ECLI:CZ:US:2016:4.US.2917.15.1
sp. zn. IV. ÚS 2917/15
Usnesení
Ústavní soud rozhodl mimo ústní jednání a bez přítomnosti účastníků řízení v senátě složeném z předsedy Davida Uhlíře a soudců Kateřiny Šimáčkové a Tomáše Lichovníka (soudce zpravodaje) ve věci ústavní stížnosti Roberta Kerndla, Ing. Petra Kratochvíla, Doc. RNDr. Františka Viždi Ph.D., Libora Šťástky, JUDr. Šárky Cechové, MVDr. Vlastimila Žďárského, Jiřího Novotného, Jiřího Idese, Naděždy Křemečkové, Ing. Olivera Pospíšila, Boleslava Pavla, Petra Šafaříka, JUDr. Jiřího Olivy, Romana Onderky a Pavla Sázavského, právně zastoupených Doc. JUDr. Zdeňkem Koudelkou, Ph.D., advokátem se sídlem Optátova 46, Brno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 9. 2015 č. j. Ars 1/2015-94 a usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 6. 2. 2015 č. j. 63 A 2/2015-34, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Ústavnímu soudu byl dne 29. 9. 2015 doručen návrh na zahájení řízení o ústavní stížnosti ve smyslu §72 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), prostřednictvím něhož se stěžovatelé domáhali zrušení v záhlaví citovaných rozhodnutí obecných soudů.
Předtím, než se Ústavní soud začal věcí zabývat, přezkoumal podání po stránce formální a konstatoval, že podaná ústavní stížnost obsahuje veškeré náležitosti, jak je stanoví zákon o Ústavním soudu.
II.
Stěžovatelé, jakožto zastupitelé města Brna, v soudním řízení vedeném před Krajským soudem v Brně, podali žalobu proti usnesení Zastupitelstva města Brna č. Z7/01 z 25. 11. 2014 v části označené 15. Vyhlášení místního referenda - ZM7/0012, bod 3, první odrážka, která i s návětím zní "Zastupitelstvo města Brna stanovuje dobu jeho konání současně s volbami do zastupitelstev krajů v září nebo říjnu roku 2016".
Důvodem pro podání žaloby je podle stěžovatelů nezákonnost a neústavnost usnesení a jemu předcházející postup Zastupitelstva města Brna, kterým měla být porušena základní práva stěžovatelů, jakožto občanů města Brna a členů Zastupitelstva města Brna.
Stěžovatelé v ústavní stížnosti uvádějí, že žaloba byla krajskému soudu podána jako správní žaloba a měl o ní rozhodnout senát vytvořený podle rozvrhu práce pro správní žalobu. Stejně tak měl o kasační stížnosti u Nejvyššího správního soudu rozhodovat tříčlenný senát. Právo podávat správní žalobu i kasační stížnost je subjektivním právem stěžovatelů a patří do zásady dispoziční, zda nějaký návrh podají a jak je formulují. Stěžovatelé poukázali na to, že vždy avizovali, že podávají běžnou správní žalobu a běžnou kasační stížnost. Obecným soudům podle stěžovatelů nepřísluší měnit vůli žalobců a charakterizovat daný návrh jinak, než jak učinili stěžovatelé. Opačné jednání je porušením dispoziční zásady účastníka řízení. Jak krajský, tak i Nejvyšší správní soud posoudily danou věc jako věc volební - věc týkající místního referenda a z toho důvodu o ní nerozhodoval běžný tříčlenný senát Nejvyššího správního soudu, ale rozšířený volební senát. Stěžovatelé jsou toho názoru, že jejich věc měla být posouzena jako běžná správní žaloba, resp. jako běžná kasační stížnost. Rozšířený volební senát Nejvyššího správního soudu není příslušný pro jakékoliv věci související s místním referendem, ale jen pro ty, kde původní návrh byl podán v rozsahu zvláštních návrhů taxativně určených v §91a s. ř. s. Stejně tak podle stěžovatelů nelze vyloučit, že pokud by krajský soud projednal žalobu jako ostatní věc správního soudnictví, že by tato napadla tříčlennému senátu v jiném složení. Stěžovatelé jsou toho názoru, že vedle zvláštních žalobních typů musí vždy existovat obecný žalobní prostředek, který umožní předestřít soudu k posouzení jakékoliv tvrzení žalobce, jenž je subjektivně přesvědčen o tom, že mu nějaké právo svědčí a že na něm byl zkrácen. Stěžovatelé zdůraznili, že se nechtěli na obecné soudy obracet v úzce vymezené věci místního referenda, a to již z toho důvodu, že na vzniklou situaci nedopadá žádný žalobní typ podle zákona o místním referendu. Z toho důvodu koncipovali žalobu jako obecnou.
Další část námitek stěžovatelů směřuje proti podjatosti soudce Nejvyššího správního soudu Josefa Baxy. Právní zástupce stěžovatelů jmenovaného opakovaně veřejně kritizoval, což nese tento soudce jistě nelibě. Námitce podjatosti Nejvyšší správní soud nevyhověl.
Stěžovatelé jsou též toho názoru, že zastupitelstvo obce svým rozhodnutím zasáhlo do jejich subjektivního práva na výkon veřejné funkce a práva ve volené funkci naplňovat volnou soutěž politických stran. Podle stěžovatelů je podstatou žaloby nepřípustně dlouhý odklad vyhlášení referenda, které stěžovatele zbavuje práva rozhodovat po dobu dvou let o předmětu referenda, které jinak patří do působnosti Zastupitelstva města Brna. Stěžovatelé poukazují na to, že v řízení před obecnými soudy nenapadli neplatnost vyhlášení referenda jako celku, ale jen tu část usnesení vedlejšího účastníka, které se dotýká odkladu o dva roky. Radniční většina může institut referenda libovolně zneužívat k zablokování řešení určité věci, bez ohledu na to, jak nakonec referendum konkrétně dopadne. Jakákoliv soudní ochrana poskytnutá až za dva roky, kdy již po konání referenda odpadne zákonné moratorium na přijímání rozhodnutí v předmětu referenda zastupitelstvem, je podle stěžovatele nulovou soudní ochranou. V dalším pak stěžovatelé navázali argumentačně na disentující právní názor soudce Nejvyššího správního soudu Tomáše Langáška.
Výše uvedeným postupem obecných soudů mělo podle stěžovatelů dojít k zásahu do jejich základních práv a svobod, jež jsou jim garantovány čl. 36 a čl. 38 Listiny základních práv a svobod.
III.
Po zhodnocení obsahu napadených rozhodnutí a argumentů stěžovatelů dospěl Ústavní soud k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
Stěžovatelé zejména namítali, že bylo porušeno jejich právo na zákonného soudce. Dle stěžovatelů podali tito "běžnou" správní žalobu a tato "běžná" správní žaloba neměla být přidělena senátu krajského soudu se specializací na místní referendum. Obdobně o kasační stížnosti rozhodoval rozšířený volební senát Nejvyššího správního soudu a nikoli "běžný" senát pro kasační stížnosti. S těmito námitkami však Ústavní soud nesouhlasí.
Správní žalobou se stěžovatelé u krajského soudu domáhali zrušení "usnesení Zastupitelstva města Brna č. Z7/01 z 25. 11. 2014 v části označené 15. Vyhlášení místního referenda - ZM7/0012, bod 3, první odrážka ..." Jestliže bylo napadeno usnesení o vyhlášení místního referenda, lhostejno z jakých důvodů, zcela logicky připadne taková žaloba senátu, který má podle rozvrhu práce rozhodovat žaloby "ve věcech místního a krajského referenda". Důležité není označení správní žaloby, ale její obsah a rozhodnutí, proti kterému směřuje.
Na námitku porušení práva na zákonného soudce navazuje u stěžovatelů námitka podjatosti soudce Josefa Baxy. Tu stěžovatelé spatřují ve skutečnosti, že jejich právní zástupce "veřejně a opakovaně kritizoval" souběh funkcí Josefa Baxy, který byl po určitou dobu soudcem i náměstkem ministra spravedlnosti. Zde lze odkázat na přiléhavé odůvodnění usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 4. 2015 č. j. Nao 99/2015-65, s nímž se Ústavní soud ztotožňuje.
Další námitka stěžovatelů směřovala proti závěru soudů, že stěžovatelé nebyli aktivně legitimováni k podání správní žaloby proti usnesení o vyhlášení referenda. Stěžovatelé namítali, že nezpochybňovali samotné vyhlášení referenda, ale jeho odklad o téměř dva roky. Tím jim mělo být odňato právo po tuto dobu rozhodovat o předmětu referenda. Mělo být "porušeno ústavní právo stěžovatelů (žalobců) jako občanů města Brna a členů Zastupitelstva města Brna podílet se na správě veřejných věcí dle čl. 21 odst. 1 Listiny základních práv a svobod řádným výkonem funkce člena zastupitelstva a jejich právo na to, aby výkon státní moci, kam patří i veřejná moc kterou stát delegoval na subjekty samosprávy, byla uplatňována jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon dle čl. 2 odst. 3 Ústavy č. 1/1993 Sb. a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Bylo narušeno i ústavní právo stěžovatelů (žalobců) jako příslušníků opozičních stran v Zastupitelstvu města Brna na výkon jejich mandátu dle ústavní zásady, že politický systém je založen na volné soutěži politických stran dle čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny základních práv a svobod."
Ani této námitce stěžovatelů nemohl Ústavní soud přisvědčit. Stěží lze uznat, že by vyhlášením referenda bylo porušeno ústavní právo občanů města podílet se na správě věcí veřejných. Vždyť místní referendum umožňuje občanům bezprostřední účast na správě věcí veřejných. Ani u stěžovatelů jako zastupitelů města nebylo jejich právo na řádný výkon mandátu nijak porušeno. Jestliže je zastupitelstvu svěřena pravomoc rozhodovat o určité otázce a toto zastupitelstvo se rozhodne vyhlásit k této otázce místní referendum, pak zastupitelstvo o této otázce de facto rozhodovalo. Rozhodlo o dalším postupu. Stěžovatelé měli jako zastupitelé možnost přesvědčit ostatní zastupitele, že má být postupováno odlišně a mohli o této otázce i hlasovat. Byli-li přehlasováni, nemohou se domáhat ochrany u soudu.
V této souvislosti stěžovatelé namítají, že "vedle zvláštních žalobních typů musí vždy existovat obecný žalobní prostředek, který umožní předestřít soudu k posouzení jakékoliv tvrzení žalobce, jenž je subjektivně přesvědčen o tom, že mu nějaké právo svědčí a že na něm byl rozhodnutím orgánu veřejné moci nezákonně zkrácen". Podle Ústavního soudu by však taková konstrukce znamenala, že všechny zvláštní žalobní typy jsou zbytečné. Každý by mohl jakkoli žalovat jakékoli rozhodnutí orgánu veřejné moci, a to pouze na základě svého přesvědčení "o tom, že mu nějaké právo svědčí a že na něm byl rozhodnutím orgánu veřejné moci nezákonně zkrácen". Takové bezbřehé oprávnění by zřejmě mělo na funkčnost státu a celé společnosti velmi neblahý vliv. Vždyť taxativní výčet oprávněných žalobců či žalobních důvodů slouží spíše k ochraně funkčnosti určitého institutu. Je tomu tak ve volebních věcech stejně jako ve věcech místního referenda.
Situaci stěžovatelů - přehlasovaných zastupitelů lze přirovnat k situaci poslanců, kteří byli přehlasováni v legislativním procesu. Také oni se nemohou domáhat zrušení jednotlivých usnesení Poslanecké sněmovny. Přijatý zákon však může být napaden u Ústavního soudu, ale aktivní legitimace a ostatně i argumentace je zde přísně omezena.
Namítají-li stěžovatelé porušení zásad spravedlivého procesu, lze konstatovat, že podle čl. 36 Listiny základních práv a svobod se každý může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu. Podle ustálené judikatury Ústavního soudu by k porušení tohoto práva na soudní ochranu došlo tehdy, pokud by byla komukoli v rozporu s ním upřena možnost domáhat se svého práva u nezávislého a nestranného soudu, popř. pokud by soud odmítl jednat a rozhodovat o podaném návrhu, event. pokud by zůstal v řízení bez zákonného důvodu nečinný (srov. I. ÚS 2/93, Ústavní soud České republiky: Sbírka nálezů a usnesení - sv. 1, C. H. Beck 1994, str. 273). Stejně tak by došlo k porušení práva stěžovatelů na spravedlivý proces, pokud by z odůvodnění napadených rozhodnutí nevyplýval vztah mezi skutkovými zjištěními a úvahami při hodnocení důkazů na straně jedné a právními závěry na straně druhé, resp. pokud by se jednalo o případ, kdy v soudním rozhodování jsou učiněná skutková zjištění v extrémním nesouladu s vykonanými důkazy (srov. např. nález ve věci sp. zn. III. ÚS 84/94, sp. zn. III. ÚS 166/95 a další). To se však v předmětném případě nestalo.
S ohledem na výše uvedené Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 2. srpna 2016
David Uhlíř v. r.
předseda senátu