ECLI:CZ:US:2018:3.US.1384.17.1
sp. zn. III. ÚS 1384/17
Usnesení
Ústavní soud rozhodl soudcem zpravodajem Jaroslavem Fenykem o ústavní stížnosti stěžovatelky: NA Engineering, s. r. o., sídlem Na Anežce 109, 250 82 Horoušany, zastoupené JUDr. Zuzanou Smítkovou, Ph.D., advokátkou sídlem Trojanova 2022/12, Praha 2, proti zásahu způsobenému opatřením Ministerstva průmyslu a obchodu ze dne 5. 8. 2011, sp. zn. 30734/2011/07400, ve znění opravného usnesení Ministerstva průmyslu a obchodu ze dne 30. 12. 2013, sp. zn. 30734/2011/07400, a proti zásahu spočívajícímu v nečinnosti Ministerstva průmyslu a obchodu v postupu podle závěrečného stanoviska Veřejného ochránce práv ze dne 7. 11. 2013, sp. zn. 6467/2012/VOP/PN, spojené s návrhem na zrušení §10 odst. 5 zákona č. 594/2004 Sb., jímž se provádí režim Evropských společenství pro kontrolu vývozu, přepravy, zprostředkování a tranzitu zboží dvojího užití, a návrhem na přiznání náhrady nákladů řízení, za účasti Ministerstva průmyslu a obchodu, jako účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost a návrhy s ní spojené se odmítají.
Odůvodnění:
I.
Ministerstvo průmyslu a obchodu (dále jen "ministerstvo") opatřením ze dne 5. 8. 2011, sp. zn. 30734/2011/07400 (dále jen "opatření ministerstva"), oznámilo stěžovatelce, že vývoz zboží společnosti AEROMASH v Bělorusku lze uskutečnit pouze na základě individuálního vývozního povolení uděleného Licenční správou ministerstva podle §7 a násl. zákona č. 594/2004 Sb., jímž se provádí režim Evropských společenství pro kontrolu vývozu, přepravy, zprostředkování a tranzitu zboží dvojího užití, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon č. 594/2004 Sb."), neboť zboží vyvážené uvedené společnosti by mohlo být celé nebo jeho část určeny k použití ve spojení s vývojem, výrobou, nakládáním, provozem, údržbou, skladováním, zjišťováním, identifikací nebo rozšiřováním chemických, biologických nebo jaderných zbraní nebo jiných jaderných výbušných zařízení nebo s vývojem, výrobou, údržbou nebo skladováním raketových systémů schopných takové zbraně nést.
V návaznosti na uvedené podala stěžovatelka dne 9. 1. 2012 ministerstvu žádost o povolení k vývozu specifikovaného zboží (negativní a pozitivní formy projekčního panelu simulátoru) společnosti AEROMASH v Bělorusku. Rozhodnutím ministerstva ze dne 7. 3. 2012, sp. zn. 954/2012 (dále jen "rozhodnutí o neudělení povolení"), nebylo předmětné povolení stěžovatelce uděleno s odůvodněním, že konečný uživatel a konečné použití uvedené v žádosti nezaručují, že vyvážené zboží nebude použito ve spojení s vojenským konečným použitím.
V rámci šetření Veřejného ochránce práv, zahájeného k podnětu stěžovatelky, Veřejný ochránce práv ve svém závěrečném stanovisku ze dne 7. 11. 2013, sp. zn. 6467/2012/VOP/PN (dále jen "závěrečné stanovisko Veřejného ochránce práv"), dospěl k závěru, že opatření ministerstva nebylo uloženo v souladu s právními předpisy a navrhl, aby jej ministerstvo zrušilo podle §156 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů.
Opatření ministerstva bylo následně usnesením ministerstva ze dne 30. 12. 2013, sp. zn. 30734/2011/07400 (dále jen "opravné usnesení"), opraveno tak, že bylo především upřesněno druhové vymezení zboží, na které se opatření vztahuje, tj. zboží, které má charakter komponent, přípravků nebo technologie použitelných pro vývoj nebo výrobu bezpilotních vzdušných prostředků nebo trenažérů pro výcvik vojenských pilotů.
Následně zástupce Veřejného ochránce práv (po odstoupení dosavadního Veřejného ochránce práv z funkce) informoval ministra průmyslu a obchodu ve věci stěžovatelky o tom, že opravným usnesením ministerstva byly nedostatky opatření ministerstva napraveny (dále jen "sdělení zástupce Veřejného ochránce práv").
Stěžovatelka se podanou ústavní stížností brání proti trvajícímu neoprávněnému zásahu, ke kterému došlo opatřením ministerstva a namítá, že jím bylo zasaženo do jejích ústavně zaručených základních práv a svobod. Podle stěžovatelky jí byl opatřením ministerstva zaveden režim omezeného vývozu, který na ni bezprostředně a selektivně dopadá a limituje ji v podnikání. Stěžovatelka dále namítá, že přestože opatření ministerstva bylo v závěrečném stanovisku Veřejného ochránce práv označeno za nezákonné, nebylo dosud zrušeno. V uvedeném stěžovatelka spatřuje nečinnost ministerstva. Na rozdíl od sdělení zástupce Veřejného ochránce práv se stěžovatelka současně domnívá, že opravným usnesením nebyly odstraněny zásadní materiální a formální nedostatky opatření ministerstva.
K přípustnosti ústavní stížnosti stěžovatelka uvádí, že právní povaha napadeného opatření ministerstva není zcela jednoznačná. Podle stěžovatelky jde o zásah orgánu veřejné moci, svojí povahou nejvíce se blížící tzv. informačnímu úkonu, který je jedním z druhů jiných správních úkonů, pro něž je charakteristické, že jejich prostřednictvím vykonavatelé veřejné správy plní úkoly veřejné správy, aniž by jimi přímo zasahovali do něčích práv. Proto proti těmto úkonům není přípustný žádný opravný prostředek a je též vyloučen jejich soudní přezkum podle §82 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů. K tomu stěžovatelka dodává, že s ohledem na §10 odst. 5 zákona č. 594/2004 Sb., jehož zrušení navrhuje, odmítají soudy přezkoumávat nejenom rozhodnutí o neudělení povolení, ale i opatření ministerstva a nelze tak sjednat nápravu ani v civilním ani správním soudnictví. V této souvislosti stěžovatelka poukazuje na rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 16. 2. 2016, sp. zn. 18 C 47/2015, kterým byla zamítnuta její žaloba podaná proti ministerstvu na zaplacení náhrady škody a ušlého zisku podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon č. 82/1998 Sb.").
Závěrem stěžovatelka konstatuje, že její ústavní stížnost - proti zásahu v podobě trvajícího opatření ministerstva a proti jeho nečinnosti při přijetí adekvátního opatření podle závěrečného stanoviska Veřejného ochránce práv - je podána včas, je přípustná a projednatelná, přičemž stěžovatelka odkazuje na judikaturu Ústavního soudu, ze které dovozuje, že lhůta k podání ústavní stížnosti proti trvajícímu zásahu nemůže uplynout, dokud tento zásah trvá a tato lhůta je zachována i v případě, pokud trvá ústavní stížností napadená nečinnost.
V závěru ústavní stížnosti stěžovatelka navrhuje, aby jí byla přiznána náhrada nákladů řízení podle §62 odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů.
II.
Poté, co se seznámil s obsahem ústavní stížnosti, posoudil ji Ústavní soud z níže uvedených důvodů jako nepřípustnou.
Pokud jde o opatření ministerstva, spatřuje stěžovatelka přípustnost ústavní stížnosti v tom, že dle jejího názoru jde o zásah orgánu veřejné moci, proti kterému není přípustný žádný opravný prostředek a je též vyloučen jeho soudní přezkum podle §82 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, neboť jde o svou povahou spíše informační úkon, který přímo nezasahuje do něčích práv (a tedy ani do jejích). Tím si však stěžovatelka v ústavní stížnosti protiřečí, neboť její argumentace na podporu zrušení opatření ministerstva naopak spočívá v tom, že opatření ministerstva porušuje její základní práva a svobody. Ostatně kdyby platilo, co stěžovatelka tvrdí v souvislosti s přípustností její ústavní stížnosti, a opatření ministerstva by nebylo způsobilé zasáhnout stěžovatelčina základní práva, musela by být ústavní stížnost v části, ve které je požadováno zrušení opatření ministerstva, hodnocena jako zjevně neopodstatněná. Poukazuje-li stěžovatelka k jí tvrzené výluce soudního přezkumu opatření ministerstva na §10 odst. 5 zákona č. 594/2004 Sb., Ústavní soud upozorňuje, že citované ustanovení vylučuje z rozhodování soudu pouze rozhodnutí o neudělení povolení. Obdobně ani poukaz stěžovatelky na rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 16. 2. 2016, sp. zn. 18 C 47/2015, není v této souvislosti přiléhavý, neboť z jeho závěru, který stěžovatelka sama ve své ústavní stížnosti cituje, vyplývá, že v řízení o náhradě škody podle zákona č. 82/1998 Sb. soud nemůže přezkoumat zákonnost rozhodnutí o neudělení povolení, neboť takový přezkum zákon výslovně zapovídá (§10 odst. 5 zákona č. 594/2004 Sb.), aniž by výluku soudního přezkumu tento soud konstatoval i pro opatření ministerstva.
Za situace, kdy stěžovatelka, jak z obsahu její ústavní stížnosti patrno, stran opatření ministerstva tvrdí v podstatě nezákonný zásah správního orgánu, v jehož důsledku hrozí dotčení jejích práv, nelze pomíjet možnost žaloby na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu podle §82 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s."), jejíž vyčerpání musí Ústavní soud při hodnocení přípustnosti ústavních stížností rovněž posuzovat (shodně např. usnesení Ústavního soudu ze dne 26. 5. 2003 sp. zn. IV. ÚS 270/03, ze dne 9. 12. 2004 sp. zn. I. ÚS 421/04, ze dne 4. 3. 2013 sp. zn. I. ÚS 3721/12, rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz). Dle §82 s. ř. s. každý, "kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen "zásah") správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný". Stěžovatelka v ústavní stížnosti netvrdí, že by uvedenou žalobu uplatnila, natož "vyčerpala", naopak z tvrzení stěžovatelky, že jinou možnost než obrátit se s intervencí na Ústavní soud nemá, lze předpokládat, že se tak nestalo.
Ústavní soud dodává, že vzhledem k tomu, že stěžovatelka před podáním ústavní stížnosti proti opatření ministerstva nevyčerpala prostředky ochrany, které jí český právní řád poskytuje, není v této fázi povolán řešit otázku, zda opatření ministerstva je faktickým zásahem správního orgánu (jak stěžovatelka převážně argumentuje), nebo zda jde o rozhodnutí správního orgánu (jak stěžovatelka v ústavní stížnosti místy naznačuje, např. část, vytýkající opatření ministerstva nedostatečné odůvodnění), proti kterému by bylo možné podat žalobu podle §65 s. ř. s.
Pokud jde o část ústavní stížnosti, směřující proti nečinnosti ministerstva, spočívající v nepřijetí adekvátního opatření podle závěrečného stanoviska Veřejného ochránce práv, stěžovatelka proti ní brojí opět jako proti tzv. jinému zásahu. V usnesení ze dne 8. 3. 2005 sp. zn. I. ÚS 618/04 Ústavní soud uvedl, že "stav, kdy by správní orgán za splnění zákonným podmínek neprovedl mu zákonem uložený úkon, byť by se nejednalo o vydání rozhodnutí ve věci samé či osvědčení, by byl nepochybně v rozporu s čl. 36 odst. 1 Listiny. ... V takovém případě posuzuje Ústavní soud nečinnost podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy ve spojení s §72 zákona o Ústavním soudu jako jiný zásah orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv nebo svobod. Ochrana se přitom netýká jen případů nevydání rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení, ale zahrnuje i jiné situace, kdy příslušné orgány státní správy nekonaly, ač k tomu byly povinny, a tím zasáhly do ústavně zaručených práv".
Ústavní soud však znovu připomíná, že ústavní stížnost je nepřípustná, jestliže stěžovatel nevyčerpal všechny procesní prostředky, které mu zákon k ochraně práva poskytuje podle §75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu. Ochrana proti nečinnosti prostřednictvím žaloby podle §79 s. ř. s. se sice vztahuje pouze na nečinnost správního orgánu způsobenou nevydáním rozhodnutí ve věci samé či osvědčení, pokud se však stěžovatelka domnívá, že opatření ministerstva je faktický úkon, tzn. jiný úkon než rozhodnutí ve věci samé či osvědčení, pokrývá takové případy opět žaloba proti nezákonnému zásahu podle §82 a násl. s. ř. s. (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008-98).
Vzhledem k tomu, že proti tvrzené nečinnosti se stěžovatelka brání až přímo ústavní stížností, Ústavnímu soudu nezbývá než konstatovat, že i v této části je ústavní stížnost nepřípustná pro nevyčerpání všech procesních prostředků k ochraně práva.
Pouze nad rozhodný rámec Ústavní soud uvádí, že i kdyby nebyla ústavní stížnost v části směřující proti nečinnosti ministerstva odmítnuta jako nepřípustná, patrně by jí nebylo možné vyhovět. Závěrečné stanovisko Veřejného ochránce práv i v něm obsažený návrh opatření k nápravě, kterých se stěžovatelka v souvislosti s tvrzenou nečinností ministerstva dovolává, mají totiž toliko iniciační charakter a nejde o příkaz, resp. autoritativní (oprávněný) zásah do činnosti ministerstva (srov. §1 odst. 9 zákona č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů). Jeho doporučení nápravy, obsažená v závěrečné zprávě, nejsou příkazem nadřízeného vůči podřízenému, a jakkoliv váha, resp. účinek těchto doporučení by měl být podpořen autoritou Veřejného ochránce práv, nejsou pro ministerstvo právně závazná (srov. SLÁDEČEK, V. Zákon o Veřejném ochránci práv: komentář. 2., podstatně přepracované a rozšířené vydání. Praha: C. H. Beck, 2011, s. 132). Pokud ministerstvo v návaznosti na závěrečné stanovisko Veřejného ochránce práv neprovede (podle jeho názoru) dostatečná opatření k nápravě, může Veřejný ochránce práv o svých zjištěních informovat veřejnost [§20 odst. 2 písm. b) zákona o Veřejném ochránci práv], popř. o tom informovat Poslaneckou sněmovnu [§24 odst. 1 písm. b) zákona o Veřejném ochránci práv]. Z charakteristiky závěrečné zprávy Veřejného ochránce práv tak vyplývá, že nepřijetí opatření v ní navržených není ani způsobilé zasáhnout stěžovatelčina základní práva.
Ústavní soud proto, aniž by se zabýval meritem věci a aniž by se vyjadřoval k odůvodněnosti ústavní stížnosti, musel, vzhledem k zásadě minimalizace jeho zásahů do rozhodovací činnosti obecných soudů plynoucí z čl. 2 odst. 3 a z čl. 90 a čl. 92 Ústavy České republiky, předložený návrh odmítnout podle §43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu jako nepřípustný, neboť stěžovatelka nevyčerpala zákonem poskytnuté prostředky k ochraně práv. Ústavní soud současně neshledal, že by ústavní stížnost podstatně přesahovala vlastní zájmy stěžovatelky ve smyslu §75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, ostatně sama stěžovatelka na uvedené ve své ústavní stížnosti ani neodkazuje.
Za daného procesního stavu je pak nevyhnutelné odmítnout rovněž stěžovatelčin návrh na zrušení §10 odst. 5 zákona č. 594/2004 Sb., neboť takový návrh by mohl být (na základě postoupení věci plénu) projednatelný pouze za předpokladu, že by ústavní stížnost nebyla odmítnuta. Vzhledem k tomu, že ústavní stížnost byla odmítnuta, nejsou splněny předpoklady pro přiznání práva na náhradu nákladů řízení ve smyslu §62 odst. 4 zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 10. července 2018
Jaroslav Fenyk v. r.
soudce Ústavního soudu