ECLI:CZ:US:2015:3.US.1721.15.1
sp. zn. III. ÚS 1721/15
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Jana Musila a soudců Jana Filipa (soudce zpravodaje) a Vladimíra Kůrky o ústavní stížnosti stěžovatelky Signo Solar PP04 s. r. o., IČ 24689068, se sídlem Pod Václavem 902/18, Praha 8 - Dolní Chabry, zastoupené JUDr. Petrem Kališem, Ph.D., advokátem se sídlem Týn 1/639, Praha 1, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. dubna 2015 č. j. 6 Afs 28/2015-41 a rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 21. ledna 2015 č. j. 15 Af 118/2013-50, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadeného rozhodnutí
1. Stěžovatelka se ústavní stížností domáhá zrušení shora uvedených rozhodnutí správních soudů, neboť má za to, že jimi bylo porušeno její ústavně zaručené právo vlastnit majetek ve smyslu čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), právo podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny, právo na soudní ochranu obsažené v čl. 36 odst. 1 Listiny, jakož i v čl. 6 odst. 1 a čl. 13 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"), ústavní zásada rovnosti před zákonem (čl. 1 a 3 Listiny) a zákaz retroaktivity (patřící mezi základní náležitosti demokratického a právního státu podle čl. 9 odst. 1 Ústavy České republiky).
2. Stěžovatelka vlastní a provozuje fotovoltaickou elektrárnu v obci Svitavy, okres Svitavy. Vyrobenou elektrickou energii dodává do distribuční sítě společnosti ČEZ distribuce, a. s., a to za cenu určenou cenovým rozhodnutím Energetického regulačního úřadu. Předmětem sporu se stala platba za elektřinu dodanou do distribuční sítě v měsíci červenec 2012, za nějž stěžovatelka vyfakturovala společnosti ČEZ distribuce, a. s., částku ve výši 8 483 874 Kč. Společnost ČEZ Distribuce, a. s., však uhradila stěžovatelce jen část z fakturovaných částek. Stěžovatelka ji požádala o vysvětlení dle §237 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád. Společnost ČEZ Distribuce, a. s., svůj postup odůvodnila tím, že jako plátce daně byla povinna z platby srazit odvod z elektřiny ze slunečního záření dle §7a zákona č. l80/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie (dále jen "zákon o podpoře využívání obnovitelných zdrojů").
3. Stěžovatelka následně podala proti postupu společnosti ČEZ Distribuce, a. s., jakožto plátci daně, stížnost dle §237 odst. 3 daňového řádu. Finanční úřad v Děčíně rozhodnutím ze dne 30. 10. 2012 stížnost stěžovatelky zamítl, když uzavřel, že plátce daně postupoval v souladu se zákonem, a proto je stížnost nedůvodná. Proti rozhodnutí Finančního úřadu v Děčíně se stěžovatelka odvolala. Odvolací finanční ředitelství rozhodnutím ze dne 5. 6. 2013 odvolání zamítlo a zcela se ztotožnilo s názorem Finančního úřadu v Děčíně. Stěžovatelka se tedy žalobou podanou u Krajského soudu v Ústí nad Labem domáhala zrušení uvedených rozhodnutí Odvolacího finančního ředitelství Finančního úřadu v Děčíně. Žaloba stěžovatelky byla Krajským soudem v Ústí nad Labem zamítnuta jako nedůvodná. Stěžovatelka pak přistoupila k podání kasační stížnosti proti napadenému rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem; tu Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem zamítl.
II.
Argumentace stěžovatelky
4. Stěžovatelka se ve vztahu k namítanému porušení práva na spravedlivý proces domnívá, že správní soudy jí odepřely spravedlnost, neboť se vyhnuly meritornímu přezkoumání její věci, ačkoliv pro toto přezkoumání byly naplněny všechny zákonné podmínky. Nejvyšší správní soud ve své judikatuře nejprve postupně upřesňoval požadavky, jež musí být splněny při postupu dle ustanovení §237 daňového řádu (tj. při stížnosti na postup plátce daně), aby bylo možné v každém individuálním případě posoudit ústavní aplikace solárního odvodu, přičemž později překvapivě svůj předchozí přístup zcela popřel a prohlásil uvedenou procesní cestu za nepoužitelnou, což představuje nepřijatelnou změnu ustálené judikatury správních soudů a porušení principu právní jistoty.
5. Stěžovatelka v této souvislosti odkazuje na nález Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 17/11 (220/2012 Sb., N 102/65 SbNU 367), podle něhož je nezbytné vycházet z individuálních okolností každého jednotlivého případu. Stěžovatelka též poukazuje na nález ze dne 13. 1. 2015 sp. zn. II. ÚS 2216/14, podle něhož je nutno trvat na tom, aby rdousící efekt posuzovaly orgány finanční správy a aby takováto rozhodnutí byla řádně přezkoumatelná.
6. Stěžovatelka s odkazem na shora uvedenou judikaturu Ústavního soudu uvádí, že se správní soudy měly zabývat individuálními okolnostmi a důkazy o protiústavnosti odvodu a jeho likvidačního dopadu již proto, že stěžovatelka neměla možnost dovolat se svých práv u jiného orgánu. Dochází k závěru, že pouze postup podle ustanovení §237 daňového řádu, tedy žádost poplatníka (výrobce elektřiny ze slunečního záření) o vysvětlení správnosti sražené nebo vybrané daně adresované plátci daně solárního odvodu a následná stížnost na postup plátce daně správci daně, je jediným právním nástrojem, který má poplatník (výrobce) ve své procesní dispozici a který zároveň může vést k přezkumu aplikace ustanovení o solárním odvodu na jeho konkrétní situaci v řízení před správcem daně (či následně před správními soudy). Nynější interpretace zákona soudy podle názoru stěžovatelky způsobuje, že v jediném dostupném procesním postupu z povahy věci nelze řešit právě ty právní otázky, které jsou pro tvrzené porušení ústavně zaručených práv zcela zásadní.
7. Podle stěžovatelky solární odvod představuje nepřijatelný zásah do jejích ústavně zaručených práv, a to konkrétně do jejího vlastnického práva, když její majetková sféra byla zasažena ze strany veřejné moci dodatečnou daní, uvalenou na činnosti stěžovatelky v rozporu s ex lege garantovanými zárukami, jakož i do jejího práva na svobodu podnikání, když její podnikání bylo státem cíleně poškozeno. Má za to, že ustanovení o solárním odvodu v rozsahu, ve kterém zabraňují dodržení zákonných garancí obsažených v uvedeném ustanovení, neměla být v jejím případě aplikována, neboť jejich aplikace byla protiústavní.
8. Stěžovatelka dále v návaznosti na výše uvedené uvádí, že je v právním státě nutností klást určité požadavky na povahu právních norem. To [s odkazem na nález Ústavního soudu ze dne 15. 2. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 77/06 (37/2007 Sb., N 30/44 SbNU 349)] vyžaduje, aby zákon tvořil jak z hlediska formy, tak z hlediska obsahového předvídatelný a konzistentní pramen práva. Z toho vyplývá požadavek odmítnutí zpětné účinnosti právních norem, neboť jestliže někdo jedná v důvěře v nějaký zákon, nemá být v této své důvěře zklamán [viz nález Ústavního soudu ze dne 8. 6. 1995 sp. zn. IV. ÚS 215/94 (N 30/3 SbNU 227)].
9. V době, kdy se stěžovatelka rozhodovala o výstavbě fotovoltaické elektrárny, návratnosti investic a způsobu financování, vycházela ze záruky udržení výše výkupních cen. Následně stát dospěl k závěru, že parametry pro určení výkupních cen stanovil nesprávně a uložil odvod z elektřiny ze slunečního záření na základě data uvedení zařízení do provozu. V souvislosti s tvrzeným porušením zákazu retroaktivity stěžovatelka dále poukazuje na nález Ústavního soudu ze dne 4. 2. 1997 sp. zn. Pl. ÚS 21/96 (63/1997 Sb., N 13/7 SbNU 87), kde bylo vyjádřeno přesvědčení, že pravá retroaktivita je až na odůvodněné výjimky v zásadě nepřípustná, retroaktivita nepravá pak přípustná je, ovšem opět s výjimkami. Těmito výjimkami se rozumí situace, kdy je nepravou retroaktivitou zasaženo do důvěry ve skutkovou podstatu, a kdy zájem veřejnosti na existenci retroaktivního ustanovení nepřevyšuje zájem jednotlivce, jehož práva byla takovým ustanovením dotčena. V daném případě zákonodárce při přijímání zákona č. 402/2010 Sb. existenci veřejného zájmu netvrdil, ani neprokázal. Zavedením odvodu bylo neoprávněně zasaženo do legitimního očekávání stěžovatelky, tedy do majetkového práva chráněného čl. 1 Dodatkového protokolu Úmluvy.
10. Nadto stěžovatelka uvádí, že nerovnost, kterou zapříčiňuje zavedení odvodu z elektřiny ze slunečního záření, spatřuje především v tom, že odvodem byly zatíženy pouze solární elektrárny uvedené do provozu v dvouletém období od začátku ledna 2009 do konce prosince 2010, a ve skutečnosti, že ostatní obnovitelné zdroje energie žádnou dávkou postiženy nebyly. Podnikatelé v oblasti výroby energie z těchto zdrojů tak byli libovolně rozděleni do dvou skupin, z nichž jedna byla znevýhodněna odvodem, a to vše, bez jakéhokoliv vztahu k veřejnému zájmu.
III.
Formální předpoklady projednání návrhu
11. Ústavní soud se nejprve zabýval tím, zda jsou splněny formální předpoklady projednání ústavní stížnosti. Dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, ve kterém byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s požadavky §29 až 31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu") a ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario), neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva.
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
12. Ústavní soud dále posoudil obsah ústavní stížnosti a dospěl k závěru, že se jedná o návrh zjevně neopodstatněný ve smyslu §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Uvedené ustanovení v zájmu racionality a efektivity řízení před Ústavním soudem dává tomuto soudu pravomoc posoudit "přijatelnost" návrhu ještě předtím, než dospěje k závěru, že o návrhu rozhodne meritorně nálezem. Jedná se o specifickou a relativně samostatnou část řízení, která nemá charakter řízení kontradiktorního, a kdy může Ústavní soud zpravidla rozhodnout bez dalšího, jen na základě napadených rozhodnutí orgánů veřejné moci a údajů obsažených v samotné ústavní stížnosti. Zjevná neopodstatněnost ústavní stížnosti, přes její ústavněprávní dimenzi, může rovněž vyplynout z předchozích rozhodnutí Ústavního soudu řešících shodnou či obdobnou právní problematiku.
13. Předně je nutno zopakovat, že Ústavní soud se povinností odvodu z elektřiny ze slunečního záření dle tehdy platného §7a zákona o podpoře využívání obnovitelných zdrojů zabýval v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/11 (dostupný na http://nalus.usoud.cz). Došel tehdy k závěru, že volba zákonných opatření, směřujících k omezení státní podpory výroby elektřiny ze slunečního záření, je za podmínek zachování garancí v rukou zákonodárce. Zároveň však Ústavní soud nevyloučil, že v individuálních případech dolehne některé z napadených ustanovení na výrobce jako likvidační či zasahující samotnou majetkovou podstatu výrobce v rozporu s čl. 11 Listiny. V těchto případech bude nutno hodnotit jak dodržení garancí ve smyslu §6 odst. 1 zákona o podpoře využívání obnovitelných zdrojů v jejich dlouhodobém trvání, tak okamžité (průběžné) účinky napadených ustanovení, aby byl v takovém výjimečném případě vzniklý nárok ochráněn.
14. Příkazem Ústavního soudu zohlednit eventuální rdousící efekt na některé výrobce se posléze zabývaly správní soudy, které sjednotily svou judikaturu usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 1 Afs 76/2013-57. V něm Nejvyšší správní soud konstatoval, že stížnost dle §237 daňového řádu není nástrojem, který by ve výše popsaných případech mohl poplatníkovi ochranu poskytnout. Nejpřiléhavějším prostředkem k zohlednění individuálních účinků odvodu vyměřeného podle zákona, leč dopadajícího rdousícím způsobem na jednotlivce, je podle Nejvyššího správního soudu (za stávající právní úpravy) institut prominutí daně dle ustanovení §259 daňového řádu. Tento názor, který Nejvyšší správní soud uplatnil i v mnoha dalších případech, včetně nyní projednávaného, Ústavní soud z ústavněprávního hlediska aproboval mimo jiné v nálezu sp. zn. II. ÚS 2216/14.
15. S ohledem na to, že pro věc významnou otázku již Ústavní soud souborně vyřešil v nálezu sp. zn. II. ÚS 2216/14 (dostupný na http://nalus.usoud.cz), a to včetně ústavnosti judikaturního odklonu rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu, postačí stěžovatelku i ve vztahu k ostatním vzneseným námitkám v podrobnostech odkázat na odůvodnění tohoto nálezu, jakož i na předcházející nález Pl. ÚS 17/11 (zejména ve vztahu k tvrzené retroaktivitě a nerovnosti).
16. Lze tak uzavřít, že úvahy Nejvyššího správního soudu v napadeném rozsudku jsou v souladu se závěry nálezu sp. zn. II. ÚS 2216/14 (dostupný na http://nalus.usoud.cz) a z ústavního hlediska jim není co vytknout. Přes argumenty stěžovatelky Ústavní soud ani v tomto případě neshledal důvod ke změně postoje vyjádřeného v naposled uvedeném nálezu (viz též např. III. ÚS 739/15, dostupný na http://nalus.usoud.cz). Je nadále na státních orgánech, aby přijaly adekvátní opatření zamezující eventuálním protiústavním důsledkům solárních odvodů.
17. Ústavní soud nicméně připomíná, že je a bude připraven v opodstatněných případech chránit základní práva a svobody stěžovatelů, kteří by byli zasaženi ve svých právech a svobodách nečinností normotvůrce. Jak totiž Ústavní soud zdůraznil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/05 ze dne 28. 2. 2006 (dostupný na http://nalus.usoud.cz), jestliže některá ze složek moci přestoupí ústavní rámec svého vymezení, nebo naopak neplní své úlohy a tím brání řádnému fungování druhé (v posuzovaném případě soudní) moci, musí nastoupit kontrolní mechanismus brzd a vyvažování. Stejně jako ve věci sp. zn. II. ÚS 2216/14 však platí, že případ stěžovatelky do této fáze doposud nedospěl. Nelze tvrdit, že by již nyní bylo zřejmé, že státní moc úmyslně zamýšlela v neakceptovatelné míře zasáhnout do práv a svobod dotčených provozovatelů fotovoltaických elektráren, neboť mj. ani neuběhla doba, v rámci níž stát garantoval návratnost investic do těchto zdrojů. Za této situace tedy nelze dospět jednoznačně k závěru, že by bylo v neúměrné míře zasaženo vlastnické právo stěžovatelky, a proto není možné jakkoli nahrazovat normotvorbu zákonodárce pro stěžovatelkou výhodnou interpretaci právních norem. Výše uvedené nicméně bez dalšího neznamená, že případná reakce Ústavního soudu by nemohla přijít již před uplynutím doby, během níž mělo k návratnosti investic dojít.
18. Ze všech výše uvedených důvodů Ústavní soud podanou ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 16. července 2015
Jan Musil v. r.
předseda senátu Ústavního soudu