ECLI:CZ:US:2012:2.US.582.11.1
sp. zn. II. ÚS 582/11
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Stanislava Balíka a soudců Dagmar Lastovecké a Jiřího Nykodýma o ústavní stížnosti České republiky - Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových, se sídlem Praha 2, Rašínovo nábřeží 42, zastoupeného Mgr. Zbyňkem Suchomelem, pracovníkem Územního pracoviště České Budějovice, směřující proti rozsudku Okresního soudu v Táboře ze dne 16. 11. 2010, č. j. 9 C 533/2009-50, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Včas podanou ústavní stížností, která i co do ostatních formálních náležitostí vyhovovala požadavkům zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatel domáhal zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí s tvrzením, že napadeným rozsudkem byla porušena jeho základní práva garantovaná Ústavou České republiky a Listinou základních práv a svobod, zejména pak právo vlastnit nerušeně majetek a právo na spravedlivý proces.
Napadeným rozsudkem okresní soud zamítl žalobu stěžovatele, kterou se po žalovaném vedlejším účastníku domáhal zaplacení částky 835 Kč s příslušenstvím jakožto náhrady za bezesmluvní užívání svého pozemku. Uplatněný nárok stěžovatel opíral o tvrzení, že je příslušný hospodařit mimo jiné s pozemkem p. č. 4340/1, ostatní plocha - manipulační plocha, v katastrálním území Tábor, jakožto majetkem České republiky. Pozemek tvoří manipulační plochu v areálu 120 garáží, z nichž každá stojí na rozlohou odpovídajícím pozemku ve vlastnictví vlastníka stavby. Pozemky ve vlastnictví majitelů garáží jsou ze všech stran obklopeny pozemkem stěžovatele a vlastníci garáží jej užívají coby manipulační plochu. Za toto užívání však stěžovateli odmítají - včetně žalovaného vedlejšího účastníka - cokoliv platit s argumentací, že jde o veřejnou, a tudíž bezúplatnou komunikaci, eventuálně o nezpoplatnitelné veřejné prostranství. S týmž argumentem odmítli návrh stěžovatele na uzavření nájemní nebo kupní smlouvy ohledně příslušného ideálního podílu na pozemku.
Okresní soud v Táboře, jak bylo řečeno, stěžovateli nepřisvědčil. Za klíčovou pro rozhodnutí sporu označil odpověď na otázku, zda zmíněný pozemek je či není veřejnou pozemní komunikací. K tomu konstatoval, že podle zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích (dále jen "zákon č. 13/97 Sb."), účelová komunikace jako nejnižší kategorie pozemních komunikací nevzniká rozhodnutím správního orgánu, ale je jí taková komunikace, která naplňuje znaky pozemní komunikace uvedené v zákoně č. 13/97 Sb., a vlastník s jejím vznikem souhlasí, přičemž souhlas může být i konkludentní. Z provedených důkazů dovodil, že v daném případě sporný pozemek slouží k propojení jednotlivých staveb garáží, přičemž mezi nemovitostmi je dána nutná a nenahraditelná komunikační potřeba. Způsob využití pozemku - na rozdíl od jeho stavebně technického stavu - je přitom pro jeho zařazení mezi komunikace rozhodující. Na základě toho okresní soud uzavřel, že předmětný pozemek je účelovou komunikací ve smyslu §7 zákona č. 13/97 Sb. Zabýval se proto dále tím, zda může žalovaný vlastník garáže užívat pozemek stěžovatele bezplatně. K tomu bylo třeba zjistit, zda stěžovatel s omezením svého vlastnického práva souhlasil. Zde soud z historických souvislostí dovodil, že žalovaný spolu s ostatními vlastníky garáží souhlas dostal. Poukázal přitom na hospodářskou smlouvu z roku 1972, kterou došlo k předání pozemku do trvalého užívání Automotoklubu Pal - Svazarmu v Táboře. Účelem předání bylo vybudování komunikace mezi jednotlivými garážemi. Užívání pozemku tak bylo od počátku zřejmé a uzavřením uvedené smlouvy došlo rovněž k poskytnutí potřebného souhlasu státem. Žalovaný má proto dle okresního soudu právo užívat pozemek bezplatně a žaloba nebyla důvodná.
Stěžovatel s danými závěry nesouhlasí. Poukázal na čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, podle něhož je vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva možné pouze ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu. Samotné právo na náhradu je dle jeho názoru mimo diskusi, neboť podmínky (konkrétně náhrada) umožňující nucené omezení vlastnického práva nebyly splněny a tuto absenci nenahradil ani souhlas vlastníka. Obsáhlou argumentaci k výkladu definice účelové komunikace, výkladu úkonů vnímaných jako souhlas s užíváním pozemku a k otázce veřejnosti užívání komunikace podpořil stěžovatel odkazem na řadu soudních rozhodnutí a stanovisko bývalého ombudsmana JUDr. Otakara Motejla. Poukázal rovněž na skutečnost, že stejná situace týkající se areálu garážových stání v Pardubicích byla tamním soudem vyřešena zcela opačně.
Účastník řízení v rámci vyjádření k obsahu ústavní stížnosti pouze odkázal na odůvodnění napadeného rozsudku s tím, že žádná práva stěžovatele porušena nebyla. Vedlejší účastník řízení se k návrhu nevyjádřil. Vzhledem k tomu, že neodezněly žádné nové skutečnosti, o něž by se rozhodnutí ve věci opíralo, nebylo již žádných procesních úkonů zapotřebí.
Předmětná ústavní stížnost je jednou ze série návrhů podaných proti rozhodnutím táborského soudu vzešlým z řízení s jednotlivými vlastníky garáží. Některá řízení již byla ukončena, a to:
- nálezem sp. zn. I. ÚS 1744/2010, jímž prvý senát zrušil typově shodný rozsudek táborského okresního soudu pro porušení práva na spravedlivý proces. Ústavní soud dospěl k závěru, že soud znemožnil stěžovateli poté, co dospěl k právnímu názoru, že užívání předmětného pozemku žalovanými není založeno na veřejnoprávním oprávnění, argumentovat stran bezdůvodného obohacení vznikajícího užíváním jeho pozemku bez právního důvodu.
- nálezem sp. zn. III. ÚS 2942/2010, jímž třetí senát zrušil typově shodné rozhodnutí z důvodu vadného postupu táborského soudu v řízení. Nález upozornil, že v případech, v nichž zákon nepředpokládá poskytnutí kompenzace za omezení vlastnického práva, ho lze ústavně konformně mimo jiné omezit pouze se souhlasem vlastníka. Ačkoliv tedy obecný soud musí mít na základě důkazního řízení za prokázané, že vlastník poskytl - výslovně anebo konkludentně - souhlas s veřejným užíváním účelové komunikace, v dané věci se stěžovatelovým udělením souhlasu k bezplatnému užívání pozemku coby účelové komunikace nezabýval, a dokonce ani nevysvětlil, proč se nezabýval jeho důkazním návrhem.
- nálezem sp. zn. II. ÚS 3608/2010, jímž druhý senát většinou hlasů zamítl ústavní stížnost proti typově shodnému rozsudku okresního soudu. Rozsudek dle jeho názoru vychází z charakteru pozemku a řádně odůvodňuje závěr soudu, proč považoval oba určující faktory, tedy naplnění charakteristiky účelové pozemní komunikace, tak i souhlas vlastníka s jejím zřízením, za splněné. Navíc Ústavní soud označil za absurdní, aby po více než 40 letech došlo k zásadní změně právního režimu předmětného pozemku tím, že by stát zpoplatnil jeho užívání.
- nálezem sp. zn. I. ÚS 263/2011, jímž první senát zamítl ústavní stížnost s tím, že napadeným rozhodnutím nebyla porušena žádná základní práva, jichž se stěžovatel dovolával, a odkázal na nález sp. zn. II. ÚS 3608/10, který o obdobné věci stěžovatele rozhodl stejně.
- usnesením pod sp. zn. IV. ÚS 264/2011, jímž soudkyně zpravodajka odmítla ústavní stížnost jako opožděně podanou.
- usnesením pod sp. zn. IV. ÚS 1340/2011, jíž čtvrtý senát odmítl ústavní stížnost jako zjevně neopodstatněnou s tím, že se zcela ztotožňuje s argumentací uvedenou v nálezech sp. zn. II. ÚS 3608/10 a I. ÚS 263/11.
Po prostudování případu dospěl tentokrát většinově druhý senát k právnímu názoru odchylnému od toho, který (v jiném složení) vyslovil v nálezu ze dne 21. září 2011, sp. zn. II. ÚS 3608/10, a na který pak navázal prvý senát nálezem ze dne 27. 10. 2011 sp. zn. I. ÚS 263/11. Předložil proto plénu Ústavního soudu ČR návrh, aby přijalo dle §23 zákona o Ústavním soudu stanovisko s těmito právními větami:
Zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, v ustanovení §7 rozlišuje účelové komunikace na veřejně přístupné a na komunikace v uzavřeném prostoru nebo objektu sloužící potřebě vlastníka či provozovatele prostoru či objektu. V pochybnostech, zda z hlediska pozemní komunikace jde o uzavřený prostor nebo objekt, rozhoduje příslušný silniční správní úřad (odst. 2 ustanovení). Nebylo-li takové rozhodnutí správním orgánem vydáno, nemůže otázku jako předběžnou posoudit soud. Pokud by obecné soudy rozhodovaly o tom, zda daná účelová komunikace je či není veřejně přístupná, překročily by meze své pravomoci a rozhodovaly ultra vires.
Ze samotného faktu, že stát vyvlastnil práva k nemovitosti za účelem uspokojení potřeb určité privilegované společenské organizace, nelze bez dalšího dovodit souhlas státu jako vlastníka této nemovitosti s omezením rozsahu svého vlastnického práva ve prospěch právních nástupců členů této organizace.
Návrh stanoviska vyšel ze základní teze, na níž stály též konfrontované nálezy, totiž že ústavně konformní omezení vlastnického práva je možné pouze ve veřejném zájmu, na základě zákona a za náhradu, přičemž míra a rozsah omezení musí být proporcionální ve vztahu k cíli, který omezení sleduje, a prostředkům, jimiž je omezení dosahováno. Tam, kde jedna z těchto podmínek nuceného omezení vlastnického práva absentuje (například zákon, jak je tomu nyní, nepředpokládá poskytnutí kompenzace za jeho omezení), jedná se o neústavní porušení vlastnického práva. V takových případech lze ústavně konformně omezit vlastnické právo pouze se souhlasem vlastníka, a nelze tedy vůbec hovořit o jeho nuceném (resp. vynuceném) omezení, jak má na mysli čl. 11 odst. 4 Listiny. Za problematickou však návrh považoval otázku pravomoci soudu posoudit jako předběžnou otázku typ účelové komunikace, jakož i interpretaci souhlasu vlastníka s omezením.
Řešený případ nevyvolal pochybnosti o tom, že předmětný pozemek je účelovou komunikací, neboť slouží jako přístup ke garážím. Pokud ale vznikly pochybnosti, zda jde o komunikaci veřejně přístupnou či nikoliv, měl ve smyslu §7 odst. 2 zákona č. 13/97 Sb. rozhodnout příslušný silniční správní úřad. Takové rozhodnutí vydáno nebylo, věc si vyřešil prejudiciálně civilní soud. Podle ustanovení §7 odst. 1 o. s. ř. soudy v občanském soudním řízení projednávají a rozhodují spory a jiné právní věci, které vyplývají z občanskoprávních, pracovních, rodinných a obchodních vztahů, pokud je podle zákona neprojednávají a nerozhodují o nich jiné orgány. Z ustanovení §135 o. s. ř. vyplývá, že obecně je soud oprávněn samostatně posuzovat předběžné otázky z oblasti trestního i správního práva bez ohledu na svou pravomoc řešit je v meritorním řízení. V konfrontaci s citovaným ustanovením §7 o. s. ř. to znamená, že civilní soud není oprávněn z určitých skutečností vyvozovat důsledky stanovené trestním nebo správním právem. Zákon č. 13/1997 Sb. v ustanovení §7 stanoví důsledky, které nastanou, je-li účelová komunikace veřejně přístupná; v takovém případě bude spadat do režimu ustanovení §19 odst. 1 cit. zákona - veřejnost ji může užívat bezplatně. Naopak účelovou komunikaci, která není veřejně přístupná, lze užívat jen v rozsahu a způsobem (mimo jiné například za náhradu), který stanoví vlastník nebo provozovatel uzavřeného prostoru nebo objektu. To, zda lze účelovou komunikaci užívat bezúplatně, je tedy důsledkem posouzení, zda jde o účelovou komunikaci veřejně přístupnou, či nikoliv, který je stanoven správním právem, konkrétně citovaným zákonem o pozemních komunikacích. Platí-li, že civilní soud není oprávněn z určitých skutečností vyvozovat důsledky stanovené trestním nebo správním právem, nemůže jako prejudiciální otázku posoudit status účelové komunikace, tedy zda je či není veřejně přístupná, protože by rozhodoval o důsledcích vyplývajících ze správního práva. Zákon č. 13/1997 Sb. to navíc řeší zcela jednoznačně, když v ustanovení §7 odst. 2 výslovně svěřuje kompetenci rozhodnout tuto otázku příslušnému silničnímu správnímu orgánu. Nejde přitom o banální otázku, ale o rozhodnutí, které má dalekosáhlé důsledky do výkonu vlastnického práva k takto dotčenému pozemku. V tomto smyslu má takové rozhodnutí rozměr ústavněprávní, neboť jde o ochranu vlastnického práva garantovanou Listinou. Závěr o veřejné přístupnosti redukuje právo vlastníka pozemku na holé vlastnictví, aniž by mohl za užívání žádat jakoukoliv náhradu.
Veřejný zájem na vyvlastnění spatřovaly nálezy sp. zn. II. ÚS 3608/10 a sp. zn. I. ÚS 263/2011 ve výstavbě garáží automotoklubu Svazarmu. Návrh stanoviska naproti tomu vycházel z toho, že nešlo o vyvlastnění pro veřejný účel ve smyslu celé veřejnosti, ale šlo naopak o potřeby členů socialistické společenské organizace, tedy omezeného okruhu osob, kteří tím, že se hlásili k této společenské organizaci, si opatřovali určité výhody, které ostatní veřejnosti nepřináležely. Vlastnické právo každého, tedy i státu požívá podle Listiny stejné ochrany. Z okolnosti, že stát v roce 1962 předmětný pozemek vyvlastnil pro výstavbu garáží automotoklubu Svazarmu Tábor nelze dovozovat, že tím vyjádřil i souhlas s veřejným užíváním pozemku, nanejvýš mohl dovozovat, že určitá, svojí socialistickou angažovaností vymezená skupina občanů, která tímto způsobem získá možnost garážování svých soukromých vozidel, bude pozemek užívat též jako přístup k těmto garážím. Přitom ovšem nelze přehlížet, že vyvlastněním v roce 1962 se pozemek nestal vlastnictvím státu, ale vlastnictvím Svazarmu Tábor, který jej do vlastnictví státu převedl až v roce 1965. Pro stát ovšem ani tehdy nebyla uživatelem pozemku veřejnost, ale socialistická společenská organizace Svazarm. Proto také stát v roce 1972 pozemek převedl do trvalého užívání Automotoklubu Pal Svazarm v Táboře. Mohlo se tak stát jen na základě §10 odst. 1 vyhlášky ministerstva financí č. 104/1966 Sb., o správě národního majetku v té době platné, podle které bylo možno nemovitý národní majetek s příslušenstvím odevzdat bezplatně do trvalého užívání (viz §70 odst. 1 zákona č. 109/1964 Sb., hospodářský zákoník) jen jiným socialistickým organizacím než státním. Tedy opět tento akt nemohl v sobě obsahovat konkludentní souhlas s veřejným užíváním pozemku.
Při neveřejném jednání pléna Ústavního soudu konaném dne 12. června 2012 se většina soudců vyslovila proti předloženému návrhu a stanovisko nebylo přijato.
Podle čl. 89 odst. 2 Ústavy České republiky jsou vykonatelná rozhodnutí Ústavního soudu závazná pro všechny orgány i osoby včetně Ústavního soudu samotného. Druhý senát je tedy i v tomto řízení povinen aplikovat předcházející nálezy sp. zn. II. ÚS 3608/10 a sp. zn. I. ÚS 263/11. Ty vycházejí ze shodných skutkových i právních reálií, neboť ústavní stížností bylo nyní napadeno typově shodné rozhodnutí táborského soudu týkající se jen jiného vlastníka garáže v předmětném areálu. Za situace, kdy Ústavní soud ve dvou obdobných případech rozhodl zamítavým nálezem, další srovnatelné návrhy to činí zjevně neopodstatněnými a lze o nich rozhodnout formou usnesení. Protože právní závěry nálezů sp. zn. I. ÚS 263/2011 a sp. zn. II. ÚS 3608/10, jakož i argumentace v nich uplatněná, jsou stěžovateli dobře známy, postačí na ně v tomto řízení jen odkázat. Budiž ještě doplněno, že v přezkoumávaném případě Ústavní soud u napadeného rozsudku neshledal žádné kvalifikované procesní pochybení obdobné těm, na která dříve reagoval nálezy (taktéž již výše zmiňovanými) sp. zn. I. ÚS 1744/2010 a sp. zn. III. ÚS 2942/2010.
Při shrnutí výše uvedeného Ústavnímu soudu nezbylo než konstatovat, že k tvrzenému porušení základních práv stěžovatele v souzené věci nedošlo. Na základě těchto skutečností jeho ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení podle ust. §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 28. června 2012
Stanislav Balík, v. r.
předseda senátu