ECLI:CZ:US:2017:4.US.243.17.1
sp. zn. IV. ÚS 243/17
Usnesení
Ústavní soud rozhodl dne 19. září 2017 mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků v senátu složeném z předsedy Vladimíra Sládečka a soudců Jaromíra Jirsy a Jana Musila (soudce zpravodaje) ve věci ústavní stížnosti stěžovatele Ing. Zdeňka Ertla, zastoupeného JUDr. Janem Marešem, advokátem, se sídlem Na Okrouhlíku 76, 251 64 Mnichovice, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. prosince 2016 č. j. 7 As 132/2016-59, za účasti Nejvyššího správního soudu, jako účastníka řízení, a za účasti 1. Krajského soudu v Plzni a 2. Západočeské univerzity v Plzni, se sídlem Univerzitní 2732/8, 301 00 Plzeň, jako vedlejších účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Ústavní soud obdržel dne 25. ledna 2017 návrh ve smyslu §72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), jímž se Ing. Zdeněk Ertl (dále jen "stěžovatel" nebo "žalobce") domáhá zrušení v záhlaví označeného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, neboť má za to, že jím bylo zasaženo do jeho ústavně zaručeného základního práva na spravedlivý proces ve smyslu článku 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod.
II.
Z obsahu ústavní stížnosti a z napadeného rozhodnutí Ústavní soud zjistil:
1) Usnesením ze dne 18. ledna 2011 sp. zn. R-584-10 (dále také jen "napadené usnesení") rektor Západočeské univerzity v Plzni zrušil vysokoškolský diplom ze dne 23. srpna 2005 č. ZČU*016848, kterým bylo stěžovateli osvědčeno řádné ukončení studia v magisterském studijním programu M6805 Právo a právní věda, ve studijním oboru 6805T003 právo na Fakultě právnické Západočeské univerzity v Plzni a získání akademického titulu magistr. Napadeným usnesením rektor Západočeské univerzity v Plzni současně zrušil vysokoškolský diplom ze dne 10. října 2008 č. ZČU*00755, kterým bylo stěžovateli osvědčeno řádné získání akademického titulu doktor práv.
2) Proti tomuto usnesení rektora podal stěžovatel (žalobce) dne 1. července 2014 žalobu ke Krajskému soudu v Plzni [dále jen "krajský soud"]. Krajský soud podanou žalobu usnesením ze dne 31. března 2016 č. j. 57 A 48/2014-66 odmítl jako opožděnou ve smyslu §46 odst. 1 písm. b) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s.").
3) Krajský soud na základě správního spisu zjistil, že Západočeská univerzita v Plzni (dále také jen "žalovaná") doručovala žalobci napadené usnesení poštou, avšak pokusy o doručení byly neúspěšné. Napadené usnesení nakonec žalobce převzal dne 3. dubna 2014. Součástí napadeného usnesení bylo i poučení, že proti němu nelze podat odvolání. Žalobce přesto proti napadenému usnesení podal odvolání adresované ministru školství, mládeže a tělovýchovy. Přípisem ze dne 13. června 2014 č. j. MSMT-15108/2014-2 náměstek ministra školství, mládeže a tělovýchovy žalobci sdělil, že proti napadenému usnesení se nelze odvolat a jeho podání proto nebude věcně přezkoumáno.
4) Na takto ustaveném základu krajský soud nejprve konstatoval, že napadené usnesení bylo žalobci doručeno dne 3. dubna 2014, pročež poslední den lhůty k podání žaloby proti tomuto usnesení připadl na 3. červen 2016. Na tom nemohla ničeho změnit skutečnost, že žalobce podal dne 7. dubna 2014 odvolání. Krajský soud proto uzavřel, že žalobce podal žalobu proti napadenému usnesení opožděně.
5) Žalobce následně proti usnesení krajského soudu podal kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 7. prosince 2016 č. j. 7 As 132/2016-59 zamítl jako nedůvodnou (§110 odst. 1 s. ř. s. in fine).
6) Nejvyšší správní soud (dále také jen "kasační soud") se ve svém rozhodnutí podrobně zabýval jednotlivými stížnostními námitkami. Na podkladě své dosavadní rozhodovací praxe následně uzavřel, že vysokoškolský diplom má povahu osvědčení ve smyslu §154 a násl. zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř." nebo "správní řád"). Proti usnesení, jímž byl zrušen vysokoškolský diplom, přitom nelze podat odvolání ve smyslu §76 odst. 5 a §81 s. ř.
III.
Stěžovatel na úvod své ústavní stížnosti připomíná, že skutkový stav dané věci není mezi jednotlivými účastníky řízení o ústavní stížnosti sporný, sporné je toliko jeho právní posouzení. Stěžovatel připomenul průběh celého řízení před žalovanou (Západočeskou univerzitou v Plzni) a předestřel své dílčí námitky, od nichž odvozuje nesprávnost napadeného usnesení žalované, jímž byly zrušeny jeho vysokoškolské diplomy.
Jádro argumentace stěžovatele spočívá v tvrzení, že obecné soudy postupovaly "za použití v podstatě sofistikovaného odůvodňování zřejmé nespravedlnosti (...) tak, aby stěžovatelova věc nemohla být řádně projednána."
Podle stěžovatele je totiž přinejmenším problematické ve vztahu k vysokoškolskému diplomu ze dne 23. srpna 2005 argumentovat právní úpravou obsaženou v ustanovení §154 a násl. s. ř., neboť uvedená právní úprava nabyla účinnosti až 1. ledna 2006 (viz §184 s. ř.). Ačkoliv vysokoškolský diplom podle současné právní úpravy je osvědčením ve smyslu §154 s. ř., "podle minulé právní úpravy to tak být nemuselo." Na podporu svého tvrzení stěžovatel poukazuje na učebnicovou literaturu z daného období, podle níž údajně vysokoškolský diplom patří mezi konstitutivní správní akty. Stěžovatel nesouhlasí ani s argumentací kasačního soudu, podle něhož osoby, jichž se týká osvědčení, nejsou účastníky řízení, ale pouze dotčenými osobami. Z uvedeného závěru se dle stěžovatele nepodává, že taková osoba nemůže proti usnesení o zrušení osvědčení podat odvolání. Stěžovatel v tomto směru uzavírá, že jestliže se na postup při zrušení osvědčení podle §156 odst. 2 s. ř. in fine přiměřeně použijí ustanovení o přezkumném řízení, a žádné z ustanovení upravující přezkumné řízení nevylučuje, pak lze proti rozhodnutí o zrušení osvědčení podat odvolání.
Stěžovatel proto (s odkazy na relevantní judikaturu Ústavního soudu) shrnuje, že kasační soud zatížil své rozhodnutí přepjatým formalismem, čímž zasáhl do jeho práva na spravedlivý proces.
IV.
Poté, co Ústavní soud shledal, že ústavní stížnost je přípustná, byla podána včas osobou oprávněnou a splňuje také ostatní zákonné požadavky, přezkoumal napadená rozhodnutí, načež dospěl k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
Podle článku 83 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") je Ústavní soud soudním orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že ve smyslu článku 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. též §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu]. Není však součástí soustavy obecných soudů (článek 91 Ústavy) a není ani povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí. Do jejich rozhodovací činnosti je tak Ústavní soud oprávněn zasáhnout pouze tehdy, pokud by postup těchto orgánů byl natolik extrémní, že by překročil meze ústavnosti (viz např. nález Ústavního soudu ze dne 8. července 1999 sp. zn. III. ÚS 224/98, jež je dostupný, stejně jako ostatní rozhodnutí Ústavního soudu, na stránce http://nalus.usoud.cz/).
Stížnostní argumentace spočívá v odlišném právním názoru stěžovatele na dvě otázky. První z nich je, zda vysokoškolský diplom vydaný před 1. lednem 2006 představuje osvědčení ve smyslu §154 s. ř. Druhou pak, zda v případě postupu směřujícího k nápravě vad tzv. jiných správních úkonů podle §156 odst. 2 s. ř., jehož výsledkem je vydání zrušujícího usnesení, je zúčastněná osoba oprávněna podat proti takovému usnesení odvolání.
Ústavní soud přezkoumal napadené rozhodnutí kasačního soudu a konstatuje, že neshledal žádné pochybení, jež by mělo ústavněprávní rozměr. Napadené rozhodnutí je logicky, srozumitelně a přesvědčivě odůvodněno; nevykazuje znaky nepřípustné libovůle, ani stěžovatelem tvrzeného přepjatého formalismu, pročež není dán prostor pro případný kasační zásah Ústavního soudu.
Ústavní soud připomíná, že jeho ústavně dané postavení mu neumožňuje v rovině tzv. jednoduchého práva zasahovat do rozhodovací činnosti obecných (správních) soudů. Je to však právě výklad jednoduchého práva, o který v projednávané věci jde. K jednotlivým námitkám proto Ústavní soud uvádí pouze následující.
Není pochyb o tom, že vysokoškolský diplom je dokladem o vysokoškolském vzdělání v určitém oboru, vydaným vysokou školou (srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 20. ledna 2000 sp. zn. III. ÚS 141/98 a ustanovení §55 odst. 2 a §57 odst. 4 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů). Jeho charakter se přitom nijak nezměnil s nabytím účinnosti nového správního řádu [k tomu srov. stěžovatelem citovanou učebnici správního práva autorského kolektivu profesora Dušana Hendrycha (HENDRYCH, D. a kol. Správní právo. Obecná část. Praha: C. H. Beck, 2003, s. 185 a 186.)].
Vysokoškolský diplom má (a i před 1. lednem 2006 měl) charakter osvědčení [potvrzení] ve smyslu §154 s. ř. Ačkoliv předchozí právní úprava, tj. zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění do 31. prosince 2005 (dále jen "s. ř. 1967"), pojem osvědčení nijak nedefinovala, byl tento obsažen v ustanovení §3 odst. 5 s. ř. 1967 a od 1. ledna 2003 i v ustanovení §79 s. ř. s. Právní nauka pojem osvědčení definovala shodně jak za účinnosti starého správní řádu, tak i v současné době (k tomu srov. HENDRYCH, D. a kol. Správní právo. Obecná část. Praha: C. H. Beck, 2003, s. 287 a 288). Podstata osvědčení, jako jiného správního úkonu, tedy nebyla přijetím nového správního řádu nijak změněna. V tomto směru lze hovořit o kontinuitě daného institutu ve staré a nové právní úpravě správního řízení. Ústavní soud proto nepřisvědčil tvrzení stěžovatele, že podle předchozí právní úpravy vysokoškolský diplom neměl, resp. "nemusel mít", charakter osvědčení.
Stěžovatel tvrdí, že aplikace ustanovení §154 a násl. s. ř. ve vztahu k jeho vysokoškolskému diplomu vydanému před nabytím účinnosti správního řádu je problematická. Ústavní soud v tomto směru poukazuje na přechodné ustanovení obsažené v ustanovení §179 odst. 2 s. ř., které se analogicky uplatní i v případě postupu podle §156 odst. 2 s. ř. Jinými slovy, v případě osvědčení (resp. jiných správních úkonů) vydaných před účinností správního řádu, se použije postup podle §156 odst. 2 s. ř., směřující k nápravě vad těchto úkonů.
K otázce posouzení povahy vysokoškolského diplomu, jako konstitutivního správního aktu, stěžovatel odkazuje na již citovanou učebnici správního práva HENDRYCH, D. a kol. Správní právo. Obecná část. Praha: C. H. Beck, 2003, s. 185 a 186.
Uvedený odkaz stěžovatele není přesný, neboť daná učebnice na označené straně pojednává o vysokoškolském diplomu jako o "standardním průkazu toho, že občan absolvoval vysokou školu. Připojuje se k žádostem o vydání správních aktů, jejichž hmotněprávní podmínkou je vysokoškolská kvalifikace." Usuzuje-li stěžovatel na konstitutivní povahu osvědčení z formulace (uvedené na téže straně citované učebnice) "na rozdíl od deklaratorního správního aktu se osvědčení vydává v případech, kdy není třeba autoritativního zjištění (...)," je takový výklad chybný. Danou otázkou se (ve vztahu k osvědčení o státním občanství) zabýval již dříve Ústavní soud, přičemž dospěl k jasnému závěru, že "konstitutivní účinky právní řád s vydáním osvědčení bez dalšího nespojuje a ani doktrinární nauka takové následky nedovozuje." [viz nález Ústavního soudu ze dne 12. srpna 2009 sp. zn. I. ÚS 385/07 (N 182/54 SbNU 267) pod bodem 31].
Zbývá vypořádat námitku stěžovatele týkající se přípustnosti odvolání proti usnesení, jímž bylo postupem podle §156 odst. 2 s. ř. zrušeno osvědčení (vysokoškolské diplomy stěžovatele). Ústavní soud konstatuje, že výklad zaujatý kasačním soudem shledal ústavně konformním. Stěžovatel se dovolává aplikace ustanovení §76 odst. 1 s. ř., již však ve vztahu k jiným právním úkonům vylučuje ustanovení §154 část věty před středníkem s. ř. Tvrdí-li stěžovatel, že žádné z ustanovení upravujících přezkumné řízení nevylučuje podání odvolání proti rozhodnutí v něm vydanému, je třeba poukázat na argumentaci kasačního soudu pod body 22 a násl. jeho rozhodnutí. Právě zde se kasační soud otázkou přiměřené aplikace ustanovení o přezkumném řízení na postup podle §156 odst. 2 s. ř. podrobně zabýval a pečlivě vysvětlil svůj závěr, že proti usnesení o zrušení vysokoškolského diplomu není odvolání přípustné. Stejně tak kasační soud vysvětlil, že je to pouze účastník řízení, jemuž ustanovení §76 odst. 5 s. ř. přiznává právo podat odvolání proti usnesení (body 18 až 20 rozhodnutí kasačního soudu). Ústavní soud je přesvědčen, že rekapitulace jeho argumentů, s nimiž se plně ztotožnil, by nebyla pro danou věc nijak přínosná; proto na rozhodnutí kasačního soudu v tomto ohledu plně odkazuje.
Odkazoval-li stěžovatel na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. srpna 2016 č. j. 5 As 203/2015-141, je třeba říci, že uvedené rozhodnutí na poměry projednávané věci nedopadá, neboť řešilo otázku "standardního" přezkumného řízení, nikoliv postup podle §156 odst. 2 s. ř. Stejně tak tomu bylo i v případě rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 29. ledna 2016 č. j. 57A 34/2015-143, na který stěžovatel odkazoval. Co se týče rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. února 2016 č. j. 2 As 277/2015-44, je třeba říci, že v dané věci byly postupem podle §156 odst. 2 s. ř. zrušeny souhlasy vydávané podle zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále jen "stavební zákon"), jež představují tzv. jiné úkony ve smyslu §158 odst. 1 s. ř. Právě z odlišného charakteru těchto jiných úkonů dle §158 odst. 1 s. ř. (oproti kategorii jiných správních úkonů podle §154 s. ř.) je třeba vycházet ve vztahu k vymezení rozsahu, v němž se obdobně aplikují ustanovení části čtvrté s. ř. a přiměřeně pak ustanovení o přezkumném řízení (ustanovení §156 odst. 2 s. ř.). Těmito otázkami se však kasační soud ve stěžovatelem označeném rozhodnutí nezbýval. Naopak v projednávané věci věnoval kasační soud otázce přiměřené aplikace ustanovení o přezkumném řízení ve vztahu ke konkrétnímu rozhodnutí (usnesení o zrušení vysokoškolských diplomů) široký prostor a správnost jeho úvah se stěžovateli jeho argumentací vyvrátit nepodařilo.
Z těchto důvodů Ústavní soud dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí kasačního soudu nebylo způsobilé zasáhnout do základních práv a svobod stěžovatele. Ústavní soud byl proto nucen podanou ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení odmítnout podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 19. září 2017
Vladimír Sládeček v. r.
předseda senátu Ústavního soudu