ECLI:CZ:US:2017:2.US.1795.16.1
sp. zn. II. ÚS 1795/16
Nález
Nález Ústavního soudu - senátu složeného z předsedy senátu Jiřího Zemánka a soudců Ludvíka Davida (soudce zpravodaj) a Vojtěcha Šimíčka - ze dne 16. května 2017 sp. zn. II. ÚS 1795/16 ve věci ústavní stížnosti Ing. Petra Vrby, zastoupeného JUDr. Ervinem Perthenem, MBA, advokátem, AK se sídlem Velké náměstí 19, Hradec Králové, proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 22. 3. 2016 č. j. 21 Co 464/2015-109 a rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 18. 9. 2015 č. j. 25 C 168/2012-80, vydaným v řízení o náhradu škody způsobené při výkonu veřejné moci, za účasti Městského soudu v Praze a Obvodního soudu pro Prahu 1 jako účastníků řízení a Ministerstva dopravy jako vedlejšího účastníka řízení.
I. Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 22. 3. 2016 č. j. 21 Co 464/2015-109 bylo porušeno právo stěžovatele na spravedlivý proces zaručené v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
II. Toto rozhodnutí se proto ruší.
III. Ve zbytku se ústavní stížnost odmítá.
Odůvodnění:
I. Rekapitulace průběhu řízení
1. Ústavní stížností, doručenou Ústavnímu soudu dne 2. 6. 2016, stěžovatel napadl v záhlaví uvedené rozsudky obecných soudů. Obvodní soud pro Prahu 1 (dále jen "obvodní soud") napadeným rozsudkem zamítl žalobu stěžovatele o zaplacení částky 14 686,54 Kč s příslušenstvím. Tato částka měla představovat náhradu škody spočívající v nákladech na právní zastoupení, které stěžovateli vznikly v později zastaveném přestupkovém řízení. Městský soud v Praze (dále též jen "městský soud") potvrdil rozsudek obvodního soudu, ale změnil jeho odůvodnění. Stěžovatel tvrdí, že uvedené rozsudky vedly k porušení jeho práva na spravedlivý proces a práva na náhradu škody podle čl. 36 odst. 1 a 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") spolu s právem na rovnost účastníků řízení podle čl. 37 odst. 3 Listiny. Navrhuje proto zrušení napadených rozsudků obecných soudů.
2. Celý příběh začal již v květnu roku 2010. Stěžovatel tehdy měl o více než 40 km/h překročit povolenou rychlost jízdy v obci Vojnův Městec. Městský úřad Žďár nad Sázavou, odbor dopravy, (dále jen "městský úřad") ho rozhodnutím ze dne 3. 8. 2010 shledal vinným ze spáchání přestupku proti plynulosti a bezpečnosti silničního provozu. Krajský úřad Kraje Vysočina, oddělení správních činností, (dále jen "krajský úřad") poté dne 4. 5. 2011 zamítl odvolání stěžovatele a rozhodnutí městského úřadu potvrdil. Stěžovateli byla uložena pokuta ve výši 8 000 Kč a zákaz činnosti spočívající v zákazu řízení motorových vozidel na dobu šesti měsíců. Stěžovatel se ovšem obrátil na Krajský soud v Brně. Ten rozsudkem ze dne 31. 8. 2011 zrušil rozhodnutí krajského úřadu a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Důvodem byly vady řízení. Správní orgány při rozhodování o vině i sankci za uvedený přestupek nerespektovaly práva stěžovatele jako účastníka řízení. Uvedená rozhodnutí vydaly, aniž by stěžovatele jako obviněného z přestupku vyslechly. Neprovedly také stěžovatelem navrhované důkazy.
3. Krajský úřad následně rozhodnutím ze dne 29. 11. 2011 prvostupňové rozhodnutí městského úřadu zrušil a řízení o přestupku stěžovatele zastavil. Od spáchání přestupku totiž uplynul jeden rok, a odpovědnost za něj proto zanikla.
4. Stěžovatel se poté soudně domáhal náhrady škody podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), v tehdy platném znění, (dále jen "zákon o odpovědnosti státu"). Vzniklá škoda podle něj odpovídá výši jím vynaložených nákladů na jeho právní zastoupení v přestupkovém řízení. V řízení před obvodním a městským soudem však neuspěl. Rozhodnutí městského úřadu podle nich nevyhovovalo definici nezákonného rozhodnutí ve smyslu §8 zákona o odpovědnosti státu. Toto pravomocné rozhodnutí po zásahu krajského soudu zcela odklidil krajský úřad. Navíc ho nezrušil pro nezákonnost, ale pro zánik odpovědnosti za přestupek.
5. Ústavní soud ovšem nálezem sp. zn. II. ÚS 3005/14 ze dne 5. 5. 2015 (N 87/77 SbNU 273) rozhodnutí obecných soudů zrušil. Jejich interpretace zákona o odpovědnosti státu nebyla ústavně konformní. Na straně jedné vyloučily, že by pochybení správních orgánů představovala nesprávný úřední postup, protože jejich postup vedl k vydání meritorního rozhodnutí. Současně ale konstatovaly, že nemůže jít o nezákonná rozhodnutí, protože nebyla zrušena pro nezákonnost, ale z důvodu uplynutí prekluzivní lhůty. Obecné soudy dostatečně nezohlednily skutečnost, že krajský soud závazně deklaroval, že se správní orgány v přestupkovém řízení vedeném proti stěžovateli dopustily procesních pochybení v intenzitě, která mohla mít za následek vydání nezákonného rozhodnutí ve věci samé. Měly povinnost přihlédnout k těmto skutečnostem při zkoumání předpokladů pro vznik odpovědnosti státu a hodnocení důvodnosti nároku stěžovatele na náhradu škody. Jejich výklad zákona o odpovědnosti státu přímo popírá jeho smysl a účel, protože jím a priori vyloučily odpovědnost státu za škodu.
6. Závěrem Ústavní soud přidal obiter dictum, podle kterého uvedené závěry nelze zobecňovat v tom smyslu, že by každé přestupkové řízení, které by nevyústilo v pravomocné meritorní rozhodnutí o projednávaném přestupku, bylo možné paušálně považovat za nesprávný úřední postup, resp. nezákonné rozhodnutí. V té souvislosti jako součást obiter dicti uvedl, že nelze v praxi vyloučit, že by uplynutí zákonné prekluzivní lhůty k projednání přestupku bylo přímým důsledkem obstrukční procesní taktiky obviněného, příp. jeho právního zástupce. Takové jednání pod rozsah ochrany ústavně zaručeného práva na náhradu škody podle čl. 36 odst. 3 Listiny podřadit nelze.
7. Obvodní soud v novém řízení zjistil, že stěžovatel a jeho zástupce uzavřeli dohodu založenou na odměňování zástupce tzv. přísudkem. Odměna mu tedy měla náležet pouze tehdy, bude-li klientovi v tom kterém řízení přiznána, a to právě v přiznané výši. Obvodní soud poté vypočetl, jaká by stěžovateli náležela náhrada nákladů za právní zastoupení advokátem v přestupkovém řízení podle vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů. S ohledem na dohodu o započtení mezi stěžovatelem a jeho zástupcem však stěžovatel nemusel svému zástupci nic zaplatit. Protože stěžovatel svému zástupci žádnou částku skutečně ani nezaplatil, škoda mu (dosud) nevznikla.
8. Stěžovatel podal proti rozsudku obvodního soudu odvolání. Městský soud nicméně potvrdil rozsudek obvodního soudu. Ve své argumentaci tvrdil, že nárok žalobce nemůže obstát s ohledem na právní názor Ústavního soudu. Z obsahu přestupkového spisu totiž zjistil, že zákonná prekluzivní lhůta k projednání přestupku uplynula v důsledku procesní taktiky stěžovatele a jeho právního zástupce, založené na obstrukčním jednání. Stěžovatel podával odvolání "do všeho", postupně vznášel námitky podjatosti a navrhoval opravy písemného vyhotovení protokolu. Ustanovení čl. 36 odst. 3 Listiny takové jednání ovšem nechrání.
II. Obsah ústavní stížnosti
9. V ústavní stížnosti stěžovatel namítá, že obecné soudy pominuly konstatování Ústavního soudu v nálezu sp. zn. II. ÚS 3005/14, že v projednávané věci byly splněny předpoklady odpovědnosti státu za způsobenou škodu, spočívající ve vynaložených nákladech za právní zastoupení v rámci přestupkového řízení. Ústavní soud dodal, že od tohoto konkrétního případu je zapotřebí odlišovat situace, pokud k uplynutí lhůty k projednání přestupku dojde z důvodu obstrukčního jednání stěžovatele. Tak tomu ovšem v tomto případě nebylo. Stěžovatel uplatňoval veškeré možné prostředky, které mu právní řád poskytuje, aby se bránil vůči zásadním pochybením správních orgánů. Rozsudek krajského soudu jednoznačně deklaruje, že stíhání pro přestupek bylo od samého počátku vedeno v rozporu s předpisy upravujícími vedení správního řízení. Jakým jiným způsobem by se mohl stěžovatel bránit pochybením ze strany správních orgánů než podáváním prostředků, jež mu zákon umožňuje k hájení svých práv? Využití zákonem přiznaných prostředků k ochraně svých oprávněných zájmů nelze žádným způsobem považovat za obstrukční jednání.
III. Vyjádření dalších účastníků řízení a replika stěžovatele na tato vyjádření
10. Obvodní soud ve svém vyjádření k ústavní stížnosti konstatoval, že nosné důvody jeho rozsudku se neshodují s nosnými důvody potvrzujícího rozsudku městského soudu. Doplnil, že závěry výše citovaného nálezu Ústavního soudu respektoval. Městský soud pak ve svém vyjádření uvedl, že se při svém rozhodování znovu zabýval obsahem správního spisu a dospěl k závěru, že se stěžovatel v přestupkovém řízení dopustil obstrukčního jednání.
11. Ve své replice k vyjádření účastníků řízení stěžovatel uvedl, že obvodní soud nesprávně vyložil jeho argumentaci ohledně přísudku. Stěžovatel a jeho zástupce uzavřeli dohodu, že přísudek získaný v rámci soudního řízení správního bude použit na úhradu poskytnutých právních služeb a na základě této dohody byl přísudek započten na poskytnuté právní služby. K vyjádření městského soudu dodal, že v citovaném nálezu Ústavní soud konstatoval, že se nejednalo o obstrukční jednání.
12. Ministerstvo dopravy se jako vedlejší účastník řízení k ústavní stížnosti nevyjádřilo.
IV. Právní posouzení
13. Ústavní stížnost splňuje všechny požadované náležitosti a podmínky pro její projednání, které stanoví Ústava a zákon č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu"). Po zvážení argumentace obsažené v ústavní stížnosti a obsahu napadených rozhodnutí i vyžádaných spisů dospěl Ústavní soud k závěru, že je důvodná.
14. Stěžovatel v ústavní stížnosti zejména namítá, že obecné soudy porušily jeho právo na spravedlivý proces, protože se odchýlily od závazného právního názoru Ústavního soudu. Jedním z principů představujících neopominutelnou součást práva na spravedlivý proces a vylučujících libovůli při rozhodování je nezbytná návaznost mezi skutkovými zjištěními a úvahami při hodnocení důkazů na straně jedné a právními závěry na straně druhé. Pokud právní závěry soudu extrémně neodpovídají skutkovým zjištěním anebo z nich v žádné možné interpretaci odůvodnění soudního rozhodnutí nevyplývají, pak takové rozhodnutí nemůže splňovat požadavky čl. 36 odst. 1 Listiny. Principy řádného a spravedlivého procesu tak brání tomu, aby skutková zjištění soudu extrémně neodpovídala vykonaným důkazům [srov. z aktuálnější judikatury např. nález sp. zn. II. ÚS 1113/16 ze dne 29. 11. 2016 (N 228/83 SbNU 559); sp. zn. IV. ÚS 2077/15 ze dne 19. 7. 2016 (N 131/82 SbNU 157) či sp. zn. IV. ÚS 3973/13 ze dne 25. 2. 2016 (N 36/80 SbNU 457) aj.].
15. S právě uvedenými principy souvisí i práce obecných soudů s judikaturou Ústavního soudu v konkrétní věci. Pokud v ní Ústavní soud zruší rozhodnutí obecného soudu, má tento soud v následném řízení povinnost rozhodovat v souladu s právním názorem vysloveným v daném nálezu. Konkrétně má povinnost následovat ratio decidendi, tj. vyložené a aplikované nosné právní pravidlo (rozhodovací důvod), o které se výrok předmětného nálezu opírá. Jak Ústavní soud ve své judikatuře opakovaně zdůraznil: "Nesplnění těchto požadavků představuje porušení čl. 89 odst. 2 Ústavy ve spojení s čl. 1 odst. 1 Ústavy a představuje též porušení subjektivního základního práva dotyčné osoby dle čl. 36 odst. 1 Listiny, totiž práva domáhat se stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu." [nález sp. zn. IV. ÚS 301/05 ze dne 13. 11. 2007 (N 190/47 SbNU 465), obdobně nález sp. zn. II. ÚS 2127/14 ze dne 18. 11. 2014 (N 210/75 SbNU 353)]. Dodržení požadavků práce s judikaturou Ústavního soudu je nejpřísnější právě v rámci jedné konkrétní věci, ve které již Ústavní soud zrušil dřívější rozhodnutí obecného soudu. V takovým případech jde o tzv. kasační závaznost nálezů Ústavního soudu [viz např. nález sp. zn. I. ÚS 309/11 ze dne 4. 1. 2012 (N 2/64 SbNU 21)].
16. Vlastnost kasační závaznosti však může mít jen zmíněné ratio decidendi, tedy nosný rozhodovací důvod nálezu Ústavního soudu. Tuto vlastnost naopak nemá obiter dictum, které lze negativně vymezit jako tu část odůvodnění nálezu Ústavního soudu, která není nosným rozhodovacím důvodem. Jde o věc řečenou "mimochodem". Jak uvádí Michal Bobek: "[T]ypická obiter budou buď prohlášení soudce, která nemají oporu ve skutkovém rámci řešené kauzy, anebo argumenty sice právní, avšak s ohledem na řešení sporu podružné či doprovodné." (viz Bobek, M., Kühn, Z. a kol. Judikatura a právní argumentace. 2. vyd. Praha: Auditorium, 2013, s. 53). Městský soud se v právě projednávané věci dopustil pochybení v tom, že "povýšil" obiter dictum o případném obstrukčním jednání jako důvodu pro nepřiznání náhrady škody na jedinou závaznou část nálezu sp. zn. II. ÚS 3005/14.
17. Jak plyne z vyžádaného spisového materiálu, dne 17. 5. 2010 došlo k zahájení přestupkového řízení na základě spáchání přestupku proti bezpečnosti a plynulosti silničního provozu. Městský úřad rozhodl dne 3. 8. 2010, aniž stěžovatele vyslechl. Stěžovatel se vůči tomuto rozhodnutí odvolal dne 17. 8. 2010. Krajský úřad ovšem jako odvolací orgán rozhodl až dne 4. 5. 2011. To je více než osm měsíců po podání odvolání a pouhých třináct dní před uplynutím prekluzivní lhůty pro odpovědnost za přestupek. Tento průtah nebyl nijak odůvodněn a Ústavní soud na něj upozornil již ve svém předchozím nálezu v této věci (viz bod 24). Výslovně poté v nálezu uvedl: "[S]kutečnost, že z důvodu uplynutí zákonné prekluzivní jednoroční lhůty (...) pro projednání přestupku již nemohlo být pokračováno v dalším řízení, v němž by byla napravena procesní pochybení správních orgánů, konstatovaná krajským soudem, a které by případně vyústilo ve vydání nového meritorního rozhodnutí, nezatíženého procesními vadami či nezákonností, nelze klást k tíži stěžovatele. A to především proto, že k uplynutí zákonné prekluzivní jednoroční lhůty (§20 odst. 1 zákona o přestupcích) došlo v nyní projednávaném případě primárně v důsledku procesního postupu správních orgánů, které jej zatížily procesními vadami v intenzitě mající vliv na zákonnost vydaných meritorních rozhodnutí, pro která také krajský soud rozhodnutí odvolacího správního orgánu následně zrušil." Již z těchto slov mohl městský soud dovodit, že Ústavní soud neviděl jako hlavní důvod uplynutí prekluzivní lhůty jednání stěžovatele. Mělo mu proto být zřejmé, že argumentace založená výhradně na obstrukcích stěžovatele nebude postačovat k rozhodnutí v jeho neprospěch.
18. Prakticky všechny úkony stěžovatele, v nichž městský soud spatřoval obstrukce, byly navíc koncentrovány do období necelých tří měsíců od zahájení přestupkového řízení do prvostupňového rozhodnutí městského úřadu. Uplatňování těchto procesních prostředků mohlo vést k prodloužení řízení o několik týdnů. Osm měsíců mezi podáním odvolání a rozhodnutí o něm však stěžovatel nijak nezavinil. Žádost o odklad vykonatelnosti po rozhodnutí krajského úřadu, který jako jediný úkon poté učinil, je běžným a legitimním postupem před podáním správní žaloby. Jak ve své ústavní stížnosti namítal i stěžovatel, městský soud obecně nedocenil, že přestupkové řízení je řízením o trestním obvinění ve smyslu čl. 6 Úmluvy, který stěžovateli garantuje právo na obhajobu. Paleta legitimních možností procesní strategie obhajoby je v takových případech přirozeně široká. Proto by muselo jít o zásadní obstrukce, které reálně blokují rozhodnutí ve věci (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne ze dne 6. 5. 2015 č. j. 1 As 175/2014-47). Městský soud však neodůvodnil, proč podle jeho názoru k uplynutí prekluzivní lhůty došlo právě a jen v důsledku obstrukčního jednání stěžovatele. Zmínil pouze úkony stěžovatele, které učinil na prvním stupni přestupkového řízení. Z odůvodnění však nijak nevyplývá, že by se městský soud vypořádal s délkou odvolacího řízení, která byla podle předchozího zrušovacího nálezu Ústavního soudu hlavní příčinou uplynutí prekluzivní lhůty.
19. Jak plyne ze spisového materiálu, městský soud své rozhodnutí zatížil protiústavností, protože jeho závěry neodpovídají skutkovým zjištěním o jednotlivých úkonech stěžovatele v přestupkovém řízení, která městský soud učinil na základě dodatečného dokazování v rámci odvolacího řízení. Městský soud jednostranně akcentoval obiter dictum předchozího nálezu Ústavního soudu, a jeho pohled byl proto příliš zjednodušující. Kvůli tomu nesprávně vyhodnotil význam jednotlivých skutkových okolností pro uplynutí uvedené prekluzivní lhůty. Tou hlavní byla zejména nečinnost krajského úřadu v rámci odvolacího řízení. Z těchto důvodů bylo počínání městského soudu neslučitelné s právem na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny.
20. Ústavní soud závěrem shrnuje, že náklady řízení v podobě odměny zástupce lze přiznat i za jeho zastupování v přestupkovém řízení, pokud došlo k zániku odpovědnosti za přestupek v důsledku uplynutí prekluzivní lhůty a podstatným důvodem prekluze byly průtahy na straně správního orgánu, který projednával obvinění z přestupku. Pokud bude prokázáno, že příčinou určité části průtahů skutečně jsou obstrukce obviněného z přestupku (za podmínek uvedených v bodě 18 výše), lze si představit přiměřené snížení částky náhrady nákladů řízení v závislosti na poměru části řízení, kterou průtahem zatížil obviněný, vůči částem řízení, které průtahy zatížil správní orgán. Ústavní soud dodává, že nalézací či odvolací soud sice není vázán tou částí nálezu Ústavního soudu, která představuje obiter dictum, může ale učinit argumenty obsažené v obiter dicto součástí svého právního posouzení věci. Nemůže tak ovšem učinit izolovaně a způsobem, kterým by negoval ostatní rozhodné skutkové okolnosti a právní závěry z nich plynoucí.
V. Závěr
21. Městský soud tedy porušil právo stěžovatele na spravedlivý proces, protože jeho závěr o obstrukčním jednání stěžovatele jako jediném důvodu pro uplynutí prekluzivní lhůty pro odpovědnost za přestupek, z něhož byl obviněn, je v extrémním nesouladu s jeho skutkovými zjištěními. Městský soud nesprávně pracoval se závěry předchozího nálezu Ústavního soudu v této věci. Tím porušil čl. 36 odst. 1 Listiny.
22. Ústavní soud proto ústavní stížnosti stěžovatele zčásti vyhověl a zrušil rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 22. 3. 2016 č. j. 21 Co 464/2015-109 [§82 odst. 2 písm. a) a odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu]. Úkolem městského soudu nyní bude přezkum rozsudku obvodního soudu v otázce vzniku škody stěžovatele podle zákona o odpovědnosti státu a vypořádání se s námitkami, které stěžovatel vůči rozsudku obvodního soudu vznesl v odvolání.
23. Stěžovatel ústavní stížností napadl i rozsudek obvodního soudu. Ústavní soud však ve své činnosti vychází z principu minimalizace zásahů do rozhodovací činnosti obecných soudů. Zasahuje do jejich činnosti jedině tehdy, je-li to nezbytné pro ochranu základních práv a svobod. Tento princip se projevuje i v subsidiaritě ústavní stížnosti, která je zásadně až posledním prostředkem ochrany základních práv a svobod. Z principu minimalizace zásahů a ze subsidiarity ústavní stížnosti Ústavní soud dovodil své oprávnění odmítnout část ústavní stížnosti pro nepřípustnost, pokud zrušením jen jednoho (nebo části) z napadených rozhodnutí je znovu vytvořen obecným soudům dostatečný prostor pro to, aby samy poskytly ochranu základním právům a svobodám [viz např. nálezy sp. zn. III. ÚS 2428/13 ze dne 13. 6. 2014 (N 123/73 SbNU 869); sp. zn. IV. ÚS 2722/13 ze dne 3. 2. 2015 (N 22/76 SbNU 313), bod 28, a jiné]. Je na uvážení Ústavního soudu, jak rozsáhlý zásah do rozhodování obecných soudů považuje v konkrétním případě za nezbytný pro nápravu zjištěného porušení základních práv či svobod. V projednávaném případě dospěl Ústavní soud k závěru, že pro ochranu základních práv a svobod stěžovatele postačuje zrušit napadený rozsudek městského soudu. Část ústavní stížnosti směřující proti napadenému rozsudku obvodního soudu proto Ústavní soud odmítl pro nepřípustnost podle §75 odst. 1 ve spojení s §43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu.
24. Ústavní soud rozhodl o ústavní stížnosti bez nařízení jednání, neboť dospěl k závěru, že by od něj nebylo možno očekávat další objasnění věci (§44 zákona o Ústavním soudu).