ECLI:CZ:US:2018:4.US.1098.18.1
sp. zn. IV. ÚS 1098/18
Usnesení
Usnesení Ústavního soudu - senátu složeného z předsedy senátu Jana Musila a soudců Jaromíra Jirsy (soudce zpravodaj) a Jana Filipa - ze dne 24. dubna 2018 sp. zn. IV. ÚS 1098/18 ve věci ústavní stížnosti Pankrácké společnosti, z. s., se sídlem v Praze 4, Hudečkova 1097/12, zastoupené Mgr. Pavlem Černohousem, advokátem, se sídlem v Praze 2, Lublaňská 398/18, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 1. 2018 č. j. 2 As 328/2016-96 o zamítnutí stěžovatelčiny kasační stížnosti a proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 2. 11. 2016 č. j. 10 A 45/2016-264 o zamítnutí stěžovatelčiny správní žaloby, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze jako účastníků řízení a 1) Corinthia Panorama, s. r. o., se sídlem v Praze 4, Milevská 1695/7, 2) Magistrátu hlavního města Prahy, se sídlem v Praze 1, Mariánské náměstí 2, 3) Main Point Pankrác, a. s., se sídlem v Praze 4, Na Strži 1702/65, 4) 4-občanská, z. s., se sídlem v Praze 4, Kloboukova 2225/26, 5) Sdružení Občanská iniciativa Pankráce, spolek, se sídlem v Praze 4, Bartákova 1108/38, a 6) městské části Praha 4, se sídlem v Praze 4, Antala Staška 2059/80b, jako vedlejších účastníků řízení.
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Společnost Main Point Pankrác, a. s., [dále jen "vedlejší účastník 3)" nebo "investor"] má záměr postavit rozsáhlé administrativní budovy s názvem Main Point Pankrác. Proti tomuto záměru brojí několik subjektů - včetně stěžovatelky - která je tzv. environmentálním spolkem. Úřad městské části Praha 4 vydal dne 25. 8. 2015 rozhodnutí č. j. P4/110497/15/OST/TUIV, kterým na žádost investora povolil realizaci stavby označené jako "Administrativní budova MPP, při ul. Milevská v Praze 4, na pozemcích parc. č. 1090/1, 1090/34, 1090/35, 1090/6, 1090/40, 1090/41, 1090/36, 1090/44, 1090/43, 1090/42, 1090/38, 1090/37, 1090/39, 1090/33 v k. ú. Krč a na pozemcích parc. č. 2851/4, 2851/3, 2843, 2853/5, 2853/6, 2846, 2847, 2848, 2849 v k. ú. Nusle" (dále jen "stavba" a "stavební povolení"). Magistrát hlavního města Prahy rozhodnutím ze dne 20. 1. 2016 sp. zn. S-MHMP 1818794/2015/STR, č. j. MHMP 48205/2016 částečně změnil a ve zbývající části potvrdil stavební povolení.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 2. 11. 2016 č. j. 10 A 45/2016-264 zamítl žaloby stěžovatelky a obchodní korporace Corinthia Panorama, s. r. o., (vedlejšího účastníka 1); Nejvyšší správní soud následně rozsudkem ze dne 16. 1. 2018 č. j. 2 As 328/2016-96 zamítl jako nedůvodné kasační stížnosti týchž účastníků. Správní soudy ve vztahu ke stěžovatelčině žalobě a kasační stížnosti zejména uvedly, že ke vzneseným námitkám ohledně nepoužitelnosti a neplatnosti souhlasu Magistrátu hlavního města Prahy s použitím pozemku parc. č. 2840 v k. ú. Nusle, výpočtu dopravní zátěže, měření hladiny hluku, zvýšení znečištění ovzduší a neprovedení posouzení EIA nelze přihlížet, neboť podle §114 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), v rozhodném znění, měly být uvedené námitky uplatněny v územním řízení. Námitka, že investor k žádosti o stavební povolení nedoložil právo k pozemku parc. č. 2840 v k. ú. Nusle, není v případě stěžovatelky ve stavebním řízení přípustná, neboť ta může uplatňovat námitky pouze v rozsahu, v jakém je projednávaným záměrem dotčen veřejný zájem, jehož ochranou se stěžovatelka zabývá.
Proti rozsudkům Nejvyššího správního soudu a městského soudu se stěžovatelka brání ústavní stížností podanou dne 26. 3. 2018 a navrhuje jejich zrušení. Namítá zásah do ústavně zaručených práv na soudní ochranu, příznivé životní prostředí a na zdraví podle čl. 31, čl. 35 odst. 1 a čl. 36 Listiny základních práv a svobod. Zásah spatřuje stěžovatelka zejména v tom, že systém soudní ochrany je neefektivní, neboť rozhodování o stavbách je rozděleno do fází, stejně jako je rozdělen následný soudní přezkum. Je-li zrušeno územní rozhodnutí až poté, kdy bylo vydáno stavební povolení, stává se soudní přezkum územního rozhodnutí pouhou formalitou, neboť se podle §94 odst. 5 stavebního zákona nové územní rozhodnutí nevydává. Námitky, které spadají do fáze umisťování stavby, tak nejsou podrobeny soudní kontrole, čímž je porušováno právo na soudní ochranu. Stěžovatelka dále uvádí, že správní soudy nesprávně odmítly projednat námitku neplatnosti průkazu práv k pozemku. Stěžovatelka opakovaně brojila, že investor nedoložil souhlas s výstavbou na pozemku parc. č. 2840 v k. ú. Nusle, což správní soudy označily za nepřípustné, neboť se námitka netýkala stěžovatelkou chráněného veřejného zájmu. Právní závěry správních soudů jsou pro stěžovatelku překvapivé ve vztahu vlivu stavebního záměru na ovzduší, neboť primárně napadala, že na pozemku parc. č. 2840 v k. ú. Nusle mají být vysázeny stromy.
Ústavní stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou a stěžovatelka je zastoupena advokátem v souladu s §30 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu"); rovněž není nepřípustná ve smyslu §75 odst. 1 téhož zákona - je však zjevně neopodstatněná. Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti. K zásahu do rozhodovací činnosti obecných soudů či správních orgánů je povolán výhradně tehdy, nebyl-li z jejich strany dodržen ústavní rámec. Žádné takové pochybení v projednávané věci neshledal.
Nejvyšší správní soud i městský soud svá rozhodnutí odůvodnily vyčerpávajícím, ústavně konformním způsobem, řádně se vypořádaly s námitkami stěžovatelky a logicky vysvětlily důvody, pro které nebyly námitky stěžovatelky přípustné či důvodné. Stěžovatelka v ústavní stížnosti opakuje argumentaci uplatněnou již v kasační stížnosti a správní žalobě, s níž se již správní soudy vypořádaly. Ústavní soud není dalším článkem soustavy správního soudnictví, nýbrž je soudním orgánem ochrany ústavnosti a zrušit napadené rozsudky by mohl jen v případě zjištěného excesu - nic takového se v posuzované věci nestalo.
Stěžovatelka se staví do role ochránce veřejného zájmu - ochrany životního prostředí, což lze vnímat jako činnost ušlechtilou; nicméně jí nenáleží aktivní legitimace k podání tzv. actio popularis podle §66 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, (dále jen "s. ř. s."), jako tomu je např. v případě nejvyššího státního zástupce či veřejné ochránkyně práv. Environmentální spolky jsou aktivně legitimovány k podání žaloby podle §65 odst. 1 a 2 s. ř. s., dotčenost na hmotných právech a právní sféře se presumuje s ohledem na právní úpravu Mezinárodní úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí ze dne 25. června 1998 (sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 124/2004 Sb.m.s.; dále jen "Aarhuská úmluva"). Participace environmentálních spolků v řízeních a postupech povolování umisťování, realizace, užívání či odstraňování staveb je tedy možná, nikoliv však bezbřehá.
Ústavní soud v nálezu ze dne 30. května 2014 sp. zn. I. ÚS 59/14 (N 111/73 SbNU 757) dovodil dotčenost environmentálního spolku na hmotných právech opatřením obecné povahy, zároveň však stanovil kritéria, která je třeba zohlednit při posuzování aktivní legitimace. Konkrétně musejí environmentální spolky tvrdit, že byly dotčeny na svých hmotných právech, a tento zásah do právní sféry patřičně vymezit. Dalším a podstatným kritériem je místní vztah spolku k území, jehož se daný záměr týká. V neposlední řadě Ústavní soud zmínil, že důležitou roli hraje i zaměření spolku a jeho delší časová zavedenost, nelze však vyloučit i spolky založené ad hoc za účelem vztahujícím se k danému území. Na tento nález následně navázal Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 25. 6. 2015 č. j. 1 As 13/2015-295, ve kterém se zabýval dotčeností podle §65 odst. 1 s. ř. s. a zároveň rozvedl dříve vymezená kritéria pro přiznání aktivní legitimace - spolek je aktivně legitimován ke vznášení i hmotněprávních námitek, působí-li dlouhodobě a erudovaně v oblasti ochrany životního prostředí a napadané rozhodnutí se týká záměru, který se dotýká území, na němž vyvíjí svoji aktivitu.
Skutečnost, že environmentálním spolkům je umožněno aktivně se zúčastnit řízení a postupů podle stavebního zákona, neznamená, že mohou v kterékoli fázi povolování výstavby vznášet jakékoli námitky, bez ohledu na předmět daného řízení či postupu. Environmentálním spolkům přísluší námitky, které se týkají jimi hájených veřejných zájmů. Stavební zákon rozlišuje čtyři základní fáze "života" stavby - umístění, realizaci, užívání a odstranění stavby. V každé fázi se zkoumají jiné skutečnosti a odlišný předmět řízení či postupu - s tím souvisí i omezený okruh námitek, které lze vznášet v jednotlivých fázích. Pro posuzovanou věc je podstatná právní úprava §114 odst. 2 stavebního zákona, podle níž se ve stavebním řízení nepřihlíží k námitkám, které byly nebo mohly být uplatněny mj. i v územním řízení. Vznášela-li stěžovatelka ve stavebním řízení námitky týkající se vlivu zamýšleného stavebního záměru na okolí, životní prostředí či ovzduší, bylo v souladu se zákonem, nebylo-li k nim přihlédnuto. V případě námitky nezákonnosti či nedoložení souhlasu s výstavbou na pozemku parc. č. 2840 v katastrálním území Nusle dospěl Ústavní soud ke shodnému závěru jako správní soudy - že stěžovatelce nepřísluší a je rovněž nepřípustná - vliv stavby včetně plánované výstavby zeleně na daném pozemku s dopadem mj. na ovzduší je věcně zkoumán v územním řízení a využití pozemku se primárně dotýká jeho vlastníka.
Nastavení systému povolování výstavby je otázkou politickou, za kterou nese odpovědnost zákonodárce. Stejně tomu je i v případě právní úpravy podle §94 odst. 5 stavebního zákona, podle které dojde-li ke zrušení územního rozhodnutí po povolení stavby, nové územní rozhodnutí se již nevydává. Nelze souhlasit se stěžovatelkou, že takto nastavený systém včetně soudního přezkumu je paušálně neefektivní. Vše záleží na postupu správních soudů i kvalitě návrhu environmentálních spolků, zda bude žalobě proti územnímu rozhodnutí přiznán výjimečně odkladný účinek, čímž lze eliminovat riziko, že náprava vad územního řízení či postupu vydání územního souhlasu nebude již možná s ohledem na skutečnost, že v mezidobí byla stavba povolena.
Této problematice se Ústavní soud již mnohokrát věnoval, zejména pak v usnesení ze dne 6. 5. 2015 sp. zn. II. ÚS 3831/14 (U 7/77 SbNU 943), ve kterém neshledal jako svévolný či excesivní výklad §94 odst. 5 stavebního zákona - mezi územním řízením a stavebním řízením existuje z hlediska věcného bariéra striktně oddělující tyto dva procesy, která umožňuje při přezkumu stavebního povolení zabývat se jen námitkami proti předmětu stavebního, nikoli územního řízení. Ústavní soud rovněž poukázal na to, že naznačenou situaci je možné výjimečně řešit přiznáním odkladného účinku žalobě proti územnímu rozhodnutí.
Ústavní soud s ohledem na vše shora uvedené dospěl k závěru, že rozsudky Nejvyššího správního soudu a městského soudu nebyla porušena stěžovatelčina ústavně zaručená práva na soudní ochranu, na příznivé prostředí ani na zdraví podle čl. 31, čl. 35 odst. 1 a čl. 36 Listiny základních práv a svobod. Proto Ústavní soud stížnost odmítl podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.