ECLI:CZ:US:2016:4.US.3231.15.1
sp. zn. IV. ÚS 3231/15
Usnesení
Ústavní soud rozhodl mimo ústní jednání a bez přítomnosti účastníků řízení v senátě složeném z předsedy Davida Uhlíře a soudců Kateřiny Šimáčkové a Tomáše Lichovníka (soudce zpravodaje) ve věci stěžovatelky SYMINT a. s., Masarykovo nám. 167, Valašské Klobouky, právně zastoupené JUDr. Radkou Píšťkovou Záhorcovou, advokátkou se sídlem Mostní 5552, Zlín, proti rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 30. července 2015 č. j. 30 Cdo 530/2014-368 a rozsudku Krajského soudu v Brně - pobočky ve Zlíně ze dne 2. října 2013 č. j. 59 Co 180/2013-325, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Ústavnímu soudu byl dne 2. 11. 2015 doručen návrh na zahájení řízení o ústavní stížnosti ve smyslu §72 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), prostřednictvím něhož se stěžovatelka domáhala zrušení v záhlaví citovaných rozhodnutí obecných soudů.
Předtím, než se Ústavní soud začal věcí zabývat, přezkoumal podání po stránce formální a konstatoval, že podaná ústavní stížnost obsahuje veškeré náležitosti, jak je stanoví zákon o Ústavním soudu.
II.
Stěžovatelka podala ve dnech 4. září 2007 a 5. září 2007 k Magistrátu města Zlína, Odboru kultury, čtyři žádosti o povolení provozu celkem devíti výherních hracích přístrojů na dobu od 1. ledna 2008 do 31. prosince 2008. Zastupitelstvo města Zlína schválilo dne 6. září 2007 vyhlášku č. 11/2007, o stanovení míst, na kterých je povoleno provozovat výherní hrací přístroje. Vyhláška, která se stala platnou zveřejněním na úřední desce dne 7. září 2007 a účinnosti nabyla dne 22. září 2007, nepovolovala provoz výherních hracích přístrojů na místech, na kterých hodlala podle výše uvedených žádostí provozovat výherní hrací přístroje žalobkyně. Magistrát města Zlína dne 2. října 2007 výše uvedené žádosti žalobkyně zamítl z důvodu, že provoz výherních hracích přístrojů na požadovaných místech není účinnou vyhláškou povolen (rozhodnutí Magistrátu města Zlína ze dne 2. 10. 2007 sp. zn. MMZL 77733/2007 OK, MMZL 77891/2007 OK, MMZL 77887/2007 OK a MMZL 77886/2007 OK). Od podání žádostí žalobkyní až do vydání rozhodnutí neučinil Magistrát města Zlína ve vztahu k žalobkyni žádný úkon, nevyzval ji např. k zaplacení správních poplatků. Z předložených důkazů přitom vyplývá, že o jiných žádostech žalobkyně bylo v předchozích letech stejným úřadem rozhodnuto ve lhůtě několika dnů, v některém případě i tentýž den, kdy byla stěžovatelkou žádost podána.
Stěžovatelka proti všem shora uvedeným zamítavým rozhodnutím Magistrátu města Zlína podala odvolání, v nichž především poukazovala na skutečnost, že žádosti o povolení provozu výherních hracích automatů byly žalobkyní podány dříve, než se stala vyhláška č. 11/2007 platnou. Odvolání žalobkyně byla rozhodnutími Krajského úřadu Zlínského kraje zamítnuta a napadená rozhodnutí Magistrátu města Zlína byla potvrzena. Žalobkyně podala proti uvedeným rozhodnutím Krajského úřadu Zlínského kraje žalobu ke Krajskému soudu v Brně. Soud napadená rozhodnutí Krajského úřadu Zlínského kraje o odvoláních zrušil pro nepřezkoumatelnost, neboť v jejich odůvodněních nebylo zhodnoceno, zda byla v řízeních o povolení provozu výherních hracích automatů před Magistrátem města Zlína dodržena lhůta podle ustanovení §71 odst. 1 správního řádu. Kasační stížnosti proti rozsudkům Krajského soudu v Brně byly Nejvyšším správním soudem zamítnuty (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 12. srpna 2010 sp. zn. 9 Afs 20/2010, 9 Afs 21/2010 a 9 Afs 22/2010) a odmítnuty (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 15. července 2010 sp. zn. 9 Afs 28/2010).
V novém řízení vydal Krajský úřad Zlínského kraje rozhodnutí, jimiž napadená zamítavá rozhodnutí Magistrátu města Zlína zrušil a předmětná řízení o povolení provozu výherních hracích přístrojů jako bezpředmětná zastavil podle ustanovení §90 odst. 4 správního řádu.
Stěžovatelka se v řízení před obecnými soudy domáhala náhrady škody způsobené nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem Magistrátu města Zlína. Škoda ve formě ušlého zisku měla žalobkyni vzniknout v důsledku toho, že Magistrát města Zlína nerozhodl bez zbytečného odkladu o žádostech žalobkyně o povolení provozu devíti výherních hracích přístrojů na dobu od 1. ledna 2008 do 31. prosince 2008. Prodlení Magistrátu města Zlína způsobilo, že před vydáním správních rozhodnutí vstoupila v účinnost vyhláška, která provoz výherních hracích přístrojů na žalobkyní požadovaných místech zakazovala. V důsledku prodlení správního orgánu tak nebylo žádostem žalobkyně vyhověno.
Okresní soud ve Zlíně rozsudkem ze dne 7. února 2013 č. j. 38 C 41/2012-275 zastavil řízení týkající se částky 572 088 Kč (výrok I), přikázal žalované zaplatit žalobkyni částku 722 531 Kč (výrok II), zamítl žalobu v části, kterou se žalobkyně domáhala zaplacení částky 105 523 Kč (výrok III) a rozhodl o náhradě nákladů řízení (výrok IV).
Krajský soud v Brně - pobočka ve Zlíně, jako soud odvolací, odvoláním napadený výrok II rozsudku soudu prvního stupně ohledně částky 722 531 Kč změnil tak, že žaloba se zamítá (výrok I), a rozhodl o náhradě nákladů řízení před soudy obou stupňů (výrok II). Zbylé výroky rozsudku soudu prvního stupně nebyly odvoláním napadeny a nabyly samostatně právní moci. Následně podané dovolání bylo Nejvyšším soudem zamítnuto.
Stěžovatelka ve svém návrhu vychází z toho, že pokud by bylo rozhodováno včas, ještě před nabytím účinnosti výše citované vyhlášky, muselo by jí být vyhověno, neboť její žádosti měly všechny zákonné náležitosti. Správní rozhodnutí nejenže nebyla vydána v zákonem stanovené lhůtě, ale byla Krajským soudem v Brně zrušena pro svoji nezákonnost. Pokud soud v rámci mimořádného opravného prostředku zruší rozhodnutí správního orgánu pro nepřezkoumatelnost a zákon primárně stanoví nutnost uvést odůvodnění rozhodnutí správního orgánu, pak takové rozhodnutí trpí vadou a je nezákonné. V předmětném případě přitom nezákonný stav nemohl být napraven, neboť řízení před správním orgánem se stalo bezpředmětným. Z uvedeného důvodu je stěžovatelka toho názoru, že uhrazení náhrady škody žádá zcela oprávněné.
V uvedeném případě má nedodržení lhůty k vydání správního rozhodnutí zásadní vliv na jeho výrok. Stěžovatelka má za to, že pokud by správní orgán rozhodl včas, tj. před nabytím účinnosti vyhlášky č. 11/2007, musel by její žádosti vyhovět. Tím, že správní orgán nechal uplynout 15denní lhůtu, díky které nabyla uvedená vyhláška účinnosti, je svévolným postupem správního orgánu, neodpovídá zásadě rychlosti správního řízení a je rozhodnutím nesprávným a nezákonným. Schválená právní norma byla nadána pouze platností, nikoli účinností, a není schopna vyvolávat účinky sledované právotvůrcem. Stěžovatelka je dále toho názoru, že pokud byla její žádost podána přede dnem nabytí účinnosti platné vyhlášky, pak tato měla být posouzena dle předpisů účinných ke dni podání žádosti. Opačný postup je podle ní rozporný se zásadami právního státu. Průtahy v řízení měly být zapříčiněny svévolným jednáním správního orgánu, neboť tento v obdobných případech rozhodoval rychle a v čase méně než 15 dnů. Od podání žádosti až do vydání rozhodnutí Magistrát města Zlína neučinil ve vztahu ke stěžovatelce žádný úkon.
Stěžovatelka nesouhlasí se závěrem odvolacího soudu, týkající se běhu promlčecí doby, tedy již od 1. 1. 2008, neboť skutečnost, že rozhodnutí trpěla vadou, byla zcela zřejmá a jistá až po vyčerpání všech řádných i mimořádných opravných prostředků. Odvolací soud konstatoval, že měla-li škoda za celý rok 2008 činit částku 722 531 Kč, pak škoda za jeden den by představovala částku 1 974 Kč a nárok žalobce tak je promlčen pro částku 436 890 Kč. Nicméně nikde nelze z odůvodnění seznat, proč zamítl žalobu v celém jejím rozsahu.
Správní řád neumožňuje správnímu orgánu, v případě, že to vyžaduje právní zájem, odložit vydání rozhodnutí do nabytí účinnosti nového právního předpisu, který vydal sám rozhodující správní orgán, či jiný správní orgán. Opačný postup je v rozporu s principem právní jistoty a nenaplňuje požadavek předvídatelnosti. V závěru ústavní stížnosti stěžovatelka poukazuje ještě na problematiku změny správní praxe, kterou lze změnit pouze tehdy, pokud je taková změna činěna do budoucna, a dotčené subjekty mají možnost se s ní seznámit, a je řádně odůvodněna závažnými okolnostmi. Změna právní praxe nemůže zpětně zhoršit procesní postavení účastníka řízení.
Z výše vyložených důvodů má stěžovatelka za to, že v jejím případě došlo k zásahu do základních práv a svobod, garantovaných čl. 36 odst. 1 a 3, čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
III.
Ústavní soud posoudil obsah ústavní stížnosti a dospěl k závěru, že tato představuje zjevně neopodstatněný návrh ve smyslu ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Uvedené ustanovení v zájmu racionality a efektivity řízení před Ústavním soudem dává tomuto soudu pravomoc posoudit "přijatelnost" návrhu ještě předtím, než dospěje k závěru, že o návrhu rozhodne meritorně nálezem, přičemž jde o specifickou a relativně samostatnou část řízení, která nemá charakter řízení kontradiktorního, kdy Ústavní soud může obvykle rozhodnout bez dalšího, jen na základě obsahu napadených rozhodnutí orgánů veřejné moci a údajů obsažených v samotné ústavní stížnosti. Pravomoc Ústavního soudu je totiž v řízení o ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky založena výlučně k přezkumu pravomocných rozhodnutí z hlediska dodržení ústavnosti, tj. zda v řízení, respektive v rozhodnutí jej završujícím, nebyly porušeny ústavními předpisy chráněná práva a svobody účastníka tohoto řízení, zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy, zda postupem a rozhodováním obecných soudů nebylo zasaženo do ústavně zaručených práv stěžovatele a zda je lze jako celek pokládat za spravedlivé.
Podle ustanovení §71 odst. 1 správního řádu je správní orgán povinen vydat rozhodnutí bez zbytečného odkladu. Pokud nelze rozhodnutí vydat bezodkladně, je správní orgán povinen vydat rozhodnutí nejpozději do 30 dnů od zahájení správního řízení.
Obecné soudy, a zejména pak Nejvyšší soud, se v rámci svého odůvodnění zabývaly tím, zda ve věci rozhodující správní orgán přijal své rozhodnutí "bez zbytečného odkladu". V souvislosti s uvedeným byla provedena analýza judikatury jak Nejvyššího soudu, tak i Ústavního soudu, z níž vyplynulo, že lhůta "bez zbytečného odkladu" přímo neurčuje, v jakém konkrétním časovém okamžiku je třeba konat. Nemusí nutně znamenat, že je třeba konat ihned, na druhou stranu u případného odkladu konání je třeba zjistit, zda se nejedná o odklad zbytečný, a to s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem daného případu. Na takto pojatém vymezení pojmu nemíní Ústavní soud ničeho měnit. Ve své podstatě je třeba posoudit především to, zda správní orgán mohl a měl rozhodnout dříve, než jak učinil, a zda lze případně dohledat okolnosti odůvodňující délku lhůty, v níž bylo rozhodnuto.
Jak z rozhodnutí obecných soudů, tak i ústavní stížnosti samotné vyplývá, že pokud správní orgán rozhodoval o obdobných žádostech téže stěžovatelky v minulosti, dělo se tak v průběhu jednoho až dvou dnů. V nyní projednávaném případě je zřejmé, že správní orgán rozhodoval ve lhůtě nepoměrně delší, nicméně podle náhledu Ústavního soudu ve lhůtě stále ještě zákonné. Zřejmě by správní orgán byl schopen rozhodnout o žádosti stěžovatelky dříve, tedy skutečně bez zbytečného odkladu. Je však otázkou, zda správní orgán oddálil své rozhodnutí svévolně, tedy zda byl odklad "zbytečný" nebo zda lze dohledat okolnosti postupu správního orgánu legitimující.
Podle náhledu Ústavního soudu nelze v daném případě přehlížet, že 7. 9. 2007 vstoupila v platnost nová obecně závazná vyhláška, kterou dal právotvůrce jasně najevo svoji představu o tom, jakým způsobem by v následujícím roce měly být upraveny podmínky pro provozování výherních hracích přístrojů na území obce. Právě v této okolnosti spatřuje Ústavní soud skutečnost legitimující postup správního orgánu. Odklad v přijetí rozhodnutí nebyl svévolný či zbytečný, ale zjevně sloužil k prosazení veřejného zájmu. Je zcela pochopitelné, že vyčkávání s přijetím rozhodnutí nemůže být bezbřehé a ani nemůže sloužit jako obecný nástroj správních orgánů při rozhodování, nicméně v projednávaném případě se jednalo o prodloužení přijetí rozhodnutí v řádu dnů, což jistě není lhůta, kterou by s ohledem na dosažení deklarovaného veřejného zájmu nebylo lze tolerovat.
Namítá-li stěžovatelka, že v jejím případě došlo k porušení právní jistoty, nelze jí dát za pravdu. Z ustanovení §93 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, v tehdy platném znění, vyplývá, že "Obecní úřad informuje o místě, době a navrženém programu připravovaného zasedání zastupitelstva obce. Informaci vyvěsí na úřední desce obecního úřadu alespoň 7 dní před zasedáním zastupitelstva obce; kromě toho může informaci uveřejnit způsobem v místě obvyklým.". Z uvedeného je zřejmé, že stěžovatelka si již v době podání žádosti musela být dobře vědoma toho, o čem bude obecní zastupitelstvo hlasovat, a s možností nové regulace výherních hracích přístrojů od 1. 1. 2008 musela být minimálně srozuměna.
Z výše vyložených důvodů Ústavní soud předmětnou ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 31. května 2016
David Uhlíř v. r.
předseda senátu