ECLI:CZ:US:2017:1.US.2143.16.1
sp. zn. I. ÚS 2143/16
Nález
Nález Ústavního soudu - senátu složeného z předsedkyně senátu Kateřiny Šimáčkové a soudců Tomáše Lichovníka (soudce zpravodaj) a Davida Uhlíře - ze dne 19. prosince 2017 sp. zn. 2143/16 ve věci ústavní stížnosti Anny Ševčíkové a Jana Ševčíka, zastoupených Mgr. Markétou Vítovou, advokátkou, se sídlem 5. května 1050/66, Praha 4, proti výrokům II a III rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 26. 5. 2016 č. j. 17 Co 41/2016-62 vydaného v řízení o náhradu újmy způsobené nesprávným úředním postupem stavebního úřadu.
I. Výroky II a III rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 26. 5. 2016 č. j. 17 Co 41/2016-62 bylo porušeno právo stěžovatelů na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
II. Výroky II a III rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 26. 5. 2016 č. j. 17 Co 41/2016-62 se ruší.
Odůvodnění:
I.
1. Ústavnímu soudu byl dne 30. 6. 2016 doručen návrh na zahájení řízení o ústavní stížnosti ve smyslu §72 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), prostřednictvím něhož se stěžovatel domáhal zrušení části v záhlaví citovaného rozsudku Městského soudu v Praze.
2. Předtím, než se Ústavní soud začal věcí zabývat, přezkoumal podání po stránce formální a konstatoval, že podaná ústavní stížnost obsahuje veškeré náležitosti, jak je stanoví zákon o Ústavním soudu.
II.
3. Úřad městské části Praha 4, odbor stavební, zahájil dne 22. 12. 2011 se stěžovateli z moci úřední pod sp. zn. P4/130343/11/OST/TBRA a č. j. P 4/130403/11/OST/TBRA řízení o odstranění stavby - změny stavby rodinného domu č. p. X v P. Tvrzena byla nepovolená výměna oken v rozsahu popsaném v oznámení o zahájení řízení. Dne 3. 1. 2012 bylo shora uvedené oznámení o zahájení řízení o odstranění stavby správním orgánem zrušeno usnesením č. j. P4/000558/12/OST/TBRA, a to jako nezákonné. Důvodem měla být přitom ta skutečnost, že poškození měli pro výměnu oken řádně a včas před započetím prací k dispozici veškerá potřebná povolení a rozhodnutí.
4. Úřad městské části Praha 4, odbor stavební, zahájil dne 6. 4. 2012 z moci úřední pod sp. zn. P4/130343/11/OST/TBRA a č. j. P4/033545/12/OST/SMID řízení o odstranění stavby. V tomto případě bylo zahájení správního řízení odůvodněno nepovoleným zvýšením hřebenové střechy o cca 20 cm. Aby stěžovatelé předešli vydání rozhodnutí o odstranění stavby, podali žádost o dodatečné stavební povolení. Na základě výzvy ze dne 24. 5. 2013 č. j. P4/039144/13/OST/SMID, sp. zn. P4/062871/12/OST/SMID, nechali stěžovatelé mimo jiné zaměřit skutečné provedení střechy, uvedené bylo spojeno s náklady 9 075 Kč. Stěžovatelé dále obstarali veškeré stavebním úřadem požadované dokumenty. Dne 25. 6. 2014 stavební úřad svým rozhodnutím č. j. P4/057391/14/OST/SMID i toto řízení o odstranění stavby zastavil.
5. Stěžovatelé se žalobou vedenou Obvodním soudem pro Prahu 1 pod sp. zn. 18 C 17/2015 domáhali náhrady nemajetkové újmy ve výši 2 x 35 000 Kč a materiální újmy ve výši 9 075 Kč, která jim byla způsobena postupem správního orgánu. Obvodní soud o podané žalobě rozhodl tak, že ji zamítl. V odůvodnění svého rozhodnutí soud uzavřel, že nárok žalobců není dán, neboť není splněna základní podmínka vzniku odpovědnosti žalované za škodu, a to protiprávní jednání žalované. Postup stavebního úřadu v obou řízeních o odstranění stavby má podle nalézacího soudu znaky postupu spočívajícího ve shromažďování podkladů pro rozhodnutí a hodnocení zjištěných skutečností, které vedly k vydání rozhodnutí. Vydaná rozhodnutí o zastavení stavebního řízení nesplňují podmínku nezákonného rozhodnutí, neboť nebyla jako pravomocná zrušena ve smyslu §8 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád).
6. K odvolání stěžovatelů Městský soud v Praze ústavní stížností napadeným rozsudkem rozhodl tak, že odvolání ve vztahu k částce 9 075 Kč odmítl pro bagatelnost a ve vztahu k částce 35 000 Kč rozsudek soudu prvního stupně potvrdil. Odvolací soud ve svém odůvodnění vyšel ze stejných právních závěrů jako soud prvního stupně, když dospěl k závěru, že postup správních orgánů nelze hodnotit jako protiprávní jednání.
7. Stěžovatelé jsou toho názoru, že správní orgán se v jejich případě dopustil nesprávného úředního postupu, když nedůvodně a nezákonně zahájil z moci úřední celkem ve dvou případech řízení o odstranění stavby ve vlastnictví stěžovatelů. Správní úřad vyšel z tvrzení, že předmětná stavba byla realizována bez potřebných povolení, přičemž v obou případech posléze uzavřel, že stavba byla zbudována na základě řádného povolení.
8. Stěžovatelé jsou toho názoru, že některé právní závěry městského soudu jsou v extrémním rozporu s vykonanými skutkovými a právními zjištěními, resp. z nich v žádné možné interpretaci odůvodnění soudního rozhodnutí nevyplývá. V souvislosti s uvedeným stěžovatelé poukázali na to, jak odvolací soud zhodnotil otázku promlčení náhrady za nemajetkovou újmu. Odvolací soud sice uvedl, že nárok na nemajetkovou újmu byl sice uplatněn v žalobě, nicméně žádost stěžovatelů o náhradu nemajetkové újmy se o nemajetkové újmě vzniklé dlouhotrvajícím řízením vůbec nezmiňuje. Stěžovatelé odkázali na text žaloby i text žádosti, které mají být v dané pasáži zcela shodné. Z toho důvodu považují stěžovatelé závěr odvolacího soudu stran promlčení nároku za nesprávný.
9. Stěžovatelé jsou toho názoru, že ústavní stížností napadený rozsudek odvolacího soudu je ve výrocích II a III v rozporu s jejich základními právy, garantovanými čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
III.
10. Městský soud v Praze ve svém vyjádření k ústavní stížnosti odkázal na odůvodnění ústavní stížností napadeného rozsudku.
11. Vzhledem k tomu, že vyjádření městského soudu neobsahovalo žádné nové skutečnosti, jež by mohly mít vliv na rozhodnutí Ústavního soudu, tento stěžovatelům nezasílal vyjádření k replice.
IV.
12. Za účelem posouzení předmětné ústavní stížnosti si Ústavní soud vyžádal spis Obvodního soudu pro Prahu 1 sp. zn. 18 C 17/2015, jakož i spis Úřadu Městské části Praha 4, odbor stavební, sp. zn. P4/130343/11/OST/TBRA, načež uzavřel, že ústavní stížnost je důvodná.
13. Ústavní soud konstatuje, že jeho úkolem je ochrana ústavnosti (čl. 83 Ústavy České republiky); není součástí soustavy obecných soudů (srov. čl. 90 a čl. 91 odst. 1 Ústavy České republiky) a nepřísluší mu právo dozoru nad rozhodovací činností obecných soudů; k takovému dozoru či kontrole je Ústavní soud oprávněn pouze za situace, kdy obecné soudy svými rozhodnutími zasahují do ústavně zaručených základních práv a svobod jednotlivce.
14. Z napadeného rozsudku Městského soudu v Praze se podává, že tento se věnoval otázce promlčení jak u prvního, tak i druhého správního řízení. Zatímco u prvního správního řízení dospěl k právnímu názoru, že došlo k promlčení nároku stěžovatelů, u druhého správního řízení dospěl k závěru opačnému, tedy k tomu, že k jeho promlčení nedošlo. Tento závěr se však týkal jen uplatněného majetkového nároku. Stran nemajetkové újmy odvolací soud uzavřel, že stěžovatelé nárok neuplatnili ve své výzvě správnímu orgánu ze dne 25. 8. 2014 a z toho důvodu je jejich nárok v tomto rozsahu promlčen.
15. Podle náhledu Ústavního soudu se rozhodnutí odvolacího soudu stalo nepřezkoumatelným, neboť jeho skutkové závěry nemají oporu ve spise. V důsledku toho dospěl odvolací soud k nesprávným právním závěrům.
16. Z rozhodnutí odvolacího soudu nevyplývá, že by při výpočtu promlčecí doby za způsobenou nemajetkovou újmu byla zohledněna ta skutečnost, že stěžovatelé uplatnili předběžně svůj nárok dne 29. 8. 2014 u správního orgánu. Pokud Městský soud v Praze v závěru ústavní stížností napadeného rozsudku uvedl, že žádost stěžovatelů o náhradu nemajetkové újmy a skutečné škody se nezmiňuje o nemajetkové újmě vzniklé dlouhotrvajícím řízením, nelze mu dát zapravdu. Na straně dvě žádosti stěžovatelé mimo jiné uvádějí následující: "Současně mají poškození za to, že především nezákonné řízení ad b) trpělo i značnými ničím neodůvodněnými průtahy ...".
17. Ústavní soud ve své judikatuře vyvodil [srov. nálezy sp. zn. III. ÚS 84/94 ze dne 20. 6. 1995 (N 34/3 SbNU 257), sp. zn. III. ÚS 463/2000 ze dne 30. 11. 2000 (N 181/20 SbNU 267), sp. zn. IV. ÚS 564/02 ze dne 8. 7. 2003 (N 108/30 SbNU 489), sp. zn. I. ÚS 244/08 ze dne 19. 6. 2008 (N 114/49 SbNU 627), sp. zn. I. ÚS 2771/10 ze dne 5. 5. 2011 (N 86/61 SbNU 337)], že z odůvodnění rozhodnutí obecného soudu musí vyplývat vztah mezi skutkovými zjištěními a úvahami při hodnocení důkazů na straně jedné a právními závěry na straně druhé, jinak odůvodnění nejenže nevyhovuje zákonným hlediskům, ale současně představuje porušení zákazu libovůle v soudním rozhodování, a v konečném důsledku takové rozhodnutí způsobuje porušení základního práva účastníků řízení na spravedlivý proces. Nejde přitom o pouhý formální nedostatek, ve kterém by případný kasační zásah měl jen akademický význam ve svých důsledcích vedoucí jen ke zbytečnému prodlužování soudního řízení. Je zřejmé, že předmětný skutkový závěr byl významný z hlediska právního posouzení, konkrétně pak toho, zda došlo či nedošlo k promlčení nároku stěžovatelů. Není přitom úkolem Ústavního soudu, aby místo obecných soudů taková důkazní zjišťování prováděl, nýbrž jeho funkcí jako soudního orgánu ochrany ústavnosti je přezkum dodržení ústavních kautel práva na spravedlivý proces a soudní ochranu.
18. Stran přípustnosti odvolání proti rozsudku, jímž bylo rozhodnuto o peněžitém plnění nepřevyšujícím 10 000 Kč, odkazuje Ústavní soud na závěry obsažené v nálezu Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 3153/15 ze dne 27. 9. 2016 (N 182/82 SbNU 769), z nichž mimo jiné vyplývá, že "je zcela věcí žalobce, čeho se svou žalobou domáhá; pokud přitom v jedné žalobě spojí několik i samostatně projednatelných nároků a nalézací soud rozhodne o peněžitém plnění, není v pravomoci odvolacího soudu tuto částku následně členit na dílčí položky, které každá samostatně nedosahují hranice bagatelní částky pro odvolací řízení (§202 odst. 2 o. s. ř.). Opačný přístup je zásahem do práva na projednání věci nestranným soudem". K obdobným závěrům dospěl Ústavní soud i v nálezu sp. zn. I. ÚS 3918/16 ze dne 9. 8. 2017 (N 147/86 SbNU 481). Výrok I rozsudku odvolacího soudu však nebyl ústavní stížností napaden.
19. Podle náhledu Ústavního soudu je vhodné pozastavit se též nad tím, jak obecné soudy hodnotily oprávnění správního orgánu činit správní úkony vůči jednotlivci. Ústavní soud ve svém nálezu sp. zn. I. ÚS 1835/07 ze dne 18. 11. 2008 (N 196/51 SbNU 375) mimo jiné konstatoval, že "každý zásah do osobní sféry jednotlivce, ať už je činěn v rámci jakéhokoliv postupu státu vůči jednotlivci, musí být ospravedlněn konkrétní skutečností, resp. důvodem takového omezení, a nikoliv proveden pouze proto, že orgán státu je takovou pravomocí formálně nadán. Takové obecné oprávnění je pouze předpokladem realizace takové omezovací pravomoci, nikoliv měřítkem jeho intenzity". Jinými slovy řečeno, správní orgán nemůže zahajovat s občany správní řízení bezdůvodně a přenášet na ně zátěž s tímto spojenou. I za situace, kdy se odvíjí zahájení správního řízení od úvahy správního orgánu, nemůže být tato úvaha založena na prosté libovůli.
20. Podle náhledu Ústavního soudu správní orgány v projednávané věci pochybily, což samy potvrdily tím, jak odůvodnily rozhodnutí o zastavení řízení o odstranění stavby ze dne 6. 4. 2012. Takové pochybení samo o sobě nemusí být vždy nutně úmyslné či vykazovat znaky šikany účastníka řízení. Nicméně pokud již k takovému pochybení ze strany správních orgánů dojde, je nanejvýš vhodné správní řízení v co nejkratší době ukončit, jak se tomu stalo v případě zahájení řízení o odstranění stavby ze dne 22. 12. 2011, jež bylo následně zrušeno dne 3. 1. 2012. Na druhou stranu nutno přiznat, že i sami stěžovatelé přispěli svým procesním postupem k tomu, že věc nebyla rychle ukončena. Tady má Ústavní soud na mysli povinnost vlastníka stavby vyplývající z ustanovení §154 odst. 1 písm. e) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), podle něhož je stavebník povinen uchovávat po celou dobu trvání stavby dokumentaci jejího skutečného provedení, rozhodnutí, osvědčení, souhlasy, ověřenou projektovou dokumentaci, popřípadě jiné důležité doklady týkající se stavby. Pokud by stěžovatelé předložili tyto doklady bezprostředně poté, co by bylo vydáno rozhodnutí o odstranění stavby, mohlo dojít k objasnění sporných skutečností podstatně dříve.
21. Výše uvedené však nic nemění na skutečnosti, že se Městský soud v Praze nevypořádal řádně s tím, jaký vliv mělo uplatnění předběžného nároku u správního orgánu na otázku promlčení. Tím došlo k porušení práva stěžovatelů na spravedlivý proces, jež je jim garantováno čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
22. Z tohoto důvodu Ústavní soud podle ustanovení §82 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu ústavní stížnosti vyhověl a výroky II a III rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 26. 5. 2016 č. j. 17 Co 41/2016-62 podle ustanovení §82 odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu zrušil. Takto rozhodl bez ústního jednání, neboť dospěl k názoru, že od něj nelze očekávat další objasnění věci (§44 zákona o Ústavním soudu).