ECLI:CZ:US:2013:1.US.3619.12.1
sp. zn. I. ÚS 3619/12
Usnesení
Ústavní soud rozhodl dnešního dne v senátu složeném z předsedkyně Ivany Janů, soudce Ludvíka Davida a soudkyně zpravodajky Kateřiny Šimáčkové o ústavní stížnosti stěžovatele Zastupitelstva Jihomoravského kraje, zastoupeného JUDr. Petrem Fialou, advokátem, se sídlem Mezníkova 273/13, Brno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 9. 2012 č. j. 1 Ao 7/2011 - 526, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I. Předchozí průběh řízení a argumentace stěžovatele
1. Stěžovatel napadl komunální ústavní stížností v záhlaví tohoto usnesení uvedený rozsudek, jímž Nejvyšší správní soud zrušil Zásady územního rozvoje Jihomoravského kraje, a navrhl jeho zrušení pro rozpor se svými ústavně zaručenými právy, a to právem na samosprávu, plynoucím z čl. 8, 100 a 101 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), právem na zákonného soudce podle čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a právem na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny, dále pro zásah do dělby moci, zaručené čl. 2 odst. 1 Ústavy, pro nerespektování rozdělení působnosti a organizace soudů podle čl. 91 odst. 2 Ústavy a pro nerespektování zásady vázanosti soudce při jeho rozhodování zákonem, tedy pro porušení čl. 95 odst. 1 Ústavy. Stěžovatel uvedl, že napadeným rozsudkem bylo porušeno jeho zaručené právo na samosprávu a náleží mu proto právo k podání komunální ústavní stížnosti podle §72 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu.
2. Stěžovatel dále odůvodnil svou aktivní legitimaci tím, že zrušené opatření obecné povahy bylo stěžovatelem schváleno při realizaci jeho ústavně zaručeného práva na územní samosprávu (čl. 8 Ústavy ve spojení s čl. 99 Ústavy). Základní zásadou, kterou se pak stěžovatel při tvorbě Zásad územního rozvoje Jihomoravského kraje (dále též "ZÚR JMK") řídil, je péče o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů (§1 odst. 4 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích). Stěžovatel přitom využil svého oprávnění vyjadřovat se k návrhům státních orgánů, které se dotýkají působnosti kraje (§15 odst. 1 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích) i oprávnění hájit vydané opatření obecné povahy ZÚR JMK u soudu.
3. Stěžovatel ve své ústavní stížnosti poukazuje na to, že se Nejvyšší správní soud ve svém napadeném rozhodnutí řídil usnesením rozšířeného senátu ze dne 6. 3. 2012, č. j. 9 Ao 7/2011-489, který se zabýval nabytím účinnosti Zásad územního rozvoje Jihomoravského kraje. Ten rozhodl tak, že zásady územního rozvoje nabývají v souladu s §173 odst. 1 ve spojení s §25 odst. 3 správního řádu z roku 2004 účinnosti patnáctým dnem po dni vyvěšení veřejné vyhlášky, kterou se oznamuje vydání opatření obecné povahy na úřední desce správního orgánu, který toto opatření obecné povahy vydal. Tímto rozhodnutím rozšířeného senátu, se pak Nejvyšší správní soud řídil i v napadeném rozhodnutí, ačkoli byl podle stěžovatele závěr rozšířeného senátu nezákonný. Tento právní názor je pak pro stěžovatele natolik překvapivý, že je i zásahem do jeho práva na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1 Listiny. Otázka nabytí účinnosti ZÚR JMK je fakticky rozhodující a klíčová pro to, který soud bude věcně a místně příslušný k projednání návrhu na zrušení ZÚR JMK, tedy pro zjištění příslušného zákonného soudce. Soudní řád správní, podle něhož se věcná a místní příslušnost soudů ve správním soudnictví řídí, tedy i v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části, doznal významné novelizace zákonem č. 303/2011 Sb. Předmětná novela mimo jiné zrušila ustanovení §101c soudního řádu správního, čímž odebrala věcnou příslušnost v rozhodování o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části v prvním (a fakticky jediném) stupni Nejvyššímu správnímu soudu a přesunula ji na soudy krajské. Řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy tak s ohledem na svou významnost, z hlediska zásahů do práv osob tyto akty vydávajících, doznalo konečně spravedlivějších možností soudního přezkumu, a to přidáním možnosti neúplné apelace. Dalším významným prvkem demokratizace soudního přezkumu opatření obecné povahy bylo prodloužení lhůty pro rozhodnutí o návrhu na zrušení opatření obecné povahy na třínásobek - z 30 na 90 dnů. Zákonodárce předmětnou novelou soudního řádu správního zcela záměrně vytvořil skutečný prostor pro opravdu pečlivé zvážení (ne)zbytnosti soudního zásahu do vydaného opatření obecné povahy. Ostatně Nejvyšší správní soud v řízení, v němž předmětné rozhodnutí vydal, rozhodl ve lhůtě 80 dnů (nikoliv zákonem stanovených 30 dnů).
4. Stěžovatel dále namítá, že Nejvyšší správní soud o věci rozhodl a napadený rozsudek vyhlásil dne 21. 6. 2012, po ústním jednání provedeném dne 19. 6. 2012. Ústnímu jednání předcházely ze strany stěžovatele dvě písemné repliky k návrhu vedlejších účastníků, v nichž stěžovatel velice podrobně vyložil svoji argumentaci a opětovně a pro soud co nejsrozumitelněji popsal, na jakých východiscích stojí jím vydané - napadené - opatření obecné povahy. Druhá z replik stěžovatele, reagující na obsáhlou repliku vedlejších účastníků byla Nejvyššímu správnímu soudu doručena dne 18. 6. 2012 a členové senátu na ústním jednání opakovaně upozornili stěžovatele, že se s touto replikou nestihli seznámit. Stěžovatel podotýká, že po obdržení repliky požádal o poskytnutí lhůty k vyjádření k této obsáhlé replice a o odročení plánovaného ústního jednání, jeho žádosti ovšem nebylo ze strany soudu vyhověno. Stěžovatel se domnívá, že Nejvyšší správní soud hrubě pochybil a připravil jej o právo na spravedlivý proces, neboť nebylo dáno sluchu jeho tvrzením obsaženým v jeho podání ze dne 18. 6. 2012 a důkazy tam navržené byly en bloc odmítnuty, aniž by se soud jakkoliv jejich relevancí pro věcnou stránku případu vůbec před jednáním či v jeho rámci zabýval. Stěžovatel uvádí, že pokud je účastníkem soudního řízení, musí být vůči němu, jako vůči každému jinému účastníkovi soudního řízení, dodržen fair proces (mimo jiné spočívající i v rovnosti zbraní).
5. Další porušení svých ústavně zaručených práv stěžovatel spatřuje i v tom, že se na rozhodování účastnila podjatá soudní osoba. Jedním z asistentů soudců rozhodujícího senátu Nejvyššího správního soudu byl Mgr. Pavel Trna, který je rovněž starostou obce Štěchov, nacházející se v Jihomoravském kraji. Stěžovatel nepovažuje za slučitelné se zásadou spravedlivého procesu, aby osoba jednoho ze starostů mohla prostřednictvím podílu na soudní moci ovlivnit dokument, který jím reprezentovanou obec zavazuje.
6. Stěžovatel rovněž poukazuje na to, že zásadním důvodem pro zrušení ZÚR JMK jako celku, je podle odůvodnění předmětného rozhodnutí nezhodnocení tzv. kumulativních a synergických vlivů ZÚR JMK na životní prostředí v rámci vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území. Nejvyšší správní soud tedy šel nad rámec návrhu, naopak dříve vždy zrušil pouze tu část zásad územního rozvoje, kterou žádali zrušit navrhovatelé, byť se u chybějícího zhodnocení synergických a kumulativních vlivů na životní prostředí dle odůvodnění předmětného rozhodnutí jedná o tak závažnou vadu, že tato způsobuje nezákonnost zásad územního rozvoje jako celku. Nejvyšší správní soud tak podle stěžovatele svou nepřiměřenou paušalizací - zrušením ZÚR JMK jako celku ohrozil veřejný zájem na výstavbě a opravě republikových i regionálních záměrů, jakož i na ochraně území Jihomoravského kraje před povodněmi, či na ochraně životního prostředí prostřednictvím ochrany vymezovaných biokoridorů a biocenter. Stěžovatel pak uvádí, že "judicializace" územního plánování, která může být optimisticky vykládána ve světle dosavadní judikatury jako kultivace systému, na druhé straně vytváří tak "vysokou laťku" pro většinu obcí a možná i krajů, že to při nových přístupech nyní již krajských soudů k územně plánovací dokumentaci může další smysluplné fungování územního plánování opravdu v budoucnosti zkomplikovat.
7. Stěžovatel doplnil další vyjádření, jímž dále prohloubil výše uvedené argumentační okruhy a dodal rešerši judikatury.
8. Ústavní soud si k věci vyžádal předložení spisu Nejvyššího správního soudu včetně dokumentace ke zrušeným ZÚR JMK i vyjádření Nejvyššího správního soudu. Vyjádření Nejvyššího správního soudu pak řádně doručil stěžovateli, který se k němu opětovně vyjádřil a prohloubil svou argumentaci zejména k otázce podjatosti asistenta předsedy Nejvyššího správního soudu, k polemice se závěry rozšířeného senátu o nabytí účinnosti zásad územního rozvoje a k problematice posouzení kumulativních a synergických vlivů v příslušném opatření obecné povahy.
II. Hodnocení Ústavního soudu
9. Dříve, než může Ústavní soud přikročit k přezkumu opodstatněnosti či důvodnosti ústavní stížnosti, je povinen zkoumat splnění podmínek její projednatelnosti. V dané věci zjistil Ústavní soud, že formálně bezvadnou a přípustnou ústavní stížnost předložil k podání ústavní stížnosti oprávněný a advokátem zastoupený stěžovatel; současně jde o návrh, k jehož projednání je Ústavní soud příslušný. Ústavní soud již ve své judikatuře dospěl k závěru, že "územně samosprávným celkům je ústavně zaručeno právo na samosprávu při rozhodování o rozvoji svého území", a proto jim při podání ústavní stížnosti proti rozsudku Nejvyššího správního soudu, jímž je rušena jimi schválená územně plánovací dokumentace, svědčí aktivní legitimace k podání komunální ústavní stížnosti (srov. nález sp. zn. II. ÚS 1669/11 ze dne 7. 5. 2013).
10. Jedna z námitek stěžovatele směřuje proti právnímu závěru, jímž byl rozhodující tříčlenný senát vázán rozhodnutím rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu (viz výše argumentace stěžovatele uvedená v bodě 3). Podle Rozhodnutí pléna Ústavního soudu o atrahování působnosti Org. 49/12 z 30. 10. 2012, publikovaného ve Sbírce zákonů pod č. 364/2012, si plénum Ústavního soudu vyhradilo rozhodování o ústavních stížnostech proti rozhodnutím rozšířených senátů Nejvyššího správního soudu (čl. 1 odst. 1 písm. d) citovaného Rozhodnutí pléna Ústavního soudu). Ústavní soud v nyní posuzované věci dospěl k závěru, že je k rozhodování příslušný tříčlenný senát Ústavního soudu, neboť předmětem přezkumu ústavnosti je rozsudek tříčlenného senátu Nejvyššího správního soudu. Zmíněné rozhodnutí pléna o atrakci se totiž vztahuje pouze na přezkum rozhodnutí rozšířených senátů, nikoli na rozhodnutí "malých" senátů, které se jen řídí závěry rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu. V posuzovaném případě dokonce závěr rozšířeného senátu, s nímž stěžovatel polemizuje, ani nebyl přijat v řízení, jež by přímo předcházelo napadenému rozhodnutí tříčlenného senátu Nejvyššího správního soudu. Pro rozhodování o komunální ústavní stížnost proti nyní napadenému rozsudku Nejvyššího správního soudu je tedy příslušný tříčlenný senátu Ústavního soudu.
11. Po zvážení okolností předložené věci dospěl Ústavní soud k závěru, že podaná ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
12. Ústavní soud je dle článku 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti, přičemž v rámci této své pravomoci mj. rozhoduje o ústavních stížnostech proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánu veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. článek 87 odst. 1 písm. d) Ústavy]. Podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu senát mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků usnesením návrh odmítne, jde-li o návrh zjevně neopodstatněný. Podle §43 odst. 3 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 404/2012 Sb., musí být usnesení o odmítnutí návrhu písemně vyhotoveno, stručně odůvodněno uvedením zákonného důvodu, pro který se návrh odmítá, a musí obsahovat poučení, že odvolání není přípustné.
13. Ústavní soud již v minulosti dovodil, že není další instancí v systému všeobecného soudnictví. Jeho úkolem není zabývat se eventuálním porušením běžných práv fyzických nebo právnických osob, chráněných běžnými zákony a dalšími předpisy, pokud takové porušení současně neznamená porušení základního práva nebo svobody (viz např. nález sp. zn. I. ÚS 68/93). Postup v soudním řízení, včetně interpretace a aplikace jiných než ústavních předpisů při řešení konkrétních případů, je samostatnou záležitostí obecných soudů. Za předpokladu, že obecné soudy postupují v souladu s principy vyjádřenými v hlavě páté Listiny, nepřísluší Ústavnímu soudu ingerovat do jejich nezávislé rozhodovací činnosti a jejich rozhodnutí rušit.
14. Již výše zmíněná argumentace stěžovatele proti právnímu závěru o nabytí účinnosti ZÚR JMK je polemikou s právními závěry rozšířeného senátu i se závěry napadeného rozsudku k této otázce. Tento závěr je však v rozhodnutích Nejvyššího správního soudu přesvědčivě vysvětlen a nikterak nevybočuje z judikatroního standardu. Na základě tohoto závěru o nabytí účinnosti ZÚR JMK pak rozhodoval o věci zákonný soud. Ani rozhodnutím věci ve lhůtě osmdesáti dní či postupem soudu při vypořádávání argumentů stěžovatele či jeho důkazních návrhů nedošlo k zásahu do ústavně zaručených práv stěžovatele.
15. Stěžovatelova námitka podjatosti asistenta soudce Nejvyššího správního soudu založená na tom, že tento asistent je současně starostou obce, nacházející se na území Jihomoravského kraje, nemá podle Ústavního soudu v posuzované věci ústavní rozměr. Obec, jíž má být podle stěžovatele zmíněný asistent starostou, nebyla v posuzované věci účastníkem soudního řízení (nepatřila mezi navrhovatele zrušení ZÚR JMK). Skutečnost, že je pro tuto obec jako pro všechny jiné obce územně plánovací dokumentace vydaná stěžovatelem závazná, sama o sobě nemůže vést k tomu, že by její starosta byl automaticky ve věci zaujatý jen z toho titulu. Ostatně soudci Ústavního soudu rovněž podléhají zákonům, jejich ústavnost přezkoumávají, a soudci Nejvyššího správního soudu mohou na území Jihomoravského kraje vlastnit nemovitosti, jejichž režim zásady územního rozvoje určují. Nadto jmenovaný asistent není asistentem žádného ze soudců, jenž v předmětné věci rozhodoval, ale asistentem předsedy Nejvyššího správního soudu. Stěžovatelova argumentace o neslučitelnosti funkce soudce a starosty pak není přiléhavá, neboť v posuzované věci žádný ze soudců, který věc rozhodoval, není starostou.
16. Neobstojí ani námitka, že se vymyká z dosavadní rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu postup, spočívající v tom, že soud nad rámec návrhu zruší větší část územně plánovací dokumentace, než bylo navrženo. Obdobně postupoval Nejvyšší správní soud i ve věci zrušení části Zásad územního rozvoje hlavního města Prahy ve vztahu k letišti Ruzyně - srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 6 Ao 6/2010 - 103 ze dne 2. 2. 2011. Vytýkaný postup navíc Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku náležitě odůvodnil, a proto ani z tohoto důvodu nedošlo k neústavnímu zásahu do práv stěžovatele.
17. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud nedospěl k závěru o porušení ústavně zaručených práv stěžovatele, odmítl podanou ústavní stížnost jako zjevně neopodstatněnou dle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů. Součástí ústavní stížnosti byl i návrh na vydání předběžného opatření, návrh na vydání předběžného opatření však nemůže překročit meze dané vlastním řízením o ústavní stížnosti, v jehož mezích se nachází, proto o něm nebylo samostatně rozhodováno.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 11. prosince 2013
Ivana Janů, v. r.
předsedkyně senátu