ECLI:CZ:US:2016:2.US.960.16.1
sp. zn. II. ÚS 960/16
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Jiřího Zemánka, soudce Ludvíka Davida a soudkyně zpravodajky Milady Tomkové o ústavní stížnosti Mgr. Václava Čiháka, zastoupeného Mgr. Stanislavem Breiem, advokátem se sídlem Lidická 336/28, 155 00 Praha 5, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 1. 2016 č. j. 6 As 238/2015-30 a rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 5. 10. 2015 č. j. 6 Ad 11/2011-32, spojené s návrhem na zrušení bodu 6 a bodu 92 čl. I zákona č. 346/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, takto:
Ústavní stížnost spojená s návrhem na zrušení bodu 6 a bodu 92 čl. I zákona č. 346/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, se odmítá.
Odůvodnění:
Včas podanou ústavní stížností se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí, neboť se domnívá, že jimi došlo k porušení jeho práv garantovaných čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. Stěžovatel také navrhuje zrušení bodu 6 a bodu 92 čl. I zákona č. 346/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony (dále jen "zákon č. 346/2010 Sb.").
Jak vyplynulo z ústavní stížnosti a přiložených rozhodnutí, stěžovatel byl vojákem z povolání a z toho titulu mu na základě zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání (dále jen "zákon o vojácích z povolání"), vznikl nárok na výsluhový příspěvek. Tento příspěvek byl v době zániku jeho služebního poměru (dne 30. 11. 2006) osvobozen od daně z příjmu. Toto osvobození bylo s účinností od 1. 1. 2011 zrušeno zákonem č. 346/2010 Sb., kterým došlo k vynětí výsluhového příspěvku z režimu osvobození od daně z příjmu a k jeho zdanění zvláštní sazbou daně dle §36 odst. 2 písm. v) zákona o daních z příjmu.
Rozhodnutím č. j. X ze dne 28. 12. 2006 Vojenský úřad sociálního zabezpečení žalobci přiznal výsluhový příspěvek ve výši 24.222 Kč měsíčně. Oznámením sp. zn. X ze dne 15. 12. 2010 vojenský úřad žalobci sdělil zvýšení výsluhového příspěvku na částku 26.336 Kč měsíčně a zároveň jej upozornil, že od 1. 1. 2011 výplata výsluhového příspěvku podléhá zdanění zvláštní sazbou daně ve výši 15 %.
Podáním ze dne 8. 2. 2011 se žalobce u Ministerstva obrany domáhal doplacení rozdílu mezi zdaněným a nezdaněným příspěvkem za měsíce leden a únor 2011, doplacení příslušenství dluhu, zjednání nápravy do budoucna a vydání rozhodnutí ve věci výsluhového příspěvku. Vojenský úřad rozhodnutím sp. zn. 241598/VP-9/11 ze dne 22. 2. 2011 rozhodl o úpravě stěžovatelova výsluhového příspěvku na částku 26.336 Kč měsíčně a potvrdil zvláštní sazbu daně i částku 22.386 Kč, která stěžovateli připadá po zdanění. Proti tomuto rozhodnutí se stěžovatel bránil námitkami, které Ministerstvo obrany rozhodnutím č. j. 421/3-1100-2/2001-7542 ze dne 18. 3. 2011 zamítlo.
Proti tomuto rozhodnutí stěžovatel brojil žalobou, kterou Městský soud v Praze ústavní stížností napadeným rozsudkem zamítl. Kasační stížnost pak ústavní stížností napadeným rozsudkem zamítl Nejvyšší správní soud.
Nejvyšší správní soud v odůvodnění napadeného rozhodnutí odkázal mimo jiné na své rozsudky č. j. 4 Ads 65/2013-23 ze dne 29. 8. 2013 a č. j. 9 Afs 307/2014-37 ze dne 7. 5. 2015, jakož i na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 17/11 ze dne 15. 5. 2012. Nejvyšší soud také poznamenal, že daňová povinnost spojená s příjmem z výsluhových příspěvků byla vždy upravena zvláštními předpisy, a to zákonem o daních z příjmů. I ze systematického hlediska proto údajně nelze §143 odst. 10 (dříve odst. 9) zákona o vojácích z povolání (podle něhož výsluhové náležitosti náleží za podmínek platných ke dni zániku služebního poměru) chápat jako "petrifikaci daňové úpravy vztahující se k výsluhovým příspěvkům navěky věků".
Stěžovatel následně podal ústavní stížnost. V ní namítá, že správní soudy reagovaly na námitky, které vůbec neuplatnil, a naopak některé argumenty zcela pominuly. Konkrétně stěžovatel nikdy netvrdil, že výše výsluhového příspěvku je fixní a časem se nemění. Stěžovatel naopak tvrdí, že v souladu s §143 odst. 10 zákona o vojácích z povolání mu příspěvek náleží za podmínek platných ke dni zániku služebního poměru, tedy že jakékoli jeho změny mají být v souladu s podmínkami platnými a účinnými ke dni 30. 11. 2006. Ustanovení §134 a 137 zákona o vojácích z povolání, kterými argumentoval městský soud, byla součástí tehdy účinné právní úpravy, a změny výše výsluhového příspěvku podle těchto ustanovení jsou tak v souladu s §143 odst. 10 zákona o vojácích z povolání.
Stěžovatel dále vysvětluje, že zdanění nároku nepodřazuje pod podmínky pro vznik nároku na výsluhový příspěvek, ale že jde o podmínku platnou pro následná poukazování měsíčních splátek. Stěžovatel se také zabývá vznikem nároku na výsluhový příspěvek a nároku na výplatu výsluhového příspěvku. Nárok na výsluhový příspěvek stěžovateli vznikl splněním zákonem předpokládaných podmínek dnem zániku služebního poměru 30. 11. 2006. Nárok na výplatu výsluhového příspěvku pak měl vzniknout ode dne 1. 12. 2006 na základě jeho žádosti rozhodnutím č. j. X ze dne 28. 12. 2006. Zákon č. 346/2010 Sb. tedy údajně nabyl účinnosti v době, kdy již měl stěžovatel individualizovaný právní nárok na výplatu výsluhového příspěvku. Poté, co stěžovatel splnil podmínky pro vznik nároku na výsluhový příspěvek a podmínky vzniku nároku na jeho výplatu, mohl dle svých slov legitimně očekávat, že ze strany státu nedojde dodatečně k jeho změně, resp. ke změně samotného nároku mimo rámec podmínek platných při zániku služebního poměru. Podle stěžovatele se navíc nejedná o zdanění nároku, ale o jeho snížení. Stěžovatel také argumentuje judikaturou Evropského soudu pro lidská práva, podle kterého pokud stát rozhodnutím přiznal stěžovateli nárok na příspěvek a specifikoval jeho výši i dobu výplaty, je nárok majetkovým právem ve smyslu čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod.
Stěžovatel konečně zpochybňuje i ústavní konformitu legislativního procesu, kterým byl přijat zákon č. 346/2010 Sb., jenž byl údajně přijat při zneužití institutu legislativní nouze. V důsledku toho byl zákon účinný o několik měsíců dříve, než by tomu bylo při dodržení řádné legislativní procedury. V této souvislosti stěžovatel zdůrazňuje, že se poukázáním na zneužití institutu legislativní nouze nedomáhá ochrany práv parlamentní menšiny, nýbrž ochrany práv svých, která byla porušena předčasným zásahem státu do jeho majetkové sféry. V důsledku toho považuje stěžovatel argumentaci Nejvyššího správního soud za neadekvátní a nepřezkoumatelnou. Oba soudy navíc měly postupovat podle č. 95 odst. 2 Ústavy České republiky.
Ústavní soud došel k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
Ústavní soud není součástí obecné soustavy soudů, a proto zásadně není oprávněn zasahovat do jejich rozhodovací činnosti. Aplikace podústavních předpisů ve správním řízení je záležitostí správních orgánů a soudů v rámci správního soudnictví, přičemž Ústavní soud smí přezkoumat pouze to, zda v řízení nebyla dotčena ústavně zaručená práva či svobody účastníků a zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy.
Ústavní soud se předně neztotožňuje s námitkou, že jsou napadená rozhodnutí nepřezkoumatelná. Městský soud i Nejvyšší správní soud srozumitelně a přesvědčivě vysvětlily, proč stěžovatel nemohl být s předmětnou žalobou úspěšný. Je přitom třeba zohlednit, že oba soudy (jakož i Ústavní soud) v obdobných věcech již opakovaně rozhodovaly, a jeví se tak jako dostačující, pokud soudy k některým námitkám na dřívější rozhodnutí odkážou. Zásah do stěžovatelových ústavně zaručených práv pak samozřejmě nelze shledávat ani v tom, že soudy údajně vypořádaly některé argumenty, které stěžovatel nevznášel.
Pokud jde o další stěžovatelovy námitky, tak jak už bylo řečeno, Ústavní soud se zdaněním výsluhového příspěvku opakovaně zabýval. Stěžovatel sice tvrdí, že uplatňuje odlišné námitky, jádro jeho argumentace je však totožné s ústavními stížnostmi, které Ústavní soud v minulosti odmítl (viz např. usnesení sp. zn. I. ÚS 3436/13 ze dne 18. 11. 2013, sp. zn. I. ÚS 4069/14 ze dne 1. 6. 2015 nebo sp. zn. II. ÚS 3185/15 ze dne 1. 12. 2015). Stěžovatel se zabývá vznikem nároku na výsluhový příspěvek, resp. nároku na výplatu výsluhového příspěvku, interpretací §143 odst. 10 zákona o vojácích z povolání a také legislativním procesem, kterým byl přijat zákon č. 346/2010 Sb. Všechny tyto otázky již ale byly v citovaných usneseních Ústavního soudu řešeny a stejně tak se jimi zabýval i Nejvyšší správní soud.
Konkrétně pak lze nad rámec odkazu na uvedená rozhodnutí uvést, že intepretací §143 odst. 10 zákona o vojácích z povolání se důkladně zabýval Nejvyšší správní soud např. v již citovaném v rozsudku č. j. 4 Ads 65/2013-23 (ústavní stížnost proti tomuto rozhodnutí Ústavní soud usnesením sp. zn. I. ÚS 3436/13 odmítl), kde je srozumitelně vysvětleno, že se uvedené ustanovení vztahuje pouze na podmínky vzniku nároku na výsluhový příspěvek, nikoli však na jeho zdanění. Přes stěžovatelovo tvrzení přitom odůvodnění citovaného rozsudku dopadá i na argumenty uplatněné v nyní projednávané ústavní stížnosti.
Okamžikem vzniku individualizovaného nároku na výplatu výsluhového příspěvku a existencí legitimního očekávání se pak Nejvyšší správní soud podrobně zabýval např. v rozsudku č. j. 4 As 157/2014-34 ze dne 23. 10. 2014, přičemž ústavní stížnost proti tomuto rozhodnutí Ústavní soud odmítl usnesením sp. zn. I. ÚS 4069/14. V tomto usnesení (v němž se také vyjádřil ke srovnávání zdanění výsluhového příspěvku se zdaněním/snížením státní podpory stavebního spoření pro rok 2010) Ústavní soud mimo jiné vysvětlil, že legitimní očekávání se může vztahovat pouze k majetku, u nějž lze důvodně očekávat jeho nabytí, což platí pro již individualizovaný nárok na výplatu výsluhového příspěvku, nikoli však na výsluhový příspěvek obecně. Ve vztahu k výsluhovému příspěvku to soud ilustroval i na úpravě zákona o daních z příjmů, ve znění do 31. 12. 2010 (tj. před účinností pro věc významných částí zákona č. 346/2010 Sb.), který v §4 odst. 1 písm. o) výsluhový příspěvek od daně osvobozoval. Stěžovatel tak věděl, že výsluhový příspěvek obecně patří mezi příjmy, které by, nebýt výslovné výjimky, byly předmětem daně. Na zachování této výjimky pro budoucí příjmy však stěžovatel zjevně právo nemá.
Pokud jde o proceduru přijetí zákona č. 346/2010 Sb., Ústavní soud stejně jako Nejvyšší správní soud poukazuje na nález sp. zn. Pl. ÚS 17/11 ze dne 15. 5. 2012, v němž je výslovně uvedeno, že "ve vztahu k námitce protiústavních vad legislativního procesu na půdě Poslanecké sněmovny je nutno poukázat na závěry nálezů sp. zn. Pl. ÚS 55/10 ze dne 1. 3. 2011 (N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 53/10 (viz výše), které nekonstruují schvalovací proceduru v režimu legislativní nouze jako postup protiústavní, nýbrž zdůrazňují celkový kontext projednávání napadené předlohy. Derogační pravomoc Ústavního soudu nenastupuje automaticky (objektivně) při jakýchkoliv pochybnostech o důvodnosti stavu legislativní nouze, nýbrž toliko za situace, kdy je materiálně dotčeno jádro demokratické parlamentní diskuse, což lze posuzovat toliko v relaci k postojům samotných aktérů parlamentní (sněmovní) rozpravy. Zatímco v návrzích sp. zn. Pl. ÚS 55/10 a sp. zn. Pl. ÚS 53/10 menšina poslanců (politická opozice) namítala absenci dostatečného prostoru pro právní a politickou rozpravu, tedy nemožnost ovlivnit rozhodnutí většiny eventuálními přesvědčivými menšinovými argumenty, ve vztahu k předloze posléze vyhlášené jako zákon č. 346/2010 Sb., politická opozice (skupina poslanců) tuto námitku nevznesla a návrh Ústavnímu soudu nepodala, ačkoliv ve vztahu k jiným zákonům tak učinila. Z uvedeného lze učinit jediný závěr, a to, že v případě materie projednávané v příslušném tisku nepovažuje proběhlou parlamentní rozpravu v režimu legislativní nouze ve výsledku za deficitní s poukazem na eventuální nepřípustné omezení parlamentních práv politické menšiny. Smyslem ústavní funkce parlamentní opozice totiž není vždy a za každých okolností zastávat postoj odlišný od vládní většiny a ani od ní nelze požadovat, aby svůj názor na projednávanou materii v průběhu času, tváří v tvář realitě, neměnila. Úkolem Ústavního soudu pak není - na základě podnětu členů jiné parlamentní komory - poskytovat ochranu právům parlamentní menšiny, která sama - ve vztahu ke konkrétní materii - nepovažuje výsledek projednávání uvedené předlohy na půdě Poslanecké sněmovny za protiústavní."
Od tohoto právního názoru nemá Ústavní soud důvod se odchylovat ani v nyní projednávané věci. Na tom nic nemění ani stěžovatelovo tvrzení, že se nedomáhá ochrany práv parlamentní menšiny, nýbrž jeho vlastních práv, která měla být porušena tím, že byl zákon přijat rychleji, než by tomu bylo v případě řádného zákonodárného procesu. Podstatou procedurálních pravidel, která nejsou v režimu legislativní nouze dodržována, je totiž právě ochrana parlamentní menšiny, nikoli samotná skutečnost, že procedura přijetí zákona bude trvat déle. S výjimkou případů, kdy je potřeba zajistit, aby se adresáti norem mohli na přijetí určitého pravidla včas připravit (což zjevně není tento případ), nelze spatřovat porušení práv (natožpak práv ústavně zaručených) v tom, že určitý zákon, jehož přijetí považuje konkrétní osoba za pro ni nevýhodné, byl přijat "příliš rychle", a tvrzené účinky (zde zdanění výsluhového příspěvku) tak nastoupily dříve, než by si osoba normou dotčená přála.
Ze všech výše uvedených důvodů Ústavní soud podanou ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný odmítl. Stejně tak byl odmítnut i návrh s ní spojený, neboť se jedná o návrh akcesorický, jenž sdílí osud ústavní stížnosti.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 19. dubna 2016
Jiří Zemánek v. r.
předseda senátu