plánování jde o vyvážení zájmů vlastníků dotčených pozemků, resp. všech zainteresovaných subjektů, s přihlédnutím k veřejnému zájmu, kterým je v nejširším slova smyslu zájem na harmonickém využití území. Tato harmonie může mít nesčíslně podob a volba konkrétní podoby využití určitého území nebude nakonec výsledkem ničeho jiného než určité politické procedury v podobě schvalování územního plánu. Orgány obce, které rozhodují, jsou omezeny požadavkem nevybočit z určitých věcných (urbanistických, ekologických, ekonomických a dalších) mantinelů daných zákonnými pravidly územního plánování. Úkolem soudu při přezkumu souladu územního plánu s hmotným právem je právě bdít nad respektováním těchto mantinelů. Tím také soud brání jednotlivce před excesy v územním plánování". V nyní projednávané věci má Ústavní soud za to, že Nejvyšší správní soud výše uvedeným požadavkům na přezkum opatření obecné povahy dostál.
Vzhledem k tomu, že Ústavní soud neshledal žádné porušení základních práv stěžovatele, daných ústavními zákony nebo mezinárodními smlouvami, kterými je Česká republika vázána, ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písmeno a) zákona o Ústavním soudu odmítl.
Poučení: Proti tomuto usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 4. července 2012
Vojen Güttler
předseda senátu