ECLI:CZ:US:2016:3.US.1468.16.1
sp. zn. III. ÚS 1468/16
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jana Filipa a soudců Jaroslava Fenyka (soudce zpravodaje) a Radovana Suchánka o ústavní stížnosti stěžovatele: Český rybářský svaz, Místní organizace Šťáhlavy, se sídlem Na Sádkách 653, Šťáhlavy, zastoupeného JUDr. Tomášem Tesařem, Ph.D., advokátem se sídlem Malická 1576/11, Plzeň, proti rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 26. 1. 2016, č. j. 25 Cdo 564/2015-678, proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 25. 1. 2012, č. j. 12 Co 491/2011-610, a proti rozsudku Okresního soudu Plzeň-jih ze dne 13. 7. 2011, č. j. 9 C 164/2008-562, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Stěžovatel se ve včas podané ústavní stížnosti domáhá zrušení v záhlaví označených rozhodnutí, a to pro porušení jeho ústavně zaručeného základního práva na spravedlivý proces garantovaného čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
Ústavní stížností napadeným rozsudkem Nejvyšší soud zamítl dovolání stěžovatele proti v záhlaví uvedenému rozsudku Krajského soudu v Plzni, kterým byl ve výrocích pod body I., IV. a VII. potvrzen napadený rozsudek Okresního soudu Plzeň-jih. Podle závěrů obecných soudů je stěžovatel, který je vlastníkem rybníků (dále jen "vodní dílo"), odpovědný za škodu ve výši 88.443,- Kč, vzniklou na nemovitosti, mlýnu ve vlastnictví žalobců (dále jen "poškození"), kterou měl stěžovatel způsobit udržováním hladiny vody v náhonu na kótě 342 m.n.m., a to na základě objektivní odpovědnosti z provozní činnosti.
Ústavní soud v dané věci v minulosti již jednou meritorně rozhodoval. Nálezem ze dne 20. 1. 2015, sp. zn. II. ÚS 3000/13, zrušil usnesení Nejvyššího soudu ze dne 26. 6. 2013, č. j. 25 Cdo 1661/2012-644, jímž bylo odmítnuto dovolání stěžovatele. Ústavní soud v odůvodnění citovaného nálezu dovolacímu soudu vytkl, že se řádně nevypořádal s otázkou, zda za škodu, způsobenou plněním povinnosti uložené veřejnou mocí, je odpovědný provozovatel, který na základě uložené povinnosti konal, přičemž dovolací soud svůj závěr, že odvolací soud o této otázce rozhodl v souladu s ustálenou rozhodovací praxí dovolacího soudu, opřel o nepřípadnou judikaturu. Ústavní soud konstatoval, že je nezbytné, aby se dovolací soud otázkou odpovědnosti za škodu vzniklou na majetku poškozených znovu zabýval, přičemž je třeba rozlišit mezi plněním povinnosti uložené orgánem veřejné moci a "toliko" výkonem práva či činností vykonávanou v souladu s právem. Závěr dovolacího soudu o absenci zásadního právního významu v otázce povahy provozní činnosti naopak Ústavní soud shledal ústavně konformním.
Nyní posuzovanou ústavní stížností stěžovatel napadá mimo jiné v záhlaví označený rozsudek Nejvyššího soudu, který byl vydán poté, co citovaný nález Ústavního soudu zrušil ve věci vydané usnesení Nejvyššího soudu ze dne 26. 6. 2013, č. j. 25 Cdo 1661/2012-644. Nejvyšší soud nyní napadeným rozsudkem dovolání stěžovatele, po jeho opětovném posouzení, zamítl. V odůvodnění tohoto rozsudku Nejvyšší soud uvedl, že dovolání stěžovatele je při vázanosti závěry Ústavního soudu přípustné podle §237 odst. 1 písm. c) zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, neboť otázka odpovědnosti za škodu způsobenou provozní činností na základě povinnosti uložené veřejnou mocí nebyla dosud judikaturou dovolacího soudu v plně zobecňující rovině vyřešena. Nejvyšší soud však dospěl k závěru, že dovolání není důvodné. Podle Nejvyššího soudu při posuzování tzv. objektivní odpovědnosti za škodu způsobenou provozní činností je třeba vždy vycházet z toho, zda došlo k naplnění zákonem kvalifikované skutečnosti (škodní události), a nikoli z toho, zda byla porušena právní povinnost nebo naopak zda škůdce žádnou svou právní povinnost neporušil. Tyto okolnosti jsou zde nerozhodné. To, že stěžovatel plní povinnosti uložené mu v souvislosti s jeho vodohospodářskou činností orgánem veřejné moci, nestaví jej do pozice orgánu státu, který by autoritativně rozhodoval o právech a povinnostech jiných osob. Plnění povinností v tomto směru tedy nepředstavuje výkon veřejné moci stěžovatele vůči poškozeným, jak má na mysli zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, nýbrž jde i tak o provozní činnost ve smyslu §420a zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, bez ohledu na to, čím je její konkrétní výkon motivován. Náleží pouze zákonodárci, aby do zákona zakotvil takovou právní úpravu, která by stanovila, aby v těchto případech nesl odpovědnost ten, kdo uložil právní povinnost, jejímž plněním škoda vznikla, případně aby náklady subjektům, kterým při plnění právních povinností vznikla odpovědnost za škodu, byly alespoň refundovány.
V nyní posuzované ústavní stížnosti stěžovatel namítá, že Nejvyšší soud se v napadeném rozsudku vůbec nezabýval tím, zda plnění zákonné povinnosti může zakládat okolnost vylučující protiprávnost ve vztahu k objektivní odpovědnosti z provozní činnosti. Stěžovatel po celou dobu činnosti vždy řádně plnil jemu uložené povinnosti, dle kterých je povinen udržovat provozní hladinu vodního díla na kótě cca 342 m. n. m. a s ohledem na dlouhodobost tohoto stavu neměl a ani nemohl předpokládat, že by udržováním provozní hladiny na kótě stanovené v příslušných rozhodnutích mohl komukoliv třetímu způsobit škodu. Stěžovatel má tak za to, že odpovědnost za škodu je u něj vyloučena tím, že jde o tzv. plnění zákonné povinnosti. Tato okolnost vylučující protiprávnost je dána tehdy, jestliže právní řád určité úkony či činnost povoluje nebo dokonce přikazuje provést. V opačném případě by byl stěžovatel na jedné straně povinen pod případnou sankcí udržovat stav vody na určité hladině, a zároveň na straně druhé by odpovídal za škodu, kterou plněním této veřejnoprávní povinnosti způsobí třetím osobám. V tomto směru je z pohledu stěžovatele absurdní, aby byl postaven před rozhodnutí, zda má úmyslně porušovat veřejnoprávní rozhodnutí se všemi důsledky z toho vyplývajícími, anebo zda má porušovat prevenční povinnost dle ustanovení §415 občanského zákoníku, tj. udržovat hladinu vody ve výšce, která dle obecných soudů způsobuje škodu na nemovitosti poškozených. Z logiky věci je současné plnění obou těchto povinností vyloučeno.
Stěžovatel ve své nyní posuzované ústavní stížnosti, podobně jako v případě své ústavní stížnosti předchozí, dále uvádí, že obecné soudy nevěnovaly náležitou pozornost jeho argumentaci, podle které je pro posouzení odpovědnosti za škodu zásadní skutkové zjištění o tom, jaký stav zde byl před vznikem škody, a v odůvodnění svých rozhodnutí tuto zásadní okolnost zcela pomíjejí. Přitom stěžovatel podrobně v průběhu řízení poukazoval na existenci pokojného stavu, kdy hladina rybníků i náhonu za nemovitostí vedlejších účastníků je po 30 let neměnná, což umožňuje koexistenci všech dotčených vodních děl.
Stěžovatel konečně také namítá, že obecné soudy ignorovaly závěr znaleckého posudku České zemědělské univerzity o tom, že příčinná souvislost jako obligatorní znak odpovědnosti za škodu mezi zjištěným poškozením stavby a výškou hladiny vody v náhonu neexistuje a před obecnými soudy tedy nebylo vůbec prokázáno, že by k poškození nemovitosti došlo v období tvrzeném vedlejším účastníkem jako žalobcem.
Rozhodnutí obecných soudů jsou podle názoru stěžovatele nedostatečně odůvodněná, nepřezkoumatelná a v rozporu s principem právní jistoty a principem legitimního očekávání.
II.
Ústavní soud především připomíná, že jeho úkolem je ochrana ústavnosti (čl. 83 Ústavy). Ústavní soud není další instancí v systému obecného soudnictví, není soudem obecným soudům nadřízeným a jak již dříve uvedl ve své judikatuře, postup v občanském soudním řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, i výklad jiných než ústavních předpisů, jakož i jejich aplikace při řešení konkrétních případů, jsou záležitostí obecných soudů. Z hlediska ústavněprávního může být posouzena pouze otázka, zda právní závěry obecných soudů nejsou v extrémním nesouladu s vykonanými skutkovými zjištěními, dále otázka, zda právní názory obecných soudů jsou ústavně konformní, nebo zda naopak jejich uplatnění představuje zásah orgánu veřejné moci, kterým bylo porušeno některé z ústavně zaručených základních práv nebo svobod. Ústavní soud může dále posoudit, zda napadená rozhodnutí byla náležitě a srozumitelně odůvodněna a zda zjevně nejsou výsledkem libovůle ze strany soudu.
Nejvyšší soud, vázán kasačním nálezem Ústavního soudu vydaným v předmětné věci sp. zn. II. ÚS 3000/13, napadeným rozsudkem dovolání stěžovatele zamítl. Ústavní soud si ověřil, že Nejvyšší soud ve svém rozhodování vycházel ze závazného právního názoru vysloveného Ústavním soudem v uvedeném nálezu, a proto jeho rozhodnutí nelze v tomto směru z hlediska ústavnosti nic vytknout.
Z odůvodnění nyní napadeného rozhodnutí Nejvyššího soudu je možno především konstatovat, že se toto rozhodnutí již zaměřilo na spornou otázku odpovědnosti za škodu způsobenou provozní činností na základě povinnosti uložené veřejnou mocí.
Nejvyšší soud ve svém odůvodnění vycházel ze závěru, že provozování vodního díla spojené s udržováním určité výšky hladiny vodního toku je provozní činností ve smyslu §420a občanského zákoníku. Odpovědnost za takto způsobenou škodu je tzv. objektivní, neboť předpokladem odpovědnosti zde není porušení právní povinnosti, nýbrž působení zákonem kvalifikované skutečnosti (škodní události), která byla příčinou vzniku škody. Ústavní soud připomíná, že již v předchozím nálezu, sp. zn. II. ÚS 3000/13, shledal ústavně konformním závěr dovolacího soudu o absenci zásadního právního významu v otázce povahy provozní činnosti, neboť za provozní činnost je zde třeba považovat provozování vodního díla spojené s udržováním určité výšky hladiny vodního toku, a nikoliv samotný výkon rybářského práva. Námitka stěžovatele, opakovaná i v jeho nyní projednávané ústavní stížnosti, že v jeho věci nešlo o protiprávní jednání, je proto nepřípadná. Na uvedeném závěru o objektivní odpovědnosti stěžovatele jako provozovatele nemůže nic změnit ani jeho další opakovaná námitka o existenci pokojného stavu.
Následně se dovolací soud zabýval odpovědností za škodu způsobenou provozní činností, která vznikla v důsledku plnění povinnosti uložené vodoprávním úřadem jako vykonavatelem veřejné moci. Nejvyšší soud se v této souvislosti nejprve zabýval otázkou aplikace zvláštní úpravy podle zákona č. 82/1998 Sb.. Dospěl přitom k závěru, že v posuzovaném případě se výlučná odpovědnost státu (za škodu způsobenou při výkonu státní moci) namísto stěžovatele ve smyslu §1 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb. neuplatní. Podle Nejvyššího soudu totiž to, že stěžovatel plní povinnosti uložené mu v souvislosti s jeho vodohospodářskou činností orgánem veřejné moci, nestaví jej do pozice orgánu, který by autoritativně rozhodoval o právech a povinnostech jiných osob a plnění povinností v tomto směru tedy nepředstavuje výkon veřejné moci stěžovatele vůči poškozeným, jak má na mysli zákon č. 82/1998 Sb.
K tomu Ústavní soud dodává, že tedy ani Manipulační řád pro vodní dílo, resp. rozhodnutí o jeho schválení příslušným vodoprávním úřadem, není rozhodnutím, kterým by byla na vlastníka vodního díla delegována určitá působnost nebo pravomoc v rámci státní správy, nýbrž rozhodnutím, kterým státní správa stanoví vlastníkovi díla povinnosti obsažené ve schváleném Manipulačním řádu (k tomu srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2016, sp. zn. 2 As 123/2016). Přitom zákon č. 82/1998 Sb. pamatuje toliko na odpovědnost za škodu vzniklou na základě nezákonného rozhodnutí, tzn. teprve tehdy, pokud by pravomocné rozhodnutí o schválení Manipulačního řádu bylo pro nezákonnost zrušeno nebo změněno příslušným orgánem, by se případně mohl vlastník vodního díla domáhat náhrady škody spočívající v uhrazení škody, která v souvislosti s plněním povinností stanovených nezákonným rozhodnutím poškozeným vznikla.
Právo na náhradu škody vyvolané naopak zákonným postupem veřejné správy (při uplatnění presumpce správnosti správního aktu) by pak musela právní úprava zvlášť stanovit. Příkladem lze uvést právo na náhradu škody vzniklé řízeným rozlivem povodní podle §68 vodního zákona, podle kterého za škodu vzniklou řízeným rozlivem povodní na půdě, polních plodinách, lesních porostech a stavbách v území určeném k řízeným rozlivům povodní, a to na základě rozhodnutí veřejné správy, náleží poškozenému náhrada, kterou poskytuje v penězích stát. V souvislosti se škodou vzniklou na základě plnění povinností uložených rozhodnutími vodoprávního úřadu, podle kterých má být udržována hladina vody ve vodním díle, však nárok na náhradu majetkové újmy těm, jimž vznikne v důsledku takto stanovených omezení jejich vlastnických nebo užívacích práv k vodnímu dílu, právní úprava nezakládá. Jak konstatoval v napadeném rozsudku Nejvyšší soud, námitka stěžovatele, že "škůdce je na jedné straně povinen se pod hrozbou veřejnoprávní sankce nějak chovat, ačkoli na druhé straně bude odpovídat za škodu, kterou svou činností způsobí poškozenému, aniž by odpovědnost nesl ten, kdo mu takovou právní povinnost uložil, směřuje spíše ke kritice absence právní úpravy, která by v takových případech stanovila odpovědnost státu, případně alespoň refundaci nákladů subjektům, kterým při plnění právních povinností vznikne odpovědnost za škodu. Náleží ovšem pouze zákonodárci, zda případně takovou úpravu zakotví do zákona, a takové řešení nemůže bez opory v zákoně založit rozhodnutí soudu" (odůvodnění napadeného rozhodnutí Nejvyššího soudu).
Jakkoliv proto Ústavní soud musí stěžovateli přisvědčit, že shora uvedený stav právní úpravy odpovědnosti za škodu způsobenou manipulací, resp. udržováním hladiny vodního díla, je pro stěžovatele nepříznivý v tom, že škoda jde i navzdory shora uvedeným okolnostem k jeho tíži, jsou závěry Nejvyššího soudu projevem jejího ústavně konformního výkladu.
K platné právní úpravě Ústavní soud dodává, že nelze přehlédnout, že vodoprávní úřad o manipulačním řádu, obsahujícím povinnost vlastníka vodního díla udržovat stav vody na určité hladině, rozhoduje tak, že schvaluje návrh manipulačního řádu předložený vlastníkem vodního díla (§59 odst. 3 vodního zákona) a vlastník vodního díla má dále povinnost neprodleně oznamovat vodoprávnímu úřadu změny mající vliv na obsah manipulačního řádu a předkládat vodoprávnímu úřadu ke schválení návrh na úpravu manipulačního řádu tak, aby byl v souladu s komplexním manipulačním řádem [§59 odst. 1 písm. a) vodního zákona]. Právní úprava tedy předpokládá aktivní zapojení vlastníka vodního díla na přijetí závazné podoby manipulačního řádu, resp. vlastník má i v této souvislosti jistou možnost vzniku předmětné škody z provozní činnosti preventivně čelit. V souvislosti s otázkou správněprávní odpovědnosti za porušení veřejnoprávní povinnosti udržovat stav vody na určité hladině, lze pak připomenout, že pokud by tato povinnost byla porušena za účelem předcházení vzniku škody, je namístě k tomu přihlédnout při určení druhu sankce a její výměry, popřípadě zvážit, zda se nejedná o případ krajní nouze, vylučující správněprávní odpovědnost.
S ohledem na shora uvedené Ústavní soud neshledal důvod ke kasaci stěžovatelem napadeného rozsudku Nejvyššího soudu. Dovolací soud postupoval v intencích předmětného nálezu Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 3000/13.
Konečně k námitce stěžovatele směřující především proti zjišťování skutkového stavu, kdy podrobuje kritice zejména zjištění provedená na základě znaleckého posudku České zemědělské univerzity, poukazuje Ústavní soud na svoji konstantní judikaturu, podle které z ústavního principu nezávislosti soudů vyplývá zásada volného hodnocení důkazů, která je obsažena v §132 občanského soudního řádu. Do volného uvážení obecného soudu Ústavnímu soudu nepřísluší zasahovat, zjišťuje však, zda rozhodnutí soudu je přezkoumatelné z hlediska identifikace rámce, v němž se volná úvaha soudu pohybovala. Hodnocení důkazů a závěry o pravdivosti či nepravdivosti tvrzených skutečností jsou přitom věcí vnitřního přesvědčení soudce a jeho logického myšlenkového postupu. Ústavnímu soudu zpravidla nepřísluší ani přehodnocování dokazování prováděného obecnými soudy, a to ani tehdy, pokud by se s ním sám neztotožňoval. Ústavní soud by mohl do tohoto procesu zasáhnout pouze tehdy, pokud by obecné soudy překročily hranice dané zásadou volného hodnocení důkazů, popř. pokud by bylo možno konstatovat tzv. extrémní rozpor mezi zjištěným skutkovým stavem a vyvozenými skutkovými či právními závěry, pak by byl jeho zásah odůvodněn, neboť takové rozhodnutí by bylo třeba považovat za stojící v rozporu s čl. 36 odst. 1 Listiny (srov. např. nález sp. zn. III. ÚS 84/94). Takový stav však v posuzované věci shledán nebyl. Se stěžovatelovými námitkami stran hodnocení znaleckého posudku České zemědělské univerzity se vypořádal již soud odvolací, který poukázal na to, že podle znaleckého posudku je konstantní zvýšení hladiny odvodního náhonu jen jednou z příčin poškození nemovitosti, což bylo zohledněno okresním soudem tak, že poškozeným (žalobcům) přiznal právo na náhradu škody pouze zčásti. Ani těmto závěrům obecných soudů Ústavní soud nemá z ústavního hlediska co vytknout.
Z uvedených důvodů Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, jako zjevně neopodstatněnou.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 13. prosince 2016
Jan Filip v. r.
předseda III. senátu Ústavního soudu