ECLI:CZ:US:2014:2.US.3850.13.1
sp. zn. II. ÚS 3850/13
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jiřího Zemánka a soudců Radovana Suchánka (soudce zpravodaje) a Vojtěcha Šimíčka ve věci ústavní stížnosti stěžovatelky Dany Jarkovské, zastoupené Mgr. Annou Jirotkovou, advokátkou AK se sídlem Slezská 14, 120 00 Praha 2, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. září 2013 č. j. 1 As 63/2013-49 a proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem, pobočky v Liberci ze dne 29. května 2013 č. j. 59 A 93/2010-121, za účasti 1) Nejvyššího správního soudu a 2) Krajského soudu v Ústí nad Labem, jako účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Ústavní stížností, která byla Ústavnímu soudu doručena dne 18. prosince 2013, se stěžovatelka domáhala zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí, a to pro porušení ústavně zaručeného práva na spravedlivý proces.
Ústavní soud konstatuje, že včas podaná ústavní stížnost splňuje všechny formální náležitosti, stanovené pro její podání zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu").
Ústavní soud zjistil, že stěžovatelka, jakožto vlastnice rekreačního objektu č. p. X1 v k. ú. Paseky nad Jizerou, podala Obecnímu úřadu Paseky nad Jizerou dne 18. srpna 2008 žádost o určení, zda se na pozemku p. č. X2 v k. ú. Paseky nad Jizerou (dále též "dotčený pozemek"), který je ve vlastnictví osob zúčastněných na řízení, nachází veřejně přístupná účelová komunikace či nikoli. Stěžovatelka trvala na tom, aby mohla realizovat přístup ke své nemovitosti přes dotčený pozemek.
Rozhodnutím ze dne 14. září 2010 č. j. 150-26/2008/SSÚ silniční správní úřad deklaroval, že pozemek p. č. X2 v k. ú. Paseky nad Jizerou nemá charakter veřejně přístupné účelové komunikace dle ustanovení §7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích (dále jen "zákon o pozemních komunikacích"). Proti tomuto rozhodnutí podala stěžovatelka odvolání, které žalovaný Krajský úřad Libereckého kraje rozhodnutím ze dne 27. října 2010 č. j. OD 1363/2010-2/280.9/Ca zamítl a potvrdil rozhodnutí silničního správního úřadu.
Proti rozhodnutí žalovaného brojila stěžovatelka žalobou. Krajský soud v Ústí nad Labem, pobočka v Liberci rozsudkem ze dne 18. ledna 2012 č. j. 59 A 93/2010 - 74 žalobu zamítl s odůvodněním, že nebyl prokázán generální (byť konkludentní) souhlas vlastníků dotčeného pozemku - osob zúčastněných na řízení (a jejich právních předchůdců) se vznikem účelové komunikace. Soud také dospěl k závěru, že nebylo prokázáno užívání části zmíněné parcely jako cesty - spojnice k domu stěžovatelky - od "nepaměti".
Na základě kasační stížnosti stěžovatelky Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 2. května 2012 č. j. 1 As 32/2012- 42 rozsudek č. j. 59 A 93/2010-74 zrušil a vrátil věc krajskému soudu k dalšímu řízení. Podle Nejvyššího správního soudu krajský soud nesprávně posoudil otázku, co je užívání cesty "od nepaměti", pokud dospěl k tomu, že prokázáním věnování dotčeného pozemku k obecnému užívání, by bylo možno usoudit i na užívání daného pozemku "od nepaměti". Nejvyšší správní soud uvedl, že obecné užívání cesty "od nepaměti" je nezávislé na prokázání existence souhlasu vlastníka, neboť jde právě o ty případy, kdy pro zjevnou prastarost cesty není možné vystopovat, zda byl s jejím obecným užíváním vysloven souhlas či nikoliv. V této věci také odkázal na usnesení Ústavního soudu ze dne 26. ledna 2012 sp. zn. I. ÚS 1378/11 (dostupný na http://nalus.usoud.cz/).
V dalším řízení Krajský soud v Ústí nad Labem, pobočka v Liberci rozsudkem ze dne 29. května 2013 č. j. 59 A 93/2010 - 121 žalobu opět zamítl. V odůvodnění se zejména zabýval otázkou, zda je dotčený pozemek veřejnou komunikací, přičemž dospěl k závěru, že nebyl zjištěn zájem veřejnosti o pravidelné nezbytné užívání dotčeného pozemku. Uvedený rozsudek krajského soudu napadla stěžovatelka kasační stížností.
Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 25. září 2013 č. j. 1 As 63/2013 - 49 kasační stížnost stěžovatelky zamítl.
II.
V ústavní stížnosti stěžovatelka namítá, že oba soudy porušily ve svých rozsudcích dispoziční zásadu uplatňovanou ve správním soudnictví, zakotvenou v ustanovení §75 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen "s. ř. s."), dle kterého soud přezkoumává napadené výroky rozhodnutí v mezích žalobních bodů. Rozsah žalobních námitek je určující pro přezkum soudu. Stěžovatelka namítá, že žalobou nenapadala závěry správního orgánu o tom, že jsou splněny tři ze čtyř znaků potřebných k tomu, aby cesta na pozemku osob zúčastněných na řízení mohla být určena jako veřejně přístupná účelová komunikace. Z podstaty správního přezkumu je vyloučeno, aby soudní přezkum ve správním soudnictví měnil či doplňoval žalobou nenapadené závěry správního orgánu a tyto změny použil k vyvrácení důvodnosti žaloby.
Stěžovatelka dále namítá, že se Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku odchýlil od svého vlastního dříve vysloveného právního názoru. Porušil tím zásadu předvídatelnosti soudního rozhodnutí, neboť v případě, že by v napadeném rozsudku zaujal stejný názor jako v rozsudku ze dne 2. května 2012 o první kasační stížnosti stěžovatelky, musel by i druhé kasační stížnosti stěžovatelky vyhovět a napadený rozsudek zrušit. V rozsudku ze dne 2. května 2012 totiž Nejvyšší správní soud mimo jiné vytkl krajskému soudu, že se nevyrovnal s námitkou stěžovatelky, když se nevyjádřil k závěrům obsaženým v napadeném rozhodnutí správního orgánu a v tomto ohledu zatížil své rozhodnutí nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů (stěžovatelka ve své kasační stížnosti poukazovala na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 7. října 2003 sp. zn. 22 Cdo 2191/2002). Stěžovatelka v druhé kasační stížnosti upozornila, že stejnou vadou trpí i správní rozhodnutí žalovaného, neboť ani on se k této námitce uplatněné stěžovatelkou ještě před učiněním meritorního rozhodnutí nijak srozumitelně nevyjádřil. I ono by tedy mělo být pro tuto vadu soudním přezkumem zrušeno.
Podobně nepředvídatelně postupoval i krajský soud ve svém hodnocení možnosti alternativního přístupu k č. p. X1 v ústavní stížností napadeném rozsudku, když za alternativu k vykonávanému dopravnímu účelu přes pozemek č. p. X2 označil přístup po pozemku X3, který však není přístupovou cestou, ale strmým srázem bez napojení na místní komunikaci, pěšky obtížně schůdným a se zdravotními riziky.
Stěžovatelka dále poukazuje na to, že principu práva na spravedlivý proces odpovídá povinnost obecných soudů svá rozhodnutí řádně odůvodnit, přičemž v souzené věci obecné soudy této povinnosti nedostály.
Stěžovatelka dále namítá nesprávné hodnocení pojmu obecného užívání a poukazuje na to, že Nejvyšší správní soud i krajský soud podmiňují prokázání obecného užívání komunikace předložením důkazu, že pozemek byl užíván širší veřejností. Takový požadavek však nemá oporu ani v zákoně o pozemních komunikacích, ani v právní teorii, a tedy je soudní libovůlí, která podléhá ústavnímu zákazu. Stěžovatelka rovněž namítá nesprávné hodnocení pojmu veřejného zájmu, chybné skutkové a hmotněprávní posouzení stálosti a patrnosti terénu.
Závěrem stěžovatelka uvádí, že si je vědoma závažnosti principu ochrany vlastnického práva a titul, na němž zakládá své právo užívání cesty, je plně konformní s principem ochrany vlastnického práva. Tohoto práva nabyla na základě zákonné domněnky věnování pozemku do obecného užívání, který se u případů užívání od nepaměti uplatňuje.
III.
Ústavní soud není součástí soudní soustavy (čl. 91 Ústavy České republiky - dále jen "Ústava") a nepřísluší mu právo dozoru nad rozhodovací činností soudů. Do rozhodovací činnosti soudů je v řízení o ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy Ústavní soud oprávněn zasáhnout pouze tehdy, byla-li pravomocným rozhodnutím těchto orgánů porušena ústavně zaručená základní práva nebo svobody.
Ústavní soud tedy přezkoumal napadená rozhodnutí, jakož i řízení jim předcházející, z hlediska stěžovatelkou v ústavní stížnosti uplatněných námitek, a se zřetelem ke skutečnosti, že mohl přezkoumávat pouze ústavnost, dospěl k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
Ústavní soud ve své judikatuře mnohokrát konstatoval, že postup ve správním a v soudním řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, i výklad jiných než ústavních předpisů, jakož i jejich aplikace při řešení konkrétních případů, jsou záležitostí správních orgánů a posléze pak soudů; z hlediska ústavněprávního může být posouzena pouze otázka, zda skutková zjištění mají dostatečnou a racionální základnu, zda právní závěry těchto orgánů veřejné moci s nimi nejsou v "extrémním nesouladu", a zda podaný výklad práva je i ústavně konformní, resp. není-li naopak zatížen "libovůlí".
Nejvyšší správní soud se v odůvodnění svého rozsudku vypořádal s námitkou stěžovatelky ohledně nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku krajského soudu, přičemž dospěl k závěru, že námitkou vztahující se k rozsudku Nejvyššího soudu sp. zn. 22 Co 2191/2002, posuzujícímu otázku veřejného užívání účelové komunikace, se zabýval jak žalovaný, tak i krajský soud. Dále se Nejvyšší správní soud zabýval otázkou posouzení existence veřejně přístupné účelové komunikace a poměrně obsáhle otázkou obecného užívání (veřejného užívání) předmětného pozemku (včetně vymezení tohoto pojmu), přičemž dospěl k závěru, že nebyl prokázán základní prvek obecného užívání, neboť dotčený pozemek používá pouze stěžovatelka.
Nejvyšší správní soud shrnul, že v projednávané věci byl prokázán pouze soukromý komunikační zájem stěžovatelky. Vzhledem k tomu, že dotčený pozemek nesplňuje podmínku obecného užívání, nemůže se jednat o veřejně přístupnou účelovou komunikaci. Uvedenému závěru Nejvyššího správního soudu nelze z hlediska ústavnosti nic vytknout.
V této souvislosti Ústavní soud poukazuje na základní rozhraničení pravomocí Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu (srov. k tomu obdobně usnesení sp. zn. III. ÚS 219/04, U 39/33 SbNU 591, a navazující konstantní judikaturu), která spočívá v tom, že Ústavní soud není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. Z hlediska zmíněné pravomoci Ústavního soudu jako soudního orgánu ochrany ústavnosti mu nepřísluší přezkoumávat výklad podústavního práva a ve smyslu ustanovení §12 s. ř. s. je to především Nejvyšší správní soud, jako vrcholný soudní orgán ve věcech patřících do pravomoci soudů ve správním soudnictví, který je k tomu v zájmu zajištění jednoty a zákonnosti rozhodování především povolán.
Pokud se týče výkladu podústavního práva, je právě Nejvyšší správní soud tím orgánem, jemuž přísluší sjednocovat judikaturu správních soudů. Při výkonu této pravomoci je přirozeně i tento soud povinen interpretovat jednotlivá ustanovení podústavního práva vždy z pohledu účelu a smyslu ochrany ústavně garantovaných základních práv a svobod. Ústavní soud se cítí být oprávněn k výkladu právních předpisů - s odkazem na zásadu zdrženlivosti a princip sebeomezení - jen v případě takové interpretace podané Nejvyšším správním soudem, která by extrémně vybočila z kautel zaručených v hlavě páté Listiny základních práv a svobod. Nic takového Ústavní soud v této věci nezjistil.
Ve vztahu k námitce stěžovatelky týkající se porušení dispoziční zásady, spočívajícím v tom, že stěžovatelka žalobou nenapadla závěry správního orgánu o tom, že jsou splněny tři ze čtyř znaků potřebných k tomu, aby cesta na pozemku osob zúčastněných na řízení mohla být určena jako veřejně přístupná účelová komunikace, je třeba uvést, že stěžovatelka tuto námitku v řízení u Nejvyššího správního soudu neuplatnila (v ústavní stížnosti totiž stěžovatelka nenamítá, že by se Nejvyšší správní soud uvedenou námitkou odmítl zabývat, ačkoli ji stěžovatelka v kasační stížnosti uplatnila) a proto ji Ústavní soud posoudil jako nepřípustnou.
Ústavní soud uzavírá, že Nejvyšší správní soud své rozhodnutí dostatečným a přesvědčivým způsobem odůvodnil. Do závěrů tohoto soudu Ústavnímu soudu nepřísluší zasahovat, neboť v jeho argumentaci neshledal žádný protiústavní exces.
Při shrnutí výše uvedeného Ústavní soud neshledal, že by v činnosti jednajících soudů došlo k porušení hmotně právních či procesně právních předpisů, které by mělo za následek porušení ústavně zaručených základních práv nebo svobod stěžovatelky.
Na základě těchto skutečností Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle ust. §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 30. října 2014
Jiří Zemánek
předseda senátu