ECLI:CZ:US:2014:2.US.2893.14.1
sp. zn. II. ÚS 2893/14
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jiřího Zemánka (soudce zpravodaj) a soudců Radovana Suchánka a Vojtěcha Šimíčka mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků o ústavní stížnosti stěžovatele Mgr. Bc. Michala Švarce, zastoupeného JUDr. Jaroslavou Vančurovou, advokátkou, se sídlem Na Pláni 3794/2, Jablonec nad Nisou, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2014, č. j. 7 As 18/2014-29, proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 18. 12. 2013, č. j. 7 A 113/2010-64, proti rozhodnutí ředitele Národního bezpečnostního úřadu ze dne 18. 6. 2010, č. j. 85/2010-NBÚ/07-OP, a č. j. 84/2010-NBÚ/07-OP, proti rozhodnutí Národního bezpečnostního úřadu ze dne 24. 3. 2010, č. j. 28848/2010-NBÚ/P, a č. j. 28853/2010-NBÚ/P, za účasti Nejvyššího správního soudu, Městského soudu v Praze a Národního bezpečnostního úřadu jako účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Ústavní stížností doručenou Ústavnímu soudu dne 29. 8. 2014, která po formální stránce splňuje náležitosti požadované zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí, neboť jimi byla porušena jeho ústavně zaručená práva zakotvená v článku 2 odst. 2, článku 4 odst. 4, článku 10 odst. 1, článku 26 odst. 3, článku 36, článku 37 odst. 2, článku 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, a v článku 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
2. Stěžovatel v ústavní stížnosti namítá, že správní orgán prvního stupně dospěl k rozhodnutí o zrušení jeho osvědčení výlučně z podkladů od zpravodajských služeb, s nimiž nebyl stěžovatel seznámen, čímž došlo k porušení práva stěžovatele na spravedlivý proces, neboť nebyl zjištěn skutečný stav věci a nebyla mu dána možnost obrany. Dle názoru stěžovatele správní orgány, stejně jako poté soudy, také překročily meze správního uvážení, když neučinily ničeho pro odstranění zjevného rozporu mezi postavením a dlouhodobě vynikajícím služebním hodnocením stěžovatele na straně jedné, a tomu zcela odporujícími informacemi zpravodajských služeb na straně druhé, a bez řádného odůvodnění učinily jednoznačný závěr v neprospěch stěžovatele. Stěžovatel dále nesouhlasí s tím, aby soud v dané věci suploval jeho aktivity jako účastníka řízení. Jestliže stěžovatel nezná konkrétní důvody pro zrušení osvědčení, nemůže v řízení uplatnit argumenty na svou obranu a soud tyto argumenty nemůže znát. V takovém případě soud nemůže spravedlivě hodnotit pozici stěžovatele a nemůže vydat spravedlivé rozhodnutí. Proto je stěžovatel přesvědčen, že provedení dokazování utajovanou částí spisu, do které mu nebylo umožněno nahlédnout, je v rozporu s jeho právem na spravedlivý proces.
3. Z obsahu spisu Městského soudu v Praze, sp. zn. 7 A 113/2010 a Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 7 As 18/2014, které si Ústavní soud vyžádal, vyplývají následující skutečnosti. Rozhodnutím ředitele Národního bezpečnostního úřadu ze dne 18. 6. 2010, č. j. 84/2010-NBÚ/07-OP, byl zamítnut rozklad stěžovatele proti rozhodnutí Národního bezpečnostního úřadu ze dne 24. 3. 2010, č. j. 28853/2010-NBÚ/P, o zrušení platnosti osvědčení č. 049559-NBÚ pro stupeň utajení "Důvěrné". Rozhodnutím ředitele Národního bezpečnostního úřadu ze dne 18. 6. 2010, č. j. 85/2010-NBÚ/07-OP, byl zamítnut rozklad stěžovatele proti rozhodnutí Národního bezpečnostního úřadu ze dne 24. 3. 2010, č. j. 28848/2010-NBÚ-P, o zrušení platnosti osvědčení č. 057489-NBÚ pro stupeň utajení "Tajné". Rozhodnutí ředitele Národního bezpečnostního úřadu napadl stěžovatel správní žalobou, která byla rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 18. 12. 2013, č. j. 7 A 113/2010-64, zamítnuta. Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud ústavní stížností napadeným rozsudkem zamítnul.
4. Po přezkoumání předložených listinných důkazů, vyžádaného spisového materiálu a posouzení právního stavu dospěl Ústavní soud k závěru, že návrh stěžovatele je zjevně neopodstatněný, neboť je zřejmé, že k tvrzenému porušení jeho ústavně zaručených práv namítaným postupem Nejvyššího správního soudu, Městského soudu v Praze, ředitele Národního bezpečnostního úřadu ani Národního bezpečnostního úřadu nedošlo.
5. Ústavní soud v dané právní věci zejména předesílá, že napadená rozhodnutí posuzuje kritériem, jímž je ústavní pořádek a jím zaručená základní práva a svobody; není tedy jeho věcí perfekcionisticky přezkoumat případ sám z pozice podústavního práva. Ústavní soud totiž není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. Naproti tomu právě Nejvyšší správní soud je tím orgánem, jemuž přísluší výklad podústavního práva v oblasti veřejné správy a sjednocování judikatury správních soudů, k čemuž slouží i mechanismus předvídaný v §12 zák. č. 150/2002 Sb, soudní řád správní (dále jen "s. ř. s."). Při výkonu této pravomoci Nejvyšším správním soudem je přirozeně i tento orgán veřejné moci povinen interpretovat a aplikovat jednotlivá ustanovení podústavního práva v první řadě vždy z pohledu účelu a smyslu ochrany ústavně zaručených základních práv a svobod (srov. nález sp. zn. II. ÚS 369/01, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, sv. 28, č. 156, str. 401 a další). V kontextu své dosavadní judikatury se Ústavní soud cítí být oprávněn k výkladu podústavního práva v oblasti veřejné správy pouze tehdy, jestliže by aplikace podústavního práva v daném konkrétním případě učiněná Nejvyšším správním soudem byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z kautel zaručených v hlavě páté Listiny, a tudíž by ji bylo lze kvalifikovat jako aplikaci práva mající za následek porušení základních práv a svobod (srov. nálezy sp. zn. III. ÚS 173/02, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, sv. 28, č. 127, str. 95, sp. zn. IV. ÚS 239/03, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, sv. 31, č. 129, str. 159 a další). K takovému zjištění však ve věci stěžovatele Ústavní soud nedospěl.
6. Městský soud v Praze po seznámení se s utajovanou částí spisového materiálu konstatoval, že podklady dodané příslušnými zpravodajskými službami skýtají dostatečnou oporu pro závěr správních orgánů o bezpečnostním riziku na straně stěžovatele ve smyslu §14 odst. 3 písm. d) a e) zákona č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti, ve znění účinném v rozhodné době (dále jen "zákon č. 412/2005 Sb."), které je doloženo chováním stěžovatele majícím vliv na jeho důvěryhodnost, ovlivnitelnost a schopnost utajovat informace. Vzhledem k povaze informací obsažených v uvedené části spisového materiálu Městský soud v Praze nesdělil nic bližšího.
7. Nejvyšší správní soud v odůvodnění svého napadeného rozsudku stěžovateli vyložil, že jak Národní bezpečnostní úřad, tak i Městský soud v Praze vzaly při svém rozhodování v úvahu, že bezpečnostní riziko podle §14 odst. 3 písm. e) zákona č. 412/2005 Sb. bylo u stěžovatele shledáno v jeho stycích s osobou, která vyvíjí nebo vyvíjela činnost proti zájmu České republiky. Výsledky šetření zpravodajských služeb, poskytnuté příslušnou službou a doplněné zpravodajskou službou další (§140 odst. 3 zákona č. 412/2005 Sb.), přitom nepříslušelo správním orgánům konajícím řízení v projednávané věci přezkoumávat. Ohledně tvrzení stěžovatele, že mu ve správním i soudním řízení zůstaly utajeny podstatné skutečnosti pro vydání negativního rozhodnutí, odkázal Nejvyšší správní soud na svůj rozsudek ze dne 25. 11. 2011, č. j. 7 As 31/2011-101, ve kterém se uvádí, že taková skutečnost není postačujícím důvodem ke zrušení rozsudku správního soudu prvního stupně. Nejvyšší správní soud v této souvislosti v citovaném rozsudku dodal, že "...Vzhledem k tomu, že neznalost důvodů negativního rozhodnutí stěžovatele omezuje, či mu dokonce znemožňuje, aby proti rozhodnutí účinně argumentoval, je soud povinen zkoumat postup a důvody rozhodnutí v úplnosti, tedy i nad rámec uplatněných žalobních bodů. Zjištěné skutečnosti ovšem i soud musí v odůvodnění svého rozhodnutí popsat jen v těch mezích, aby nepopřel smysl ochrany utajovaných skutečností."
8. Nejvyšším správním soudem tak bylo odpovězeno na námitku stěžovatele, že z důvodů nevědomosti o konkrétních důvodech pro zrušení osvědčení nemohl v řízení uplatnit argumenty na svou obranu. To platí i pro námitku stěžovatele, že soud provedl dokazování utajenou částí spisu, aniž do něj stěžovateli alespoň v omezeném rozsahu umožnil nahlédnout. Nejvyšší správní soud ohledně tohoto procesního postupu dal za pravdu Městskému soudu v Praze v tom, že platná právní úprava vylučuje možnost, aby účastník řízení mohl v průběhu řízení před vydáním rozhodnutí nahlížet do utajované části jeho bezpečnostního svazku. Nejvyšší správní soud v této souvislosti odkázal na §89 odst. 7 zákona č. 412/2005 Sb., podle kterého účastník řízení a jeho zástupce mají před vydáním rozhodnutí právo nahlížet do bezpečnostního svazku a činit si z něj výpisy, s výjimkou té části bezpečnostního svazku (§124), která obsahuje utajovanou informaci. Nejvyšší správní soud taktéž stěžovateli vysvětlil, že §133 odst. 3 zákona č. 412/2005 Sb., podle kterého na základě rozhodnutí předsedy senátu do oddělených částí spisu účastník řízení, jeho zástupce a osoby zúčastněné na řízení nahlížet nemohou, je ve vztahu ke stěžovatelem zmíněnému §45 odst. 4 a 6 s. ř. s. o nahlížení do spisu ustanovením speciálním, a proto obecnou úpravu obsaženou v citovaných ustanoveních s. ř. s. nelze v tomto případě použít.
9. Ústavní soud si vyžádal příslušný spisový materiál od Národního bezpečnostního úřadu a po seznámení se s jeho obsahem dospěl k závěru, že postup správních orgánů a orgánů správního soudnictví ve věci, která je předmětem ústavní stížnosti, včetně způsobu, jakým si opatřily podklady pro svá rozhodnutí, nebyly v rozporu se základním právem stěžovatele na spravedlivý proces. Jejich zjištění o existenci bezpečnostního rizika pro zájem České republiky, za které lze považovat chování stěžovatele, mající vliv na důvěryhodnost nebo ovlivnitelnost jeho osoby ve vztahu k utajovaným informacím a jež bylo vyhodnoceno tak, že stěžovatel přestal splňovat podmínku §12 odst. 1 písm. d) zákona č. 412/2005 Sb., nutnou pro udělení osvědčení Národního bezpečnostního úřadu, bylo učiněno v souladu s kautelami ústavního přezkumu. Soudy také v kontextu konkrétních okolností případu zvažovaly, zda bylo možno zajištění utajené povahy relevantních skutečností případně dosáhnout prostředky, které procesní postavení stěžovatele omezí v menší míře, než je vyloučení dokazování obsahem podkladů předložených zpravodajskými službami. Nepřekročily při tom meze uvážení, jež mělo - podle tvrzení stěžovatele - zasáhnout do jeho základního práva na spravedlivý proces.
10. Ústavní soud konstatuje, že stěžovatel v ústavní stížnosti v podstatě pouze opakuje argumentaci, kterou uplatnil již v předcházejícím řízení před správními soudy, a která, jak je zřejmé z výše uvedeného, jimi byla dostatečným způsobem vypořádána. Tím staví Ústavní soud do role další odvolací instance, která mu nepřísluší. Ústavní soud je přesvědčen, že v této konkrétní souzené věci není důvodu, aby závěr Nejvyššího správního soudu v tomto směru - z ústavněprávního hlediska - neakceptoval, neboť napadené rozhodnutí Nejvyššího správního soudu považuje za řádně odůvodněné a přesvědčivé. Zásah do práv, jichž se stěžovatel domáhá, proto Ústavní soud neshledal. Ke všem konkrétním argumentům, jež stěžovatel vznesl v ústavní stížnosti, se soudy dostačujícím způsobem vyjádřily, Ústavní soud proto nepovažuje za přínosné tyto závěry podrobně opakovat, když na ně postačí pro stručnost odkázat, jak to umožňuje §43 odst. 3 zákona o Ústavním soudu.
11. Ústavní soud dodává, že shodně posoudil Ústavní soud obdobnou věc projednávanou pod sp. zn. III. ÚS 3044/10, ve které aproboval závěr Nejvyššího správního soudu, podle kterého byly splněny podmínky pro postup dle §133 zákona č. 412/2005 Sb. z důvodu charakteru utajovaných informací, jejichž zpřístupněním by mohla být ohrožena nebo vážně narušena činnost zpravodajských služeb nebo policie.
12. Závěrem Ústavní soud k námitce stěžovatele týkající se rozporu mezi dlouhodobým vynikajícím hodnocením stěžovatele a tvrzeným soustavným porušováním právního řádu z jeho strany, dodává, že si stěžovatel, který, jak uvedl, vše podřídil práci vojenského policisty, v níž dosáhl vysoké odbornosti, zkušeností i úspěchů, musel být vědom skutečnosti, že uvedenou činnost může vykonávat pouze za trvání jeho osvědčení pro stupeň utajení "Důvěrné", a taktéž skutečnosti, že toto osvědčení může být zrušeno rozhodnutím Národního bezpečnostního úřadu na základě podkladů dodaných zpravodajskými službami, s jejichž obsahem nemusí být z důvodu utajení takových informací seznámen. Jinými slovy, tvrzené bezpečnostní riziko (které bylo v nyní projednávané věci u stěžovatele shledáno jako u osoby, která vyvíjí nebo vyvíjela činnost proti zájmu České republiky) nemusí být dle shora citovaných ustanovení zákona č. 412/2005 Sb. stěžovateli konkretizováno. Jakkoli takovou právní úpravu může pociťovat stěžovatel vůči své osobě jako nespravedlivou a zasahující do jeho práv, je nutno uvést, že oproti zájmům stěžovatele coby osoby, o níž existují důvodné pochybnosti, zda je bezpečnostně spolehlivou osobou, stojí veřejný zájem na tom, aby nedošlo k ohrožení či vážnému narušení činnosti zpravodajských služeb nebo policie. K tomu se vyslovil Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 12. 7. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 11/2000, ve kterém uvedl, že "při střetu uvedených dvou hodnot nelze přirozeně abstrahovat od bezpečnostních zájmů státu, které je třeba respektovat. Je totiž zřejmé, že výše definovaný státní zájem představuje zájem existenční, který legitimizuje určité omezení privátní sféry jedince; ostatně ve svém důsledku je to stát, jenž postavení jedince chrání. Jestliže Ústavní soud judikoval, že ústava moderního demokratického právního státu představuje společenskou smlouvu, založenou na minimálním hodnotovém a institucionálním konsensu (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 33/97, in: Ústavní soud ČR: Sbírka nálezů a usnesení, sv. 9, str. 407), lze pod tímto pojmem mimo jiné chápat jak zájem státu, tak i jím chráněných osob na jeho vlastní bezpečné existenci; k ochraně tohoto zájmu musí stát disponovat příslušnými nástroji. Jedním z nich je i oblast ochrany utajovaných skutečností. ... Z uvedené myšlenky, že je třeba respektovat bezpečnostní zájmy státu, nelze ovšem dovozovat, že se stát vůči svým občanům může chovat svévolně a že může přistupovat k omezování základních práv nad nezbytně nutnou míru. I zde totiž platí obecné principy zakotvené v Listině, podle nichž každý může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá (čl. 2 odst. 3), že při porušování ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu, a že taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena (čl. 4 odst. 4). To znamená, že při omezení základních práv a svobod musí stát respektovat jak formální podmínky omezení (tzn. "zákonem"), tak také podmínky materiální (tzn. podstatu a smysl základních práv)". Ústavní soud má za to, že takové záruky jsou dány mimo jiné skutečností, že správní rozhodnutí musí obsahovat dostatečné odůvodnění v tom směru, nakolik to právní úprava uvedeného typu řízení dovoluje, a správní soud přezkoumává relevanci utajovaných informací, k nimž osoba, jejíž bezpečnostní způsobilost je zkoumána, nemá přístup, ze všech hledisek, které se jeví být důležitými, jak tomu bylo i v nyní projednávané věci.
13. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud neshledal žádné porušení základních práv stěžovatele, daných ústavními zákony nebo mezinárodními smlouvami, kterými je Česká republika vázána, ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písmeno a) zákona o Ústavním soudu odmítl.
Poučení: Proti tomuto usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 16. prosince 2014
Jiří Zemánek, v. r.
předseda senátu