ECLI:CZ:US:2017:1.US.1953.17.1
sp. zn. I. ÚS 1953/17
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Kateřiny Šimáčkové (soudkyně zpravodajky) a soudců Tomáše Lichovníka a Davida Uhlíře ve věci ústavní stížnosti společnosti BSB 1881, s.r.o., se sídlem Kubelíkova 1780/21, Praha 3, zastoupené JUDr. Jiřím Vaníčkem, advokátem, se sídlem Šaldova 34/466, Praha 8, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. března 2017 č. j. 10 Afs 243/2015-50 a rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 13. října 2015 č. j. 11 Af 45/2012-42, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I. Předchozí průběh řízení
1. Stěžovatelka dne 31. 10. 2011 požádala o povolení k výrobě tabáku ke kouření řezáním tabákové suroviny v daňovém skladu. To jí bylo uděleno rozhodnutím Celního ředitelství Praha ze dne 28. 2. 2012, které stanovilo také podmínky k provozování daňového skladu. Rozhodnutím Generálního ředitelství cel ze dne 24. 8. 2012 bylo toto rozhodnutí změněno v bodech 11, 16 a 23, čímž byl sledován především cíl zabránit úniku na spotřební dani. Dle podmínky v bodě 11 je celní úřad oprávněn v daňovém skladu fyzicky zkontrolovat, zda údaje uvedené v elektronickém průvodním dokladu odpovídají skutečnosti; za tímto účelem musí provozovatel daňového skladu po schválení dopravy posečkat jednu hodinu na oznámení, zda bude kontrola odesílaných výrobků provedena. Dle podmínky v bodě 16 je provozovatel daňového skladu povinen neprodleně nahlásit celním orgánům odcizení či jiné neoprávněné vyjmutí skladovaných vybraných výrobků. Dle podmínky v bodě 23 má být řezačka tabáku mimo hlášené dny výroby zabezpečena úřední závěrou celního úřadu a dalšími opatřeními.
2. Napadeným rozsudkem ze dne 13. 10. 2015 zamítl Městský soud v Praze (dále jen "městský soud") jako nedůvodnou stěžovatelčinu žalobu proti uvedenému rozhodnutí Generálního ředitelství cel, ve které stěžovatelka zpochybnila rozsah a charakter stanovených povinností, s tím, že jí byly uloženy nad rámec zákonem svěřených oprávnění správního orgánu a že rozhodnutí bylo vydáno v rozporu se zásadami zákonnosti a právní jistoty, resp. legitimity jejího očekávání. Dle názoru městského soudu správní orgány postupovaly v souladu s §20 odst. 11 zákona č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, z něhož je zřejmé, že zákon zmocňuje správní orgán k tomu, aby v povolení stanovil další podmínky, přičemž toto ustanovení nelze považovat za protiústavní. Ze žaloby přitom není patrné, z jakého důvodu se stěžovatelka domnívá, že celní orgány při stanovení podmínek vybočily ze svých oprávnění; tento žalobní bod je tedy neprojednatelný. Městský soud rovněž zdůraznil, že všechny podmínky, proti nimž stěžovatelka brojila, byly v povolení stanoveny na základě skutkového stavu zjištěného po provedeném dokazování. Při zjištění skutečností svědčících o možném ohrožení výběru spotřební daně byly celní orgány oprávněny přistoupit ke stanovení podmínek, byť poměrně přísných, k lepšímu zajištění výběru této daně. Všechny námitky směřující proti konkrétně stanoveným podmínkám pak městský soud shledal nedůvodnými.
3. Stěžovatelka napadla rozsudek městského soudu kasační stížností, ve které uvedla, že zákonné zmocnění obsažené v §20 odst. 11 zákona o spotřebních daních nemůže být vykládáno jako oprávnění správního orgánu stanovit daňovému subjektu fakticky jakoukoliv podmínku. Podmínky provozování daňového skladu uložené správními orgány za použití nepřípustné libovůle zasahují do jejího ústavně garantovaného práva na podnikání a práva vlastnit majetek, přičemž městský soud se opomněl zabývat otázkou proporcionality takového zásahu ve smyslu judikatury Ústavního soudu. Stěžovatelka se dále neztotožnila s výtkou městského soudu, podle které v žalobě nekonkretizovala, z jakých důvodů měly správní orgány stanovením podmínek provozování celního skladu vybočit ze svých oprávnění; přitom však v žalobě namítala, že podmínky jí byly stanoveny v nepřiměřeně a neodůvodněně zatěžujícím rozsahu, v rozporu se zásadou zákonnosti a s principy právní jistoty a legitimního očekávání. Předpokladem správního orgánu, že se bude dopouštět podvodného jednání, pak byla porušena její presumpce neviny; tím, že tento postup městský soud aproboval, se dopustil odepření ochrany jejím základním právům. K jednotlivým stanoveným podmínkám stěžovatelka v kasační stížnosti uvedla, že buď nejsou vhodné pro zamýšlený cíl (zabránění daňovým únikům), a neobstojí tak již v prvním kroku testu proporcionality, nebo neobstojí v kroku druhém, tedy posouzení potřebnosti, neboť stejného účelu bylo možno dosáhnout i jinak, případně nemohou obstát v testu proporcionality v užším smyslu (třetí krok testu proporcionality), neboť je jimi velmi silně znesnadněna až fakticky znemožněna její efektivní podnikatelská činnost. Městský soud se však proporcionalitou těchto podmínek nezabýval, a jeho rozhodnutí je proto nepřezkoumatelné.
4. Nejvyšší správní soud došel k závěru, že stěžovatelčina kasační stížnost není důvodná, a napadeným rozsudkem ji dle §110 odst. 1 zákona č. 150/2002, soudní řád správní (dále jen "s. ř. s."), zamítl. Pokud jde o nepřezkoumatelnost rozsudku městského soudu, kterou stěžovatelka spatřovala v tom, že se městský soud nezabýval přiměřeností stanovených podmínek provozování daňového skladu ve smyslu testu proporcionality, Nejvyšší správní soud konstatoval, že neproporcionální zásah do svých ústavních práv stěžovatelka ve své žalobě nenamítala. Je sice nezpochybnitelné, že základní práva a svobody jsou pod ochranou soudní moci (čl. 4 Ústavy), pokud ale účastníci řízení porušení svých ústavních práv nenamítají, nelze správnímu soudu vytýkat, že se těmito úvahami v odůvodnění svého rozhodnutí nezabývá. V takovém případě platí, že soud žádnou protiústavnost v napadeném rozhodnutí neshledal, a bez námitek týkajících se neproporcionálního zásahu do práv stěžovatelky neměl povinnost tento závěr odůvodňovat. Pokud jde o namítanou nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku z toho důvodu, že městský soud neprojednal stěžovatelčinu námitku týkající se vybočení správních orgánů z jejich oprávnění, Nejvyšší správní soud přisvědčil stěžovatelce v tom, že šlo o projednatelný žalobní bod, nicméně jeho obecnost prakticky vylučovala, aby na něj městský soud konkrétněji (věcně) reagoval. Také další námitky týkající se nepřezkoumatelnosti rozsudku městského soudu, porušení zásady legitimního očekávání obsažené v §2 odst. 4 správního řádu, porušení presumpce neviny a protiústavnosti aplikovaného ustanovení §20 odst. 11 zákona o spotřebních daních považoval Nejvyšší správní soud za nedůvodné; k posledně jmenované námitce neshledal, že by tato právní úprava nesplňovala požadavky na konkrétnost, jednoznačnost a jasnost zmocňovacího zákonného ustanovení, vyplývající z judikatury Ústavního soudu. S námitkami týkajícími se jednotlivých podmínek stanovených rozhodnutími správních orgánů se Nejvyšší správní soud vypořádal v bodech 34 až 46 svého rozsudku. Nejdříve připomněl, že námitky týkající se údajného neproporcionálního zásahu do svých ústavně garantovaných práv (ve smyslu testu proporcionality) uplatnila stěžovatelka až v kasační stížnosti, ačkoli jí v jejich uplatnění před městským soudem nic nebránilo; touto stěžovatelčinou argumentací se tedy pro její nepřípustnost Nejvyšší správní soud podrobněji nezabýval. Nad rámec nutného k tomu však poznamenal, že jde o námitky formulované zcela obecně, neboť stěžovatelka (až na jednu výjimku) nenabízí konkrétnější argumentaci, proč by podmínky stanovené správním orgánem prvního stupně nemohly v jednotlivých krocích testu proporcionality obstát. Opatření zvolená správními orgány ve vztahu k zamýšlenému cíli, tj. efektivní kontrole výběru spotřební daně, přitom Nejvyšší správní soud považoval ve smyslu prvního kroku testu proporcionality za vhodná. V obecné rovině uvedl, že neproporcionální zásah do stěžovatelčiných práv ani porušení jejího práva na spravedlivý proces neshledal. Podmínky k provozování daňového skladu stanovené správními orgány v bodech 19-23 pak Nejvyšší správní soud po zevrubné analýze aproboval v bodech 37 až 46 svého rozsudku. Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu bylo právnímu zástupci stěžovatelky doručeno dne 24. 4. 2017.
II. Argumentace stěžovatelky
5. Ve své obsáhle koncipované ústavní stížnosti ze dne 23. 6. 2017 stěžovatelka tvrdí, že rozsudky městského a Nejvyššího správního soudu byla zkrácena na svých ústavně zaručených právech. Dovolávajíc se zejména článků 4 odst. 1, 11 odst. 1, 26 odst. 1, 36 odst. 1 a 2, 40 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, jakož i článku 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a článku 1 odst. 1 Protokolu č. 1 k této úmluvě, stěžovatelka namítá, že soudy nepřiměřeně přísnými podmínkami neúměrně ztížily, resp. znemožnily její podnikatelskou činnost; aprobovaly uložení podmínek nad rámec zákonného zmocnění obsaženého v §20 odst. 11 zákona o spotřebních daních [viz nález sp. zn. Pl. ÚS 17/15 ze dne 9. 2. 2016 (77/2016 Sb.)]; odmítly provést test proporcionality [viz nález sp. zn. III. ÚS 350/03 ze dne 29. 9. 2005 (N 186/38 SbNU 499)] s formalistickou argumentací, že se jeho provedení nedožadovala, přestože v řízení dostatečně určitě brojila proti přísnosti, nepřiměřenosti a nesmyslnosti stanovených podmínek; odmítly se vypořádat s několika jejími zásadními námitkami a popřely princip presumpce neviny, jelikož vycházely při svém rozhodování z toho, že na stejné adrese jako daňový sklad má svoji provozovnu jiný daňový subjekt, který vyráběl tabákový výrobek, jenž nebyl zdaňován. Nadále tvrdí, že podmínky stanovené správními orgány v bodech 19-23 jsou nezákonné, neproporcionální a neúměrně zatěžující, a ve svém důsledku také protiústavní, přičemž obecné soudy při jejich aprobování postupovaly přepjatě formalistickým způsobem.
6. Ve svém vyjádření k ústavní stížnosti vyjádřil Nejvyšší správní soud přesvědčení, že rozhodnutí napadená ústavní stížností nevykazují žádný deficit ústavnosti a že uplatněné námitky jsou nedůvodné. Tyto výhrady do značné míry opakují námitky obsažené již v kasační stížnosti, s nimiž se Nejvyšší správní soud - podle svého názoru beze zbytku a s dostatečným odůvodněním - vypořádal. Námitku, podle které se kasační soud odmítl zabývat stěžovatelčinou argumentací ohledně údajně neproporcionálního zásahu do jejích ústavně zaručených práv, označil tento soud za nedůvodnou. Ve svém rozsudku sice připomněl, že stěžovatelka tuto námitku formálně vzato nepřípustně uplatnila až v kasační stížnosti a nikoliv již v žalobě, nicméně přesto se touto, byť obecně formulovanou, námitkou zabýval. Především pak Nejvyšší správní soud velmi podrobně vypořádal námitky stěžovatelky, a to i ty, které implicitně dovozovaly porušení principu proporcionality (viz odstavce 37 až 46 napadeného rozsudku). Ve svém rozsudku se zabýval i stěžovatelčinou námitkou protiústavnosti relevantní právní úpravy; protože ji neshledal důvodnou, nepředložil věc Ústavnímu soudu dle článku 95 odst. 2 Ústavy.
7. Ve své replice k uvedenému vyjádření stěžovatelka setrvala na tvrzení, že se Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku nevypořádal s námitkou nepřiměřenosti uložených podmínek, resp. omezil se na konstatování, že jejich nepřiměřenost neshledal, ačkoliv korigoval názor městského soudu v tom smyslu, že šlo o projednatelný žalobní bod.
III. Hodnocení Ústavního soudu
8. Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že podle jejího čl. 87 odst. 1 písm. d) rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. též §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu]. Není součástí soustavy obecných soudů a není ani povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí; směřuje-li ústavní stížnost proti rozhodnutí obecných soudů, není proto samo o sobě významné, je-li namítána jeho věcná nesprávnost.
9. Ústavní soud ve své judikatuře mnohokrát konstatoval, že postup ve správním a v soudním řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, i výklad jiných než ústavních předpisů, jakož i jejich aplikace při řešení konkrétních případů, jsou záležitostí správních orgánů a posléze pak správních soudů. Z hlediska ústavněprávního může být posouzena pouze otázka, zda skutková zjištění mají dostatečnou a racionální základnu, zda právní závěry těchto orgánů veřejné moci nejsou s nimi v extrémním nesouladu, a zda podaný výklad práva je i ústavně konformní, resp. není-li naopak zatížen libovůlí (viz např. usnesení sp. zn. IV. ÚS 2597/13 ze dne 30. 9. 2014).
10. V mezích takto limitovaného přezkumu Ústavní soud v postupu obecných soudů porušení ústavních práv a svobod stěžovatelky neshledal.
11. Jednou ze základních povinností žalobce vyplývající z ustanovení §71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. je, aby v žalobě vymezil žalobní body, tedy uvedl, z jakých skutkových a právních důvodů považuje rozhodnutí správního orgánu za nezákonné nebo nicotné. Tato zákonná povinnost je interpretována ustálenou judikaturou Nejvyššího správního soudu - kterou Ústavní soud akceptuje - tak, že "ustanovení §71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. žalobci ukládá povinnost uvést v žalobě konkrétní (tj. ve vztahu k žalobci a k projednávané věci individualizovaná) skutková tvrzení doprovázená (v témže smyslu) konkrétní právní argumentací, z nichž plyne, z jakých důvodů považuje žalobce napadené výroky správního rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné" (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 4 Azs 149/2004-52 ze dne 27. 10. 2004, zveřejněný pod č. 488/2005 Sb. NSS, či rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 3 Azs 18/2004-37 ze dne 13. 4. 2004, zveřejněný pod č. 312/2004 Sb. NSS). Podle §75 odst. 2 s. ř. s. je pak správní soud těmito žalobními body vázán, s výjimkami uvedenými v §76 s. ř. s., které však v posuzovaném případě nenastaly.
12. Mantinely žalobních bodů je pak z logiky §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. svázána i kasační stížnost a rozhodování o ní. Podle §104 odst. 4 s. ř. s. není kasační stížnost přípustná, opírá-li se jen o důvody, které stěžovatel neuplatnil v řízení před soudem, jehož rozhodnutí má být přezkoumáno, ač tak učinit mohl. V popsané úpravě soudního řádu správního je tak provedena zásada vigilantibus iura, která předpokládá odpovědnost účastníků za ochranu jejich práv, jež je plně v jejich dispozici. Soudní řízení správní vyžaduje od každého účastníka řízení pečlivou úvahu nad tím, v jakém rozsahu a zejména jakým způsobem zamýšlí o ochranu svého práva usilovat. Zmíněná zásada pak není nijak v rozporu s ústavně zaručeným právem na spravedlivý proces a jeho komponenty [srov. nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 138/06 ze dne 10. 8. 2006 (N 152/42 SbNU 237)].
13. Je pravda, že v několika rozhodnutích Ústavní soud judikoval, že k určitým okolnostem či důvodům, byť i neuplatněným či uplatněným teprve v kasační stížnosti, musí kasační soud v zájmu spravedlivé ochrany skutečných subjektivních veřejných práv přihlédnout a tyto zkoumat z úřední povinnosti; jde např. o absolutní neplatnost smlouvy nebo prekluzi, jež mají vliv na samotnou (ne)existenci předmětného právního vztahu [viz např. nález sp. zn. I. ÚS 1169/07 ze dne 26. 2. 2009 (N 38/52 SbNU 387)]. K zásadám dispozitivnosti a koncentrace řízení je též nutné přistupovat flexibilně ve statusových věcech [viz např. nález sp. zn. I. ÚS 2486/13 ze dne 1. 10. 2014 (N 184/75 SbNU 39)] a ve věcech týkajících se správního trestání, které se blíží spíše trestnímu řízení než řízení občanskému (viz nález sp. zn. II. ÚS 2732/15 ze dne 12. 1. 2016).
14. V projednávaném případě se však o žádnou z uvedených výjimek nejedná, přičemž stěžovatelce nic nebránilo v tom, aby své argumenty vyplývající z testu proporcionality uplatnila již v podané žalobě. Ústavní soud přitom odkazuje na odůvodnění napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu, který uvedl, že stěžovatelka ve své žalobě k městskému soudu nenamítala neproporcionální zásah do svých ústavních práv. V návaznosti na to pak Nejvyšší správní soud připomněl, že ustanovení §104 odst. 4 s. ř. s. in fine brání tomu, aby stěžovatelka v kasační stížnosti uplatňovala jiné právní důvody, než které uplatnila v řízení před soudem, nicméně přesto se k těmto námitkám stěžovatelky stručně vyjádřil. Nejprve uvedl, že jde o námitky formulované stěžovatelkou zcela obecně a že opatření zvolená správními orgány ve vztahu k zamýšlenému cíli, tj. efektivní kontrole výběru spotřební daně, lze považovat za vhodná; posléze proporcionalitu stanovených podmínek aproboval při jejich přezkumu in concreto. Tím dostál své povinnosti chránit základní práva stěžovatelky, vyplývající z článku 4 Ústavy.
15. Ústavní soud dále konstatuje, že Nejvyšší správní soud se náležitě vypořádal se všemi námitkami stěžovatelky, přičemž v ústavní stížnosti stěžovatelka tuto svou argumentaci vesměs opakuje a pomíjí, že výklad jiných podústavních předpisů Ústavnímu soudu nepřísluší. Jejich interpretaci podanou v projednávané věci správními soudy, jakož i posouzení proporcionality sporných podmínek provozování daňového skladu Nejvyšším správním soudem považuje Ústavní soud za ústavně konformní a prosté libovůle. Ústavní soud tedy konkrétně neshledává protiústavním výklad ustanovení §20 odst. 11 zákona o spotřebních daních, který v dané věci provedly správní soudy, a ztotožňuje se s názorem Nejvyššího správního soudu, že jde o standardní a ústavně konformní zákonné zmocnění ke stanovení podmínek provozování daňového skladu.
16. Z výše uvedených důvodů dospěl Ústavní soud k závěru, že napadenými rozhodnutími nedošlo k porušení základních práv stěžovatelky.
17. Ústavní soud proto podanou ústavní stížnost odmítl jako zjevně neopodstatněnou podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, a to mimo ústní jednání a bez přítomnosti účastníků řízení.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 29. srpna 2017
Kateřina Šimáčková, v. r.
předsedkyně senátu