ECLI:CZ:US:2012:2.US.2695.11.1
sp. zn. II. ÚS 2695/11
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Stanislava Balíka, soudkyně Dagmar Lastovecké a soudce Jiřího Nykodýma ve věci ústavní stížnosti BusLine, a. s., se sídlem Na rovinkách 211, 513 25 Semily, zastoupené Mgr. Jiřím Hoňkem, advokátem se sídlem Senovážné nám. 23, 110 00 Praha 1, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 6 Ads 8/2011-74 ze dne 22. června 2011 a rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem, pobočky v Liberci, č. j. 59 Ad 28/2010-34 ze dne 7. prosince 2010 takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Ústavní stížností, která splňuje náležitosti §34, 72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví uvedených soudních rozhodnutí, jimiž měla být porušena ustanovení čl. 2 odst. 2 a 3, čl. 4 odst. 1 a čl. 11 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
Stěžovatelka je přesvědčena, že k zásahu do jejích ústavně garantovaných práv došlo ze strany správních soudů následkem ústavně nekonformní interpretace zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, ve znění platném od 1. 1. 2007 do 30. 6. 2007.
Z napadených rozsudků Ústavní soud zjistil, že stěžovatelka se jako právní nástupce tehdejšího žalobce ČSAD Jablonec nad Nisou, a. s., domáhala po Okresní správě sociálního zabezpečení Jablonec nad Nisou a posléze i po České správě sociálního zabezpečení vrácení přeplatku na pojistném za období od ledna do června 2007. Důvodem měla být absence legální definice vyměřovacího základu u pojistného na sociální zabezpečení ve výše uvedeném právním předpisu v rozhodném období. Vedlejší účastník ve svém rozhodnutí uvedl, že vyměřovací základ pojistného podle zákona č. 589/1992 Sb., ve znění účinném od 1. 1. 2007 do 30. 6. 2007, bylo možno jednoznačně vyvodit. Stěžovatelka napadla rozhodnutí vedlejšího účastníka pro nepřezkoumatelnost, neboť dle ní odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 4 Ads 120/2009-88 ze dne 25. 2. 2010, aniž se výslovně vypořádává s jejími argumenty. Další důvod nezákonnosti správního rozhodnutí pak stěžovatelka spatřovala v tom, že vedlejší účastník přerušil řízení do rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, ačkoli se nejednalo o předběžnou otázku. Stěžovatelka polemizovala s názorem vedlejšího účastníka i s citovaným rozsudkem Nejvyššího správního soudu, a to s odkazem na čl. 11 odst. 5 Listiny, podle něhož je daně a poplatky možno ukládat jen na základě zákona. Rovněž vyjádřila svůj souhlas s tím, že za rozhodné období mělo být placeno pojistné na sociální zabezpečení a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti (dále též "pojistné"), avšak s ohledem na chybějící zákonné ustanovení nebylo lze stanovit jeho základ, a tak pojistné za období od ledna do června 2007 dle ní činí 0 Kč, pročež jí mělo být uhrazené pojistné vráceno.
Krajský soud v Ústí nad Labem v ústavní stížností dotčeném rozsudku dospěl k závěru, že pro posuzovaný případ jsou relevantní závěry výše zmíněného rozsudku Nejvyššího správního soudu, které stručně shrnul a připomněl. Konstatoval, že v důsledku několika novelizací zákona č. 589/1992 Sb. v roce 2006 došlo k legislativnímu pochybení, které spočívalo v tom, že zákon pro období od ledna do června 2007 neobsahoval v tehdy účinném znění výslovnou definici vyměřovacího základu jakožto jednoho ze základních pojmů právní konstrukce pojistného. Vyzdvihl však, že tento pojem bylo možno dovodit za použití obvyklých výkladových metod tak, že o jeho obsahu nebylo žádných nejasností. Krajský soud shledal postup žalované, která zamítla žádost žalobce o vrácení přeplatku, souladný se zákonem. Námitce, že vedlejší účastník neprovedl samostatnou argumentaci, nýbrž že toliko převzal závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu, krajský soud nepřisvědčil, když reagoval tím, že není nedostatkem odůvodnění napadeného správního rozhodnutí, pokud vedlejší účastník nereflektoval každou dílčí výtku, pakliže jasně odůvodnil, proč žádost stěžovatele o vrácení přeplatku na pojistném považuje za nedůvodnou. Nelze tedy dle krajského soudu tvrdit, že vedlejší účastník zatížil své rozhodnutí nepřezkoumatelností. Soud nevyhověl ani námitce týkající se porušení čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 11 odst. 5 Listiny, protože zákon dle krajského soudu jasně stanovil pojistné období, sazbu pojistného i povinnost pojistné uhradit. Vyměřovací základ pak dle něj bylo možno vyložit z ostatních ustanovení zákona. Poukázal dále na to, že sama stěžovatelka původně neměla pochybnosti o své povinnosti platit pojistné, byla bez potíží schopna určit výši pojistného a svou žádost o vrácení pojistného podala teprve, když se inspirovala rozhodnutím téhož soudu č. j. 59 Ca 15/2009-38 ze dne 19. 3. 2009, které však bylo posléze zrušeno uvedeným rozsudkem Nejvyššího správního soudu z 25. 2. 2010. Poslední žalobní námitce spočívající v tom, že vedlejší účastník neměl přerušit řízení z důvodu vyčkání rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, dal krajský soud za pravdu, nicméně konstatoval, že materiálně se nejedná o takovou vadu, která by mohla mít za následek zrušení napadeného správního rozhodnutí, jelikož nezasáhla meritum věci. Z uvedených důvodů proto krajský soud správní žalobu stěžovatelky zamítl.
Stěžovatelka následně podala proti rozhodnutí krajského soudu kasační stížnost. Tu opřela o nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení. Právní argumentaci pak postavila stěžovatelka na tom, že je nepřípustné, aby stát vymáhal po soukromoprávních subjektech povinnosti, jež nejsou zakotveny zákonem. Poznamenala, že zákon č. 589/1992 Sb. nestanovil jasně povinnost, respektive tato povinnost činila 0 Kč, protože vyměřovací základ nebyl definován. Jeho odvození pak nebylo dle jejího mínění možné. Poukázala na to, že toto tvrzení nijak nezpochybňuje skutečnost, že většina organizací své pojistné v daném období odvedla, neboť pouze pokračovala mechanicky v odvodech tak, jak byla zvyklá. Podle stěžovatelky je nepřípustné dovozovat, že by si měl subjekt sám stanovovat veřejnoprávní povinnosti nad rámec zákona. Dále pak odkázala na zásadu in dubio mitius, in dubio pro libertate. Podtrhla, že v případě nejednoznačné úpravy má být vždy aplikován výklad ve prospěch soukromého subjektu, tedy ten, který je vůči soukromému subjektu nejmírnější. V posuzovaném případě tak mělo dojít k porušení čl. 2 odst. 3 a 4 Ústavy a čl. 2 odst. 2 a 3 Listiny, čl. 4 Listiny a čl. 11 odst. 5 Listiny. Podle stěžovatelky pak svým citovaným rozhodnutím Nejvyšší správní soud projevil snahu chránit státní rozpočet, což není ani správné, ani zákonné. Další námitkou stěžovatelky pak bylo to, že vedlejší účastník i krajský soud postupovali nesprávně, když v odůvodnění svých rozhodnutí jen převzali závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu, aniž by byli přišli se samostatnou právní úvahou, a proto jsou napadená rozhodnutí nepřezkoumatelná. Z obou uvedených kasačních důvodů stěžovatelka navrhla napadené rozhodnutí zrušit.
Nejvyšší správní soud zvážil námitky a došel k závěru, že kasační stížnost není důvodná. Stran námitky nepřezkoumatelnosti konstatoval, že v napadeném rozhodnutí se krajský soud srozumitelně a dostatečně vypořádal se všemi žalobními námitkami. Pokud krajský soud použil ve své argumentaci závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 4 Ads 120/2009-88, pak dle soudu postupoval správně, protože vysvětlil, že se jedná o typově shodnou situaci a jeho argumentace přiléhavě odpovídala na žalobní námitky.
Proti rozhodnutím správních soudů brojí stěžovatelka ústavní stížností, domáhajíce se kasace jejich rozhodnutí. Stěžovatelka především vyjádřila principiální nesouhlas s názorem Nejvyššího správního soudu o tom, že výši vyměřovacího základu v daném období dovodit bylo možné. Nejvyšší správní soud si prý pomáhá tím, že dovozuje tento vyměřovací základ z vyměřovacího základu zaměstnanců. Avšak takováto analogie je dle názoru stěžovatelky nepřípustná. Není prý možné odvozovat novou veřejnoprávní povinnost pouhou analogií dle veřejnoprávní povinnosti odlišné, byť i příbuzné, avšak bez výslovného zákonného zakotvení. Stěžovatelce dle svých slov "stále uniká mechanismus, na jehož základě by mělo být možné určení výše jeho vyměřovacího základu".
Dle stěžovatelky skutečnost, že organizace a malé organizace byly poplatníky a odváděly pojistné za zaměstnance, jejichž vyměřovací základ byl znám, bez dalšího neumožňuje stanovit vyměřovací základ organizací a malých organizací. O tom prý nejlépe svědčí to, že tento vyměřovací základ v zákoně o pojistném je definován. Kdyby skutečně závěry Nejvyššího správního soudu prý byly správné a skutečně by vše bylo natolik zřetelné a jasné, je třeba si dle ní položit otázku, proč by vůbec zákonodárce komplikoval zákon o pojistném touto definicí. Stěžovatelka je proto přesvědčena a trvá na závěru, že vyměřovací základ organizací a malých organizací v rozhodném období nebylo na základě čeho určit. Pojistné stěžovatelky proto prý v daném období činilo 0 Kč.
Stěžovatelka se dále neztotožňuje se závěrem Nejvyššího správního soudu, že by shora uvedené námitky bylo možné překonat s ohledem na vážení hodnot v podobě ochrany sociálních práv zaměstnanců a odpovědností státu za nekvalitní legislativu (sankcí za ni). Pokud určitá povinnost zákonem zakotvena není, je dle jejího mínění otázka vážení hodnot bezpředmětná. Soudům prý nepřísluší, aby výkladem doplňovaly nové zákonné povinnosti, byť by je k tomuto vedly sebelepší úmysly. Kromě toho se stěžovatelka domnívá, že v daném případě ke střetu daných hodnot vůbec nedochází. Ochrana sociálních práv zaměstnanců by dle ní i při výkladu jí zastávaném zůstala nedotčena, pouze by stát byl vystaven vyššímu finančnímu zatížení, a to oprávněně, pouze v důsledku vlastního pochybení.
Dle přesvědčení stěžovatelky je stále nutno vycházet z ústavního pořádku, v němž je jasně zakotveno, že povinnosti lze ukládat výhradně na základě zákona a v jeho mezích. Pokud zákon mlčí nebo je nejasný, povinnost prý neexistuje, respektive je nutno na ni jako na neexistující nahlížet. K tomu stěžovatelka doplnila, že jeho shora uvedené závěry jsou opřeny též o obecnou právní zásadu in dubio mitius, in dubio pro libertate. Z této zásady se dle ní podává, že v případě nejednoznačné právní úpravy ukládající povinnosti soukromému subjektu vůči státu má být vždy aplikován výklad ve prospěch soukromého subjektu, tj. výklad, který v nejmenší možné míře zasahuje do práv či svobod soukromého subjektu. V tomto směru stěžovatelka odkázala na řadu rozhodnutí Nejvyššího správního soudu i Ústavního soudu. Pokud bychom dle názoru stěžovatelky hypoteticky připustili (což ale stěžovatelka odmítá), že je v daném případě možno výkladem dospět k závěru, že výši pojistného šlo dovodit, tak je prý nutno zároveň připustit, že jde jen o jeden ze dvou výkladů. Druhým výkladem je, že výši pojistného pro absenci zákonného vymezení dovodit možné nebylo. V duchu shora rozebrané zásady přitom je dle ní nutno upřednostnit právě tento druhý výklad. Bez ohledu na to, zda závěry stran možnosti dovodit výši pojistného jsou správné či nikoliv, tak je prý nutno dát stěžovatelce za pravdu.
Na závěr své ústavní stížnosti stěžovatelka navrhla, aby Ústavní soud vyslovil namítané porušení základních práv stěžovatelky a aby ústavní stížností dotčená rozhodnutí správních soudů zrušil.
Ústavní soud zvážil argumentaci stěžovatelky i obsah naříkaných soudních aktů a dospěl k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
Ústavní soud ve své ustálené judikatuře zcela zřetelně akcentuje doktrínu minimalizace zásahů do činnosti orgánů veřejné moci, která je odrazem skutečnosti, že Ústavní soud není součástí soustavy obecných soudů (čl. 83 Ústavy). Proto mu nepřísluší zasahovat do ústavně vymezené pravomoci jiných subjektů veřejné moci, pokud jejich činností nedošlo k zásahu do ústavně zaručených základních práv a svobod, a to i v případě, že by na konkrétní podobu ochrany práv zakotvených v podústavních předpisech měl jiný názor. Ústavní soud dále ve své rozhodovací praxi vyložil, za jakých podmínek má nesprávná aplikace či interpretace jednoduchého práva za následek porušení základních práv a svobod. Jedním z těchto případů jsou případy interpretace norem jednoduchého práva, která se jeví v daných souvislostech svévolnou [srov. nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 2519/07 ze dne 23. ledna 2008 (N 19/48 SbNU 205)].
Výše popsaná situace, v níž by byl Ústavní soud oprávněn zasáhnout a zrušit naříkaná rozhodnutí, v projednávané věci nenastala. Správní soudy vyšly z dostatečně zjištěného skutkového stavu, na který pak aplikovaly příslušná zákonná ustanovení, jež v uspokojivé míře vyložily, přičemž tento svůj postup osvětlily v odůvodnění svých rozhodnutí, která tak nelze označit za arbitrární, nadmíru formalistická či zakládající extrémní rozpor mezi skutkovými zjištěními a z nich vyvozenými právními závěry.
Ústavní soud je nucen konstatovat, že ústavní stížnost je toliko opakováním argumentů, které stěžovatelka namítala v řízení před správními soudy a s nimiž se tyto soudy rovněž ústavně konformním způsobem vypořádaly. Zejména Nejvyšší správní soud v rámci hodnocení stěžovatelčiných námitek zasvětil převážnou část svého výkladu právě otázce ústavněprávního rozměru absence výslovné definice vyměřovacího základu pro příslušné subjekty. Samotná polemika stěžovatelky tak nemůže úspěšně zpochybnit ústavní konformitu rozporovaných rozsudků.
Protože Nejvyšší správní soud své rozhodnutí v nyní projednávané věci postavil na svém dřívějším verdiktu týkajícího se otázky absence vyměřovacího základu u pojistného na sociální zabezpečení, a sice na zmíněném rozsudku č. j. 4 Ads 120/2009-88 ze dne 25. 2. 2010, publikovaným pod č. 2058/2010 Sb. NSS, který byl u Ústavního soudu napaden ústavní stížností jiné stěžovatelky, rozhodl Ústavní soud nejprve o této stížnosti.
Ve svém usnesení sp. zn. I. ÚS 1904/10 ze dne 19. června 2012, dostupném v on-line databázi rozhodnutí Ústavního soudu na adrese http://nalus.usoud.cz, Ústavní soud shledal, že argumentace Nejvyššího správního soudu z ústavním pořádkem stanoveného rámce nevybočuje. V této spojitosti Ústavní soud vyzdvihl, že při použití nastíněných interpretačních metod Nejvyšší správní soud odvodil pojem vyměřovacího základu organizace a malé organizace na základě jednotlivých ustanovení zákona o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti; to navíc za situace, za níž nebylo možné uvažovat o zániku povinnosti platit pojistné v rozhodné době, popřípadě o nemožnosti určit jeho výši. Ústavní soud neměl důvod zpochybnit závěr kasačního soudu, že v tomto předpisu ve znění účinném pro období od 1. 1. 2007 do 30. 6. 2007 existují ustanovení, z nichž lze spolehlivě dovodit vyměřovací základ organizace a malé organizace, a to s potřebnou mírou určitosti, neboť se konkrétně jedná o částku odpovídající úhrnu vyměřovacích základů jejich zaměstnanců. Ústavní soud dále neakceptoval stěžovatelčinu úvahu o takové míře neurčitosti ustanovení právního předpisu, jež by jednak představovala překročení rámce výkladu právního předpisu (a znamenala by již dotváření práva) a jednak by (prý) ohrožovala požadavek právní jistoty. Ústavní soud rovněž zdůraznil, že pojistné na sociální zabezpečení a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti je běžnou (a obvyklou) součástí pojistného plnění ze strany zaměstnavatelů; tato povinnost v předmětném zákoně ve znění účinném pro období od 1. 1. 2007 do 30. 6. 2007 nebyla vyloučena (či zrušena), ale zůstala zachována a logicky nebylo lze očekávat, že by zaměstnavatelé náhle neměli povinnost hradit pojistné a příspěvek. Proto Ústavní soud - tedy ani z tohoto důvodu - nepovažoval stěžovatelčin argument odkazující na zásadu in dubio pro mitius za opodstatněný. Ústavní soud taktéž připomněl patřičné odlišení pojistného a daně ze strany Nejvyššího správního soudu, neboť u pojistného je především (a to na rozdíl od daní) očekávána určitá reciprocita plnění a naplňování funkce práva jako jednoho ze společenských normativních systémů.
Výše uvedené závěry plně dopadají i na nyní posuzovaný případ, jelikož jde ze strany kasačního soudu o identickou argumentaci. Závěry obsažené v citovaném usnesení Ústavního soudu současně v plném rozsahu odpovídají i na námitky, které stěžovatelka v předestřené ústavní stížnosti vznáší. Ústavní soud již nemá, co by k těmto závěrům dodal, a plně na ně odkazuje.
Za dané situace tudíž Ústavnímu soudu nezbylo, než aby ústavní stížnost podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítl jako zjevně neopodstatněnou.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné (§43 odst. 3 zákona o Ústavním soudu).
V Brně dne 24. července 2012
Stanislav Balík, v. r.
předseda senátu