ECLI:CZ:US:2016:3.US.1184.16.1
sp. zn. III. ÚS 1184/16
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Josefa Fialy a soudců Jana Filipa (soudce zpravodaje) a Radovana Suchánka o ústavní stížnosti stěžovatelky Mgr. Jany Kverkové, zastoupené JUDr. Jiřím Exnerem, advokátem, sídlem Kořenského 15/1107, Praha 5, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. února 2016 č. j. 1 As 224/2015-36 a usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 22. září 2015 č. j. 48 A 28/2015-28, ve spojení s návrhem na zrušení poslední věty §90 odst. 6 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Praze, jako účastníků řízení, Krajského úřadu Středočeského kraje, sídlem Zborovská 11, Praha 5, a Obecního úřadu Chyňava, sídlem Chyňava 39, jako vedlejších účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost a návrh s ní spojený se odmítají.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Stěžovatelka se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") domáhá zrušení shora uvedených soudních rozhodnutí, neboť má za to, že jimi došlo k porušení jejího základního práva na spravedlivý proces ve smyslu čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Namítá též porušení čl. 95 odst. 1 Ústavy.
2. Z ústavní stížnosti a napadených rozhodnutí se podává, že stěžovatelka zaznamenala dne 29. 9. 2014 při pravidelné podzimní návštěvě svého pozemku p. č. A1 v k. ú. Malé Přílepy, obci Chyňava, místní šetření ve věci kácení vzrostlých stromů mimo les na sousedním pozemku. Dne 30. 9. 2014 stěžovatelka uplatnila u Obecního úřadu Chyňava (dále jen "správní úřad") práva stěžovatelky jako účastnice řízení podle ustanovení §27 odst. 2 a §28 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen "správní řád"). Dne 15. 12. 2014 stěžovatelka při kontrolní návštěvě svých nemovitostí zjistila, že na sousedících pozemcích proběhlo částečné kácení historických dubů s průměrem pařezu přes 60 cm. Následující den na vyžádání od sousedky obdržela kopii rozhodnutí správního úřadu ze dne 5. 10. 2014 č. j. 339/2014 s doložkou o nabytí právní moci dne 30. 10. 2014. Protože stěžovatelce nebylo rozhodnutí oznámeno, podala proti němu dne 19. 12. 2014 podle §84 správního řádu odvolání. Své podání současně uplatnila i jako podnět k přezkumu podle §94 odst. 1 správního řádu. Ke svému podání stěžovatelka neobdržela žádnou reakci, a proto se dne 29. 12. 2014 obrátila obsahově shodným podáním též přímo na nadřízený správní orgán [Krajský úřad Středočeského kraje (dále jen "krajský úřad")] s podnětem k zahájení přezkumného řízení. Dne 24. 3. 2015 pak bylo stěžovatelce doručeno rozhodnutí krajského úřadu ze dne 10. 3. 2015 č. j. 173405/2014/KUSK-Pt, kterým bylo ve zkráceném přezkumném řízení rozhodnutí správního úřadu zrušeno pro nezákonnost a četné vady v řízení.
3. Následně stěžovatelka podala ke Krajskému soudu v Praze (dále jen "krajský soud") žalobu na ochranu před nezákonným zásahem. Domáhala se toho, aby soud rozhodl, že postup správního úřadu, který nezařadil její podání ze dne 30. 9. 2014 (uplatnění práv účastníka řízení) a ze dne 19. 12. 2014 (odvolání) do správního spisu ve věci kácení dřevin na pozemcích p. č. A2, A3 a A4 v k. ú. Malé Přílepy, obec Chyňava, vedeného pod č. j. 339/2014, a odvolání nevyřídil postupem podle §86 až 88 správního řádu, je nezákonným zásahem, zakázal správnímu úřadu v tomto zásahu pokračovat a přikázal mu tato podání včetně plné moci zástupce stěžovatelky zařadit do správního spisu a dále ve vztahu k nim postupovat jako orgán prvního stupně podle správního řádu. Krajský soud žalobu napadeným usnesením jako nepřípustnou odmítl, neboť dospěl k závěru, že stěžovatelka mohla uplatnit jiné prostředky k ochraně svého práva (opatření proti nečinnosti, případně žalobu proti rozhodnutí správního orgánu) a s ohledem na subsidiaritu zásahové žaloby neshledal prostor k jejímu podání.
4. Nejvyšší správní soud ke kasační stížnosti stěžovatelky závěry krajského soudu potvrdil a kasační stížnost zamítl.
II.
Argumentace stěžovatelky
5. Stěžovatelka má za to, že oba správní soudy vyhodnotily neúplně a v rozporu s obsahem spisu v žalobě a v kasační stížnosti podaná skutková tvrzení a navržené důkazy, a vybočily z ústavního rámce své působnosti, když právní otázku, zakládající důvod pro odmítnutí její žaloby, posoudily v přímém rozporu se zákonem, konkrétně s ustanovením §90 odst. 6 správního řádu, konkrétně poslední větou tohoto ustanovení. Stěžovatelka se domnívá, že výklad předestřený v napadených rozhodnutích je rovněž v rozporu s úmyslem zákonodárce.
6. Stěžovatelka v ústavní stížnosti rozvádí legislativní historii správního řádu, podrobně se zabývá způsobem vzniku dovětku ustanovení §90 odst. 6 správního řádu, kterým je stanoveno, že zákonná lhůta pro vydání rozhodnutí v odvolacím řízení "počíná běžet dnem předání spisu odvolacímu správnímu orgánu". Stěžovatelka upozorňuje na to, že správní soudy s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 11. 2015 č. j. 2 As 198/2015-20 konstantně dovozují, že nečinnost prvostupňového správního orgánu při administraci spisu po doručení odvolání je plně přičitatelná odvolacímu správnímu orgánu, čímž však popírají výslovné ustanovení §90 odst. 6 správního řádu, které definuje délku a běh lhůty pro rozhodnutí v odvolacím řízení.
7. Jakkoli stěžovatelka plně souhlasí, že výklad zákona ze strany správních soudů je v souladu s principy dobré správy a důstojně reflektuje nerovné postavení účastníků vrchnostenského rozhodování a správních orgánů, domnívá se, že současná právní úprava je příliš explicitní a jednoznačná, než aby soudům, a tím spíše účastníkům, umožňovala rezignovat na jazykové vyjádření a logický kontext problematického zákonného ustanovení, které je s tímto jinak žádoucím výkladem v přímém rozporu. Účastník řízení se pak před správními orgány i správními soudy dostává do právní nejistoty. Stanoví-li zákon výslovně, že lhůta pro vyřízení odvolání počíná odvolacímu orgánu běžet dnem, kdy mu správní orgán předá správní spis, nelze ani po advokátovi, natož po účastníku řízení požadovat, aby zákon vykládal "ústavně konformním způsobem" ve zcela opačném smyslu, než vyplyne z jazykového a logického výkladu. Stěžovatelka upozorňuje, že správní soudy prvního stupně ještě na podzim roku 2015 upřednostňovaly právě "prosté jazykové uchopení" onoho zákonného ustanovení před jeho "ústavně konformním popřením", což stěžovatelka dokládá např. řízením u Krajského soudu v Praze sp. zn. 46 A 76/2014 a navazujícím řízením u Nejvyššího správního soudu sp. zn. 9 As 244/2015.
8. Stěžovatelka dále popisuje, jak se shora poukazovaný judikaturní výklad počátku běhu lhůty pro vydání rozhodnutí odvolacího správního orgánu projevil na jejím postavení. Jednak zjistila, že její odvolání nebylo krajskému úřadu předáno, a jednak obdržela ve stejné věci pravomocné přezkumné rozhodnutí, ve kterém ji krajský úřad poučil, že v řízení (ve věci kácení dřevin na sousedních pozemcích) vůbec nebyla účastnicí. S touto skutečností se správní soudy nevypořádaly, namítá proto nepřezkoumatelnost napadených rozhodnutí. Stojí na názoru, že neměla, jako osoba, která nebyla účastnicí správního řízení, aktivní legitimaci k ochraně před nečinností, ať už správní nebo soudní, když jediným prostředkem obrany podle jejího názoru byla zásahová žaloba. Žalobu proti nezákonnosti přezkumného rozhodnutí, v jehož odůvodnění snad bylo imanentně obsaženo usnesení o jejím neúčastenství, považuje stěžovatelka za riskantní právní experiment.
9. Stěžovatelka je přesvědčena, že její právo na spravedlivý proces mělo být nadřazeno nad striktní výklad obsahu soudní ochrany účastníka správního řízení, podávaný správními soudy v tom smyslu, že předmětem nezákonného zásahu může být pouze veřejné subjektivní právo osoby zásahem dotčené, nikoli ale právo občana na řádné vyřízení projednávané věci správními orgány. K porušení jejího základního práva došlo paradoxně tak, že sama aplikovala striktně zákon, který je svým obsahem a záměrem vadný, protože vytváří prostor pro nekontrolovatelnou zvůli správních orgánů v procesním vedení řízení o opravných prostředcích, a napadená soudní rozhodnutí, zasahující do ústavních práv stěžovatelky, směřovala k eliminaci zákonné vady; bohužel však k její tíži.
10. Stěžovatelka má za to, že ve správním řízení je nutno při výkladu právní normy vzít v úvahu srozumitelnost a jednoznačnost jejího jazykového vyjádření pro účastníka jako neprolomitelné kritérium, a to i za situace, kdy by soudní moc shledala dikci zákona nezpůsobilou k začlenění do procesu ochrany obecnějších principů. Jakkoli stěžovatelka vnímá, že případným zrušením ustanovení poslední věty §90 odst. 6 správního řádu se ex post oslabí její ústavněprávní argumentace, jíž odůvodňuje svůj návrh na zrušení zde napadených soudních rozhodnutí, považuje možnost předložení svého případu Ústavnímu soudu spolu s návrhem na zrušení části právního předpisu za dobrou příležitost, jak v zájmu všech účastníků správního řízení, ale i správních orgánů, do budoucna dosáhnout nápravy pochybení zákonodárce, který, veden scestným záměrem, založil do správního řízení a navazující soudní ochrany účastníků "procesní past".
III.
Procesní předpoklady projednání návrhu
11. Ústavní soud se nejprve zabýval tím, zda jsou splněny procesní předpoklady projednání ústavní stížnosti. Dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, ve kterém bylo vydáno rozhodnutí napadené ústavní stížností, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s požadavky §29 až 31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), a ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario), neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva.
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
12. Ústavní soud dále posoudil obsah ústavní stížnosti, jakož i obsah napadených soudních rozhodnutí, a dospěl k závěru, že jde o návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
13. Ústavní soud předně musí připomenout, že je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy), a že vzhledem k tomu jej nelze, vykonává-li svoji pravomoc tak, že na základě čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému soudnímu rozhodnutí, považovat za další, "superrevizní" instanci v systému obecné justice, oprávněnou svým vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování obecných soudů; jeho úkolem je "toliko" přezkoumat ústavnost soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo. Výklad "podústavního" práva a jeho aplikace na jednotlivý případ, jakož i dokazování a hodnocení provedených důkazů, je tedy v zásadě věcí obecných soudů. O zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat za situace,
dojde-li k porušení ústavně zaručených základních práv, mezi nimi práva na soudní a jinou právní ochranu a na spravedlivý proces. Podmínky pro takový zásah však Ústavní soud v daném případě neshledal.
14. Stěžovatelka staví svoji argumentaci na tom, že správní soudy v jejím případě nesprávně (v rozporu s textem zákona a úmyslem zákonodárce) vyložily druhou větu ustanovení §90 odst. 6 správního řádu, kde je stanoven počátek běhu lhůty, v níž má být vydáno rozhodnutí o podaném odvolání. Na tomto základě pak požaduje jak zrušení napadených soudních rozhodnutí, tak zrušení uvedené části správního řádu, když se domnívá, že takový návrh měly Ústavnímu soudu podat správní soudy; činí tak jaksi za ně.
15. Nejprve je třeba připomenout, že stěžejní důvod, pro který krajský soud odmítl přistoupit k projednání žaloby stěžovatelky a který Nejvyšší správní soud aproboval, bylo zjištění, že žalobní návrh neprošel testem subsidiarity zásahového řízení (k vzájemnému vztahu jednotlivých žalobních typů ve správním soudnictví viz podrobně např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010 č. j. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS). Jinými slovy, vzhledem ke zjištění, že stěžovatelka mohla za účelem dosažení svých cílů využít jiné prostředky obrany (primárně opatření na ochranu proti nečinnosti, event. žalobu proti rozhodnutí správního orgánu), tzv. zásahovou žalobu nebylo možné připustit. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že stěžovatelka se mohla uplatněním opatření proti nečinnosti bránit jak proti prodlení s předáním správního spisu (viz §6 odst. 1 správního řádu), tak proti nevydání rozhodnutí v odvolacím řízení ve stanovené lhůtě (viz §90 odst. 6 ve spojení s §71 a §88 odst. 1 věta první správního řádu), ve druhém případě se pak v případě neúspěchu mohla dále bránit žalobou podle §79 a násl. soudního řádu správního. Tento závěr je v napadených rozhodnutích dostatečným způsobem odůvodněn.
16. Stěžovatelka dovozuje nemožnost uplatnění opatření proti nečinnosti v podobě nevydání rozhodnutí o odvolání ze skutečnosti, že s ohledem na nepředání spisového materiálu odvolacímu orgánu dosud nezačala běžet lhůta pro vydání rozhodnutí o odvolání; to vyplývá právě z ustanovení §90 odst. 6 správního řádu, který byl dle jejího názoru ze strany správních soudů nesprávně vyložen. Ústavní soud s přihlédnutím k závěrům rozsudku ze dne 4. 11. 2015 č. j. 2 As 198/2015-20, na nějž se napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu odkazuje, musí nicméně konstatovat, že se nelze ztotožnit s jejím závěrem o provedení nepřípustně excesivního výkladu daného ustanovení. Předně, Nejvyšší správní soud v daném rozhodnutí výslovně neuvádí, že by běh lhůty pro vydání rozhodnutí v odvolacím řízení neměl započít dnem předání spisu odvolacímu správnímu orgánu k rozhodnutí, jak je explicitně uvedeno ve větě druhé §90 odst. 6 správního řádu. Vyjadřoval se zde primárně k procesní "odpovědnosti" za bezprůtahový průběh odvolacího řízení (tu má dle přijatých závěrů odvolací správní orgán), jakož i k možnosti uplatnění opatření proti nečinnosti v rámci řízení o odvolání. S přihlédnutím ke smyslu a účelu odvolacího správního řízení, jakož i ze vzájemných souvislostí relevantních ustanovení správního řádu, a zejména s přihlédnutím k legitimnímu očekávání účastníka řízení na vydání rozhodnutí v určité zákonem stanovené době, když tento účastník nemá žádný vliv na postoupení správního spisu mezi správními orgány, dospěl k závěru, že účastník řízení se (nejpozději) po uplynutí lhůty stanovené pro provedení autoremedury či pro předání spisu a stanoviska k odvolání (§88 odst. 1 správního řádu) a po uplynutí lhůty k vydání rozhodnutí (§90 odst. 6 ve spojení s §71 správního řádu) může domáhat ochrany proti nečinnosti.
17. Lze mít za to, že závěry Nejvyššího správního soudu v napadeném rozsudku odrážejí též skutečnost, že odvolací řízení není zahájeno teprve dnem, kdy je odvolání společně se spisovým materiálem a předkládací zprávou (stanoviskem) postoupeno odvolacímu správnímu orgánu, nýbrž zásadně dnem, kdy je odvolání doručeno správnímu orgánu prvního stupně (viz též komentářový výklad L. Potěšila k §86 správního řádu, In Potěšil, L., Hejč, D., Rigel, F., Marek, D.: Správní řád. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2015, s. 429). Jakkoli se tedy lhůta pro vydání rozhodnutí v odvolacím řízení neodvíjí od doručení odvolání, z právní úpravy lze jednoznačně dovodit (nejzazší) časový rámec pro vydání rozhodnutí v odvolacím řízení. Účastník řízení má legitimní očekávání na vydání takového rozhodnutí po uplynutí shora uvedených pořádkových lhůt (i odvolací správní orgán je přitom povinen vydat rozhodnutí bez zbytečného odkladu, jen není-li to možné, stanoví se pro tento úkon lhůty, viz §71 odst. 1 a 3 správního řádu) a po jejich marném uplynutí má pak možnost uplatnit opatření proti nečinnosti. Proti tomuto závěru, který mj. reflektuje princip právní jistoty účastníka odvolacího správního řízení (na rozdíl od výkladu, který zřejmě zastává stěžovatelka), nelze z ústavněprávního hlediska ničeho namítat.
18. K další argumentaci stěžovatelky, obhajující nemožnost využití jiných právních prostředků obrany, odlišných od tzv. zásahové žaloby, lze stručně uvést následující. Poučení stěžovatelky v rozhodnutí o přezkumném řízení ze strany krajského úřadu, že neměla postavení účastníka daného správního řízení, není ve vztahu k (ne)možnosti uplatnit prostředky na ochranu proti nečinnosti v dané situaci směrodatné. Pokud stěžovatelka považuje případné podání žaloby proti rozhodnutí krajského úřadu v přezkumném řízení za "riskantní právní experiment", nutno podotknout, že Nejvyšší správní soud se k možnosti využití této cesty vyjádřil jen na okraj s tím, že primárním prostředkem obrany stěžovatelky bylo uplatnění opatření proti nečinnosti.
19. Poukazuje-li stěžovatelka na nejednotnost rozhodování správních soudů ve výkladu ustanovení §90 odst. 6 správního řádu, z jí odkazovaných rozhodnutí toliko vyplývá, že Nejvyšší správní soud splnil v tomto ohledu svoji úlohu sjednocovatele judikatury ve správním soudnictví (§12 soudního řádu správního), když se v rozsudku ze dne 4. 11. 2015 č. j. 2 As 198/2015-20 vyjádřil k odpovědnosti správních orgánů za dodržení zákonných lhůt pro vyřízení podaného odvolání. Z tohoto výkladu vyšel Nejvyšší správní soud v dalších rozhodnutích, mj. i ve stěžovatelkou zmiňovaném rozsudku ze dne 14. 1. 2016 č. j. 9 As 244/2015-47. Jeho předmětem však nebylo prodlení při předávání spisu mezi správními orgány po podání odvolání, nýbrž obrana proti nečinnosti správního orgánu při rozhodování o odvolání proti usnesení o námitce podjatosti; proti ní se dle zde přijatého závěru Nejvyššího správního soudu lze bránit žalobou na ochranu před nezákonným zásahem, když (na rozdíl od stěžovatelkou namítaného nepředání spisu) nešlo o nečinnost podřaditelnou pod "pouhý procesní úkon zajišťující průběh řízení".
20. Nelze přisvědčit ani námitce stěžovatelky, že napadená rozhodnutí (částečně) trpí vadou nepřezkoumatelnosti, neboť oba správní soudy se zabývaly situací stěžovatelky, která zjistila, že její odvolání nebylo předáno odvolacímu orgánu, a zároveň obdržela pravomocné přezkumné rozhodnutí s poučením, že v daném řízení neměla postavení účastníka. Na základě této skutkové situace pak bylo stěžovatelce vysvětleno, jakým způsobem měla v rámci své obrany postupovat. Nelze odhlédnout ani od skutečnosti, že v těchto případech by tzv. zásahová žaloba, kterou stěžovatelka uplatnila, nebyla ani sama o sobě efektivní ve vztahu ke kýženému cíli odvolacího řízení, tj. vydání rozhodnutí o odvolání.
21. Lze tedy aprobovat závěr správních soudů, že stěžovatelka nesplňovala podmínky žalobní legitimace v řízení o ochraně před nezákonným zásahem (viz §82 soudního řádu správního), a to jednak z důvodu, že měla v dispozici jiné právní prostředky obrany, ale rovněž z důvodu, že prodlení správních orgánů v průběhu odvolacího řízení při předání spisu nepředstavuje úkon, jímž je zasahováno do nějakého veřejného subjektivního práva účastníka řízení. Poukazuje-li stěžovatelka na své právo na řádné vyřízení věci ve správním řízení, toto právo jí upíráno není, je však nutno k jeho uplatnění využít vhodné právní prostředky, nemluvě o možnosti případného uplatnění práva na náhradu škody způsobené orgány veřejné moci (tj. též správními orgány) na základě čl. 36 odst. 3 Listiny a zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů.
22. Ze všech výše uvedených důvodů Ústavní soud podanou ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný odmítl. Stěžovatelčin návrh na zrušení poslední věty §90 odst. 6 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, jako návrh akcesorický, sdílí právní osud ústavní stížnosti, a proto byl také spolu s ní odmítnut.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 23. srpna 2016
Josef Fiala v. r.
předseda senátu