ECLI:CZ:US:2012:2.US.120.12.1
sp. zn. II. ÚS 120/12
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Stanislava Balíka a soudců Dagmar Lastovecké a Jiřího Nykodýma o ústavní stížnosti stěžovatele Z. M., zastoupeného JUDr. Václavem Junkem, advokátem, se sídlem v Českých Budějovicích, směřující proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 9. 2012, č. j. 8 Ao 5/2011-51, a proti opatření obecné povahy - vyhlášky Krajského úřadu Jihočeského kraje č. j. KUJCK 35548/2010 OZZL/23/Ci ze dne 7. 2. 2011, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Stěžovatel se, tvrdíc nepřijatelný zásah do práva na spravedlivý proces a ochranu vlastnictví, u Ústavního soudu domáhá zrušení v záhlaví označeného opatření obecné povahy - ve výroku specifikované vyhlášky Krajského úřadu Jihočeského kraje o Stanovení rozsahu záplavového území, vymezení aktivní zóny záplavového území významného vodního toku Vltava od VD Hněvkovice po most v Plané, Malše od soutoku s Vltavou po most v Roudném a Mlýnské stoky v části týkající se významného vodního toku Malše pro obec České Budějovice 6 a České Budějovice 7, a dále významného vodního toku Mlýnská stoka pro obec České Budějovice 3 a České Budějovice 6 (dále jen "vyhláška"), a tamtéž specifikovaného rozsudku, jímž Nejvyšší správní soud stěžovatelův návrh na zrušení vyhlášky zamítl. Původní podání stěžovatele sice nevyhovovalo požadavkům zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), ale v dodatečně poskytnuté lhůtě si stěžovatel zvolil advokáta a jeho prostřednictvím návrh doplnil tak, aby bylo možné se zabývat jeho obsahem.
Napadenou vyhláškou byl stanoven rozsah záplavového území a vymezena aktivní zóna záplavového území v lokalitě uvedené v názvu vyhlášky. Stěžovatel je podílovým spoluvlastníkem nemovitostí nacházejících se v katastrálním území, které sousedí s aktivní zónou záplavového území. Neúspěšně požadoval, aby vyhláška do aktivní zóny záplavového území zahrnula též pozemky sousedící s těmi jeho. Obrátil se tedy se žalobou na Nejvyšší správní soud, ovšem ani tam, jak bylo řečeno, neuspěl, neboť podle Nejvyššího správního soudu nesplnil podmínku aktivní legitimace k podání návrhu. Aktivní procesní legitimaci stěžovatel dovozoval z toho, že jeho nemovitosti se nacházejí v území dotčeném opatřením obecné povahy. Ustanovení §101a odst. 1 soudního řádu správního vyložil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009-120, tak, že navrhovatel musí tvrdit existenci určitých jemu náležejících subjektivních práv, která jsou opatřením obecné povahy dotčena. Jen výjimečně je možné, aby aktivní procesní legitimaci měl navrhovatel, který není vlastníkem nemovitosti ani nemá práva k takové cizí věci, která se nachází mimo území regulované opatřením obecné povahy, tvrdí-li, že jeho právo k nemovitosti by bylo přímo dotčeno určitou aktivitou opatřením připuštěnou. Zájem na protipovodňové ochraně území má široký okruh osob, nelze jej však ztotožňovat s požadovaným přímým dotčením na subjektivních hmotných právech. U stěžovatele dané předpoklady splněny nebyly. Sama skutečnost, že jeho pozemky jsou zařazeny do určité kategorie záplavového území a naopak nejsou zařazeny do aktivní zóny záplavových území, anebo že leží v těsné blízkosti aktivní zóny záplavového území, pro vznik aktivní legitimace nestačí. Je potřeba tvrdit konkrétní způsob dotčení či zkrácení na konkrétních vlastních hmotných právech. Námitky stěžovatele ovšem směřovaly k otázce režimu nikoliv pozemků vlastních, ale pozemků ve vlastnictví jiných osob. U nich požaduje zahrnutí do aktivní zóny záplavového území, což by znemožnilo umísťovat na nich stavby. V takovém případě ale o přímé dotčení práv stěžovatele. Návrh na opatření obecné povahy není v soudním řádu správním koncipován jako actio popularis, ale jako nástroj k ochraně vlastních subjektivních práv navrhovatele. Závěrem Nejvyšší správní soud připomněl, že k výstavbě nedochází vymezením záplavových území, ale na základě stavebního zákona, který zná instrumenty k ochraně práv osob dotčených výstavbou.
Stěžovatel ve svém podání uvádí, že spoluvlastní pozemky, jichž se záplavové území stanovené vyhláškou dotýká. Vyhláška některé nebezpečné oblasti do aktivní zóny záplavového území nezahrnula, čímž vytvořila předpoklady pro umožnění zástavby na označených pozemcích nacházejících se v sousedství pozemků stěžovatele. Případné stavební aktivity zde jsou však způsobilé zhoršit odtokové poměry, čímž se na nemovitostech stěžovatele zvyšují povodňová rizika a ve svém důsledku je ohroženo vlastnické právo stěžovatele. Vyhláška trpí věcnými i právními vadami. Krajský úřad se při její přípravě nevypořádal se všemi vznesenými námitkami, když chybně (v rozporu s §172 odst. 5 správního řádu) stanovil lhůtu pro jejich podávání. Stěžovatel v této souvislosti uvádí zejména svou písemnost ze dne 16. 2. 2011, doplněnou ještě písemností z 18. 2. 2011, kde soustředil výhrady proti řešení zapracovanému do vyhlášky. Nesouhlasí rovněž se způsobem protokolace obsahu jednání u krajského úřadu dne 22. 12. 2010, kdy stěžovateli ani ostatním účastníkům jednání nebyla jejich vyjádření zaznamenávána v plné šíři. Skutkový stav, z něhož krajský úřad vycházel, nebyl úplně a správně zjištěn. V řízení nebyly respektovány základní zásady správního řízení a stěžovateli se nedostalo patřičných poučení. Nejvyššímu správnímu soudu pak stěžovatel vytýká, že se soustředil pouze na procesní otázku aktivní legitimace, kterou navíc vyhodnotil chybně. Stěžovatel je spoluvlastníkem nemovitostí těsně sousedících s posuzovaným územím a změna režimu tohoto území jej proto může zasáhnout. Změna umožnila na sousedních pozemcích výstavbu, což dříve možné nebylo. Výstavba byla navíc zahájena dříve, než bylo vydáno stavební povolení. Rovněž došlo k navýšení terénu. Zhoršením odtokových poměrů v místě bezprostředně sousedícím s pozemky spoluvlastněnými stěžovatelem jsou porušena i jeho subjektivní práva. Stěžovatel na podporu své argumentace odkázal na nálezy Ústavního soudu týkající se nepřičitatelnosti vadného postupu soudu k tíži účastníka (sp. zn. III. ÚS 405/03), opomenutých důkazů (I. ÚS 2568/07), povinnosti řádně odůvodnit rozhodnutí (II. ÚS 169/09) a posuzování sousedních pozemků v územním řízení (Pl. ÚS 19/99). Závěrem uvedl, že rozhodnutí vydaná v jeho věci jsou neúplná, nepřesvědčivá a nedostatečně odůvodněná.
Ústavní soud po prostudování případu a zvážení přednesených argumentů dospěl k závěru, že ústavní stížnost je nutno odmítnout.
V té části, kde směřuje proti vyhlášce, jde o návrh, o němž Ústavní soud není příslušným rozhodnout. Předmětná vyhláška je opatřením obecné povahy, správním aktem, jejž nelze identifikovat ani se správním rozhodnutím ani s právním předpisem. Smíšenému charakteru tohoto správního aktu koresponduje i zvláštní režim jeho jednoinstančního přezkumu Nejvyšším správním soudem podle ustanovení §101a až §101d soudního řádu správního. Z výlučné jurisdikce Nejvyššího správního soudu na straně jedné vyplývá, že nezabýval-li by se návrhem na jeho zrušení nejprve Nejvyšší správní soud, ústavní stížnost proti němu směřující by musela být zásadně, tedy s výjimkou případů prima faciae neústavních, odmítnuta pro nedostatek příslušnosti Ústavního soudu. V nálezu sp. zn. III. ÚS 456/09 ze dne 21. ledna 2010 Ústavní soud konstatoval: "Z judikatury Ústavního soudu se rovněž podává, že specifický charakter opatření obecné povahy a zvláštní institut jeho přezkumu ve správním soudnictví (nikoli prostřednictvím institutu obecného, tj. žaloby proti rozhodnutí správního orgánu) vylučuje, aby ústavní stížnost mohla být efektivně podána přímo proti tomuto opatření, nýbrž lze ji uplatnit toliko až proti rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, kterým bylo opatření obecné povahy přezkoumáno.". Z toho na druhé straně vyplývá, že v řízení o ústavní stížnosti se porušení práv lze úspěšně domáhat v podstatě jen prostřednictvím argumentu, že řádnou ochranu svým rozhodnutím neposkytl Nejvyšší správní soud. Důsledkem toho je, že relevantním prostorem posouzení ústavní stížnosti je ústavněprávní přezkum řízení vedeného před Nejvyšším správním soudem z hledisek principů tzv. spravedlivého procesu, eventuálně výsledku tohoto řízení. Nejvyšší správní soud se obsahem opatření obecné povahy v dané věci nezabýval, neboť přezkum ukončil ve fázi zkoumání podmínek řízení. Z výše rozvedených důvodů tak nemůže činit ani Ústavní soud, neboť by tím výlučné přezkumné oprávnění nepřípustně nahrazoval.
V části směřující proti rozsudku Nejvyššího správního soudu je ústavní stížnost zjevně neopodstatněná. Jak však Ústavní soud vyslovil v řadě svých rozhodnutí, s ohledem na ústavní vymezení svých pravomocí (čl. 87 Ústavy ČR) není součástí soustavy obecných soudů, a jeho postavení ve vztahu k obecným soudům je limitováno čl. 83 Ústavy, ze kterého vyplývá, že je soudním orgánem ochrany ústavnosti, a pokud jde o posouzení rozhodnutí napadených ústavní stížností, ustanovením čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy. To mu dává pravomoc svým rozhodnutím zasáhnout pouze tam, kde došlo k zásahu do ústavně zaručených základních práv a svobod. Ústavní soud není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. Naproti tomu právě Nejvyšší správní soud je tím orgánem, jemuž přísluší sjednocovat judikaturu výkladem běžného zákona v oblasti veřejné správy, jakož i pravidel správního řízení a soudně správního přezkumu. Při výkonu této pravomoci Nejvyšším správním soudem je přirozeně i tento orgán veřejné moci povinen interpretovat a aplikovat jednotlivá ustanovení zákonů v první řadě vždy z pohledu účelu a smyslu ochrany ústavně garantovaných základních práv a svobod (srov. nález sp. zn. II. ÚS 369/01, Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 28, č. 156, str. 401 a další). V kontextu své dosavadní judikatury se Ústavní soud cítí být oprávněn výkladu podústavního práva v oblasti veřejné správy pouze tehdy, jestliže by jeho aplikace v daném konkrétním případě učiněná Nejvyšším správním soudem byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z kautel zaručených v hlavě páté Listiny, a tudíž by jí bylo lze kvalifikovat jako aplikaci práva mající za následek porušení základních práv a svobod (srov. nálezy sp. zn. III. ÚS 173/02, Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 28, č. 127, str. 95, sp. zn. IV. ÚS 239/03, Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 31, č. 129. str. 159 a další). K takovému zjištění však ve věci stěžovatele Ústavní soud nedospěl. Nejvyšší správní soud vyložil - pro svůj následný závěr stran procesní legitimace - klíčové ustanovení §101a odst. 1 soudního řádu správního v intencích prejudikatury rozšířeného senátu a pečlivě je zdůvodnil ve vztahu konkrétním okolnostem stěžovatelova případu. Stěžovatel vůči závěrům stran aktivní legitimace argumentuje tím, že spoluvlastní nemovitosti v sousedství pozemků. Této výhradě se však odůvodnění napadeného rozhodnutí podrobně věnuje a stačí na něj odkázat. Tvrzení, že na dotčených pozemcích již byly neoprávněně zahájeny stavební práce, může stěžovatel uplatňovat v územním či stavebním řízení, jako námitka proti napadenému rozsudku nemá relevanci. Výhrady proti kvalitě odůvodnění napadeného rozhodnutí, krom toho, že jsou neseny jen v obecné, nekonkrétní rovině, jeho obsah jednoznačně vyvrací.
Ústavní soud návrh odmítl dílem podle §43 odst. 1 písm. d) zákona o Ústavním soudu, neboť pro k jeho projednání není příslušný, a dílem jako zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, neboť zásah do základních práv stěžovatele neshledal.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 9. října 2012
Stanislav Balík, v. r.
předseda senátu