ECLI:CZ:US:2018:4.US.894.14.1
sp. zn. IV. ÚS 894/14
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Tomáše Lichovníka (soudce zpravodaj) a soudců Vladimíra Sládečka a Davida Uhlíře ve věci ústavní stížnosti stěžovatele Unicampus, o. s., se sídlem Kubelíkova 1224/42, Praha 3, IČ: 22765921, zastoupeného Mgr. Ing. Michaelou Šafářovou, advokátkou se sídlem Záběhlická 3262/88a, Praha 10, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 9 Ans 11/2013-66 ze dne 9. 1. 2014 a rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 9 As 134/2013-55 ze dne 23. 1. 2014, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Včas podanou ústavní stížností usiloval stěžovatel o zrušení v záhlaví označených rozhodnutí Nejvyššího správního soudu. Tvrdil, že jimi byla porušena jeho ústavně zaručená práva dle čl. 36 a čl. 38 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") a čl. 47 Listiny základních práv Evropské unie.
Z přiložených podkladů vyplývá, že stěžovatel správní žalobou brojil proti nečinnosti Rady pro televizní a rozhlasové vysílání (dále jen "Rada"), kterou spatřoval v tom, že Rada náležitě nerozhodla o jeho podání. V něm požadoval, aby společnosti BOIRON CZ, s. r. o., bylo nařízeno zdržet se blíže specifikovaných činností, aby jí byla uložena pokuta ve výši 1 500 000 Kč a aby Rada postupovala podle čl. 7 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a rady (ES) č. 2006/2004, o spolupráci mezi vnitrostátními orgány příslušnými pro vymáhání dodržování zákonů na ochranu zájmů spotřebitele ("nařízení o spolupráci v oblasti ochrany spotřebitele").
Městský soud v Praze (dále též "městský soud") usnesením č. j. 6 A 144/2012-52 ze dne 27. 9. 2013 předmětnou žalobu odmítl dle §46 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s."). Uvedené rozhodnutí stěžovatel napadl kasační stížností, na jejímž podkladě Nejvyšší správní soud rozsudkem č. j. 9 Ans 11/2013-66 ze dne 9. 1. 2014 usnesení městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Kasační soud konstatoval, že rozhodnutí městského soudu činí nezákonným toliko výrok, který měl správně znít tak, že žaloba se zamítá. S odůvodněním městského soudu, podle něhož Rada oprávněně považovala podání stěžovatele za pouhý podnět k zahájení řízení z moci úřední, nikoliv za návrh, kterým by bylo takové řízení zahájeno, a že tedy Rada nebyla povinna vydat ve vztahu ke stěžovateli rozhodnutí dle §65 s. ř. s., se jinak Nejvyšší správní soud ztotožnil.
Stěžovatel se dále správní žalobou domáhal přezkoumání dvou rozhodnutí Rady, a to sp. zn. /Ident.: 2012/268/had/Alt, č. j. had/4032/2012 ze dne 30. 10. 2012 a sp. zn. /Ident.: 2012/134/had/WAL, č. j. had/3970/2012 ze dne 31. 10. 2012. Prvně zmíněným rozhodnutím Rada uložila společnosti OMEGA ALTERMED, a. s., pokutu ve výši 800 000 Kč za to, že zadáním reklamy, která byla v rozhodnutí blíže specifikovaná, tato společnost nerespektovala zákonné ustanovení [§5d odst. 2 písm. d) zákona č. 40/1995 Sb., o regulaci reklamy a o změně a doplnění zákona č. 468/1991 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, ve znění pozdějších předpisů, ve znění účinném do 16. 8. 2015], které reklamám na potraviny zakazuje uvádět v omyl přisuzováním potravině vlastností prevence, ošetřování, léčby nebo vyléčení lidských onemocnění nebo takové vlastnosti naznačovat. Druhým rozhodnutím Rada uložila společnosti WALMARK, a. s., pokutu ve výši 1 100 000 Kč za porušení stejného zákazu. V žalobě stěžovatel Radě vytýkal, že postupovala v rozporu s právem Evropské unie (dále též "EU"), když zařadila výrobky, jichž se odvysílaná reklama týkala, do kategorie potravin, ačkoliv se jednalo o neregistrované výrobky za účelem léčby a prevence lidských onemocnění. V důsledku právního názoru zastávaného Radou byl pak na podnikatele nesprávně aplikován mírnější režim regulace.
Městský soud usnesením č. j. 6 A 15/2013-60 ze dne 3. 10. 2013 žalobu stěžovatele odmítl dle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. jako návrh podaný osobou zjevně neoprávněnou. Stěžovatel se následně obrátil na Nejvyšší správní soud, který ovšem jeho kasační stížnost rozsudkem č. j. 9 As 134/2013-55 ze dne 23. 1. 2014 pro nedůvodnost zamítl.
Nejvyšší správní soud shledal správným názor městského soudu o nedostatku legitimace na straně stěžovatele, a to jak procesní, tak i hmotné. Stěžovatel žalobou napadl správní rozhodnutí Rady, která se jeho právní sféry žádným způsobem nemohla dotknout. Jejich předmětem bylo uložení majetkové sankce (pokuty) subjektům odlišným od stěžovatele, kdy současně platí, že ukládání pokuty je výlučně vztahem mezi státem a účastníkem řízení, jemuž má být pokuta uložena, resp. žádný subjekt nemá právo na to, aby jinému subjektu byla uložena pokuta. Kasační soud nepřisvědčil též tvrzení stěžovatele, že bylo porušeno jeho "právo jednat" ve smyslu směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/22/ES ze dne 23. 4. 2009 o žalobách na zdržení se jednání v oblasti ochrany zájmů spotřebitelů (dále jen "směrnice" či "směrnice 2009/22/ES"). Zmíněná směrnice požaduje v čl. 2 po členských státech EU, aby zavedly právní institut, který umožní oprávněným osobám dle čl. 3 směrnice na základě žalob (návrhů) dosáhnout zastavení či zákaz porušení předpisů na ochranu spotřebitele. Je přitom na členských státech, zda tento institut bude možno využít před správními orgány či soudy. Dle hodnocení kasačního soudu (a před ním i městského soudu) byl požadavek dané směrnice v podmínkách českého právního řádu zcela naplněn prostřednictvím §25 odst. 2 zákona č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, ve znění pozdějších předpisů, které zakládá oprávnění subjektů hájících kolektivní práva spotřebitelů k podání negatorní žaloby k civilnímu soudu na zdržení se protiprávního jednání ve věci ochrany práv spotřebitelů. Směrnicí 2009/22/ES podle kasačního soudu navíc nelze úspěšně argumentovat v případě, že jde o správní rozhodnutí, jehož předmětem bylo uložení správní sankce. Směrnice mezi žaloby (návrhy) ve svém čl. 2 odst. 1 řadí jen vymezený okruh opatření, u nichž požaduje, aby byly dány k dispozici oprávněným subjektům ve smyslu čl. 3 směrnice, přičemž uložení pokuty za porušení právních předpisů mezi ně nespadá. Pokuty, které Rada napadenými rozhodnutími uložila, představují sankci za protiprávní jednání uskutečněné v minulosti a její uložení nelze identifikovat s autoritativním zákazem nebo zastavením porušování předpisů dle čl. 2 odst. 1 písm. a) směrnice. Nejvyšší správní soud se neztotožnil ani s namítaným porušením zásady "společenství práva" spočívajícím v hrozící nepřezkoumatelnosti rozhodnutí Rady, které protiprávně zvýhodňuje subjekt, jemuž má být uložena sankce, jiným reálným žalobcem z hlediska jeho souladu s právem Evropské unie. Kasační soud v této souvislosti přisvědčil městskému soudu, že požadavek na přezkoumatelnost aktů institucí Evropské unie či členských států s primárním právem Evropské unie, stanovený ve stěžovatelem dovolávaném rozsudku Soudního dvora Evropské unie (dále též "SDEU") ve věci C-294/83 Les Verts, není v rozporu s vymezením žalobní legitimace umožňujícím soudně napadat určitý akt jen těm žalobcům, kteří jsou jím dotčeni. Tento závěr plyne mimo jiné i z rozsudku SDEU ve věci C-321/95 P, Stichting Greenpeace Council. Návrhu stěžovatele na předložení předběžné otázky SDEU Nejvyšší správní soud pak nevyhověl s odůvodněním, že shledává výklad dotčených ustanovení evropského práva zcela zřejmým (tzv. acte clair ve smyslu rozsudku SDEU ve věci C-283/81 CILFIT).
Stěžovatel s výše popsaným posouzením věci nesouhlasil, což dal najevo v ústavní stížnosti. Její úvod věnoval rozboru situace v České republice z hlediska možnosti preventivního postižení nekalých podnikatelských praktik vůči spotřebitelům jako je např. klamavá reklama. Stěžovatel konstatoval, že v zásadě existují tři způsoby, jimiž je možno postihnout podnikatele za jeho protiprávní jednání vůči spotřebiteli, a to 1) žaloba spotřebitele, 2) žaloba spotřebitelské organizace, 3) dozorová činnost státních orgánů. Stěžovatel vyslovil názor, že z těchto tří prostředků představuje pouze žaloba spotřebitelské organizace efektivní nástroj preventivní ochrany spotřebitelů. Žaloba podaná jednotlivcem totiž typicky sleduje odškodnění újmy vzniklé konkrétnímu spotřebiteli a nepostihne jednání podnikatele v plné šíři. U dozorové činnosti státních orgánů zase absentují kontrolní mechanismy, jimiž by bylo možno jejich nepřiměřeně benevolentní přístup korigovat.
Stěžovatel dále zdůraznil, že ačkoliv žaloba spotřebitelské organizace představuje jediný účinný způsob ochrany, v České republice byla výkladem procesních předpisů vytvořena situace, kdy je spotřebitelským organizacím jejich preventivní činnost prakticky znemožněna. Stěžovatel rekapituloval, že v průběhu předchozích let bylo obecnými soudy judikováno, že spotřebitelské organizace 1) nemají právo včas ukončit protiprávní jednání podnikatele ve zkráceném soudním řízení, neboť takový "zvýhodňující" postup nemá oporu v zákoně a byl by porušením zásady rovnosti, 2) nemají právo včas ukončit protiprávní jednání podnikatele prostřednictvím předběžného opatření, neboť předběžné opatření nelze vydat, jestliže by jeho obsah byl totožný jako rozhodnutí ve věci samé, 3) nemají právo se účastnit správního řízení a dosáhnout uložení přiměřeně odrazující materiální sankce. Spotřebitelské organizace tak zůstávají odkázány výlučně na podání civilní žaloby, kdy ovšem vzhledem k průměrné délce soudního řízení v rozsahu 2-5 let nejsou schopny zastavit žádnou reklamní kampaň ani docílit stažení klamavě označeného či nebezpečného výrobku z trhu. Maximum, jehož je spotřebitelská organizace schopna dosáhnout je, že je jí v odůvodnění soudního rozhodnutí dáno za pravdu, že se tehdy, před několika lety, o protiprávní jednání skutečně jednalo. Jestliže protiprávní jednání v mezidobí skončilo, nelze zdržovacímu nároku vyhovět a žalobce (spotřebitelská organizace) prohrává celý spor, včetně povinnosti hradit náklady řízení, a to i v případě, že žaloba byla původně podána důvodně. Podnikatelé mohou za této situace dosahovat maximálního zisku z nekalých praktik, neboť jediné, co jim v případě střetu se spotřebitelskou organizací hrozí, je úhrada nákladů řízení ve výši 10 až 15 tisíc korun v horizontu dvou až pěti let. Spotřebitelské organizace jsou tímto efektivně odrazovány od podávání žalob na zdržení se protiprávního jednání, neboť jejich neužitečnost a funkční zmar jsou v mnoha případech snadno předvídatelné a jsou de facto známy oběma stranám sporu. Spotřebitelským organizacím není ani umožněno, aby byly nápomocny správním orgánům, neboť jejich účast ve správním řízení není vnitrostátně připuštěna, a stejně tak není spotřebitelským organizacím přiznáno právo iniciovat zahájení správního řízení.
Posledně uvedené stěžovatel podrobil kritice ve správních žalobách, resp. podaných kasačních stížnostech. Ve věci vedené u Nejvyššího správního soudu pod sp. zn. 9 As 134/2013 při té příležitosti uplatnil hned tři samostatně působící argumenty, které podle něj zakládaly přípustnost jeho správní žaloby. Svoji aktivní legitimaci v prvé řadě odvozoval ze směrnice 2009/22/ES, která byla do českého právního řádu převzata nesprávně a neúplně, dovolával se tedy jejího přímého účinku. Nejvyšší správní soud reagoval výkladem čl. 2 odst. 1 směrnice, konkrétně v něm zahrnuté spojky "nebo" a dospěl k závěru, že se jedná o acte clair v tom smyslu, že je právem členských států zvolit, kdo bude rozhodovat o nárocích spotřebitelských organizací, zda soudy či správní orgány. Stěžovatel však podle svých slov nezpochybňoval výklad spojky "nebo", nýbrž výklad termínu "určí", kdy ze směrnice nevyplývá, jakým způsobem má toto určení proběhnout. Stěžovatel měl, na rozdíl od implicitně vyjádřeného názoru kasačního soudu za to, že členské státy nemohou postupovat libovolně a bez ohledu na další okolnosti, nýbrž toto určení musí být v souladu s cíli a principy sledovanými právem EU, tedy v konkrétním případě se směrnicí 2009/22/ES. Dle stěžovatele mělo být především přihlédnuto k procesním oprávněním, která byla v České republice soudům a správním orgánům před implementací směrnice svěřena. Pokud zákonodárce svěřil kompetenci rozhodovat ve věcech ochrany spotřebitele jak soudům, tak i správním orgánům, předznamenal tím současně, kdo je oprávněn rozhodovat o návrzích spotřebitelských organizací ve smyslu směrnice. Stěžovatel vyjádřil názor, že nelze spotřebitelským organizacím upřít právo obracet se na správní orgány, když tyto zkoumají identické protiprávní jednání a aplikují na ně právo EU stejně jako soudy. Takový přístup představuje porušení povinnosti loajální spolupráce členských států ve smyslu čl. 4 odst. 3 Smlouvy o EU, neboť členské státy jsou povinny přijmout veškerá vhodná opatření k dosažení zamýšlených účinků práva EU a nemohou si svévolně zvolit jen opatření některá. Správní řízení přitom nelze ztotožnit s řízením soudním nejen pro jeho rychlejší průběh, ale i vzhledem k rozložení důkazního břemene. Právě ve správním řízení by mohly spotřebitelské organizace velmi efektivně asistovat správnímu orgánu při vyvracení případných zavádějících důkazů a tvrzení předkládaných podnikateli. Spotřebitelským organizacím byla tak odňata významná část vnitrostátně dostupných prostředků k ochraně kolektivních práv a zájmů spotřebitelů. Stěžovatel uzavřel, že výklad pojmu "určí" není acte clair, a že tedy měl právo domáhat se toho, aby se Nejvyšší správní soud za účelem zodpovězení předložené právní otázky obrátil na SDEU. Pakliže Nejvyšší správní soud k tomuto kroku nepřistoupil, což řádně neodůvodnil, neboť se zabýval jinou než předloženou otázkou, porušil ústavně zaručená práva stěžovatele na spravedlivý proces a na zákonného soudce.
Oprávnění podat správní žalobu, v níž poukáže na neplatnost správních aktů Rady, stěžovatel dále zakládal na tvrzení, že předmětné akty se ho "osobně dotýkají". V dané souvislosti se Nejvyšší správní soud omezil na prohlášení, že rozhodnutím o uložení majetkové sankce třetí osobě nemůže být stěžovatel "osobně dotčen" ve své právní sféře. Stěžovatel s jeho názorem nesouhlasil, neboť doveden ad absurdum by znamenal, že nikdo nemůže být v České republice dotčen tím, pokud Rada sankci za protiprávní jednání vůbec neudělí. Stěžovatel následně dodal, že argumentace kasačního soudu se soustředí na předmět správního řízení, ale zcela pomíjí jeho účel a cíl, kterým je především ochránit zájmy třetích osob tím, že sankcionovaná osoba (a případně i další potenciální rušitelé) budou efektivně pro futuro od protiprávního jednání odrazeni. Je pravda, že předmětem správního řízení není ochrana subjektivních práv konkrétních jednotlivců, nýbrž ochrana veřejného zájmu, tedy de facto určitého souboru subjektivních práv a oprávněných zájmů všech dotčených jednotlivců jako celku. V důsledku toho spotřebitel sám správní řízení zahájit nemůže. Jiná situace ovšem panuje u spotřebitelské organizace, která je legitimována k ochraně kolektivních práv spotřebitelů, což je ekvivalentní účelu a předmětu správního řízení. Stěžovatel z řečeného dovozoval, že spotřebitelské organizaci přísluší právo podat návrh na zahájení správního řízení. Stěžovatel současně nezpochybňoval, že nikdo nemá právo na to, aby byla jinému uložena správní sankce, nicméně to nevylučuje, že by spotřebitelská organizace nemohla uložení takové pokuty správnímu orgánu alespoň navrhnout. Správní orgán by pak byl povinen o návrhu rozhodnout a případné neuložení sankce odůvodnit. Krom toho stěžovatel označil za nesprávnou interpretaci Nejvyššího správního soudu, podle níž je ve správním řízení rozhodováno "o pokutách", neboť správní orgány ve významné části případů rozhodují o ukončení ještě probíhajícího protiprávního jednání vůči spotřebitelům a přijímají i další opatření, která nejsou pokutou. Tato další opatření, jako například stažení výrobku z trhu, odstranění zavádějící informace na obale atd., jsou mnohem důležitější než sankce samotná. Stěžovatel na závěr dané části ústavní stížnosti Nejvyššímu správnímu soudu opětovně vytkl, že nepoložil SDEU předběžnou otázku, tentokrát ohledně výkladu unijního institutu "osobně dotčeného" subjektu. Svůj postup kasační soud přitom nijak neodůvodnil, resp. tuto otázku svévolně zařadil do rámce vnitrostátního práva.
Třetí argument stěžovatele se týkal porušení zásady společenství práva, jež vyžaduje, aby správní akty vydané Radou byly soudně přezkoumatelné z hlediska souladu s právem EU. Stěžovatel v této souvislosti upozornil, že jedná-li se o správní akt, který adresáta neoprávněně zvýhodňuje, jako je tomu v nyní projednávané věci, pak takový zvýhodněný adresát zcela logicky opravný prostředek podávat nebude. Jestliže Nejvyšší správní soud konstatoval, že stěžovatel není k podání správní žaloby aktivně legitimován, měl současně uvést, jakým způsobem je tedy přezkum zvýhodňujících rozhodnutí zajištěn. Jelikož tak Nejvyšší správní soud neučinil, nelze odůvodnění jeho rozhodnutí považovat v tomto směru za řádné.
Co se týče sporu řešeného u Nejvyššího správního soudu pod sp. zn. 9 Ans 11/2013, stěžovatel dovozoval, že existuje objektivní "procesní deficit" vnitrostátního práva České republiky, spočívající v tom, že toto neumožňuje iniciovat přezkum nečinnosti Rady v případě, že Rada nereaguje na podnět, upozorňující na porušení unijního práva ochrany spotřebitele, a nezahájí správní řízení. Dle stěžovatele bylo povinností obecných soudů i dalších státních orgánů tento procesní deficit nahradit vytvořením nových opravných prostředků nebo zpřístupněním opravných prostředků stávajících, a to prostřednictvím odlišného výkladu jejich přípustnosti. Stěžovatel, stejně jako v případě předchozího napadeného rozhodnutí, namítal, že se Nejvyšší správní soud v odůvodnění svého rozhodnutí dostatečně nevypořádal se stížnostní argumentací, čímž zasáhl do jeho práva na spravedlivý proces, a dále, že porušil právo stěžovatele na zákonného soudce, když se neobrátil s předběžnou otázkou na SDEU. Stěžovatel zároveň vyjádřil přesvědčení, že s ohledem na právní názor kasačního soudu vyslovený v napadeném rozsudku je další vývoj řízení před správními soudy jednoznačně předvídatelný, proto není třeba vyčkávat a je možno již v tento okamžik podat proti předmětnému rozsudku ústavní stížnost.
Stěžovatel nakonec navrhl Ústavnímu soudu, aby zvážil, zda sám nepoloží SDEU předběžné otázky, jejichž seznam byl přiložen k ústavní stížnosti. Stěžovatel současně požádal Ústavní soud, aby v souladu s §39 a §71d odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, projednal jeho návrh přednostně a mimo pořadí. Důvody pro takový postup spatřoval v trvající nečinnosti odpovědného správního orgánu při prosazování práva Evropské unie v oblasti ochrany spotřebitelů.
II.
Ústavní soud vyzval účastníka řízení a vedlejší účastnici řízení, aby se vyjádřili k obsahu ústavní stížnosti.
Nejvyšší správní soud k rozsudku č. j. 9 Ans 11/2013-66 ze dne 9. 1. 2014 uvedl, že se nejedná o konečné rozhodnutí ve věci, neboť citovaným rozhodnutím bylo zrušeno usnesení městského soudu a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení. Městský soud poté opětovně rozhodl rozsudkem č. j. 6 A 144/2012-102 ze dne 27. 3. 2014. Napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu tedy nepředstavoval poslední procesní prostředek, který zákon k ochraně práv stěžovatele poskytoval, proto je ústavní stížnost proti němu dle §75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu nepřípustná. Pro úplnost Nejvyšší správní soud dodal, že si za všemi závěry obsaženými v napadeném rozsudku plně stojí, a to i pokud jde o jejich soulad s ústavními předpisy.
Nejvyšší správní soud dále odmítl námitku uplatněnou ve vztahu k rozsudku č. j. 9 As 134/2013-55 ze dne 23. 1. 2014, podle níž byl stěžovatel odňat svému zákonnému soudci. Kasační soud odkázal na nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 2504/10 ze dne 11. 9. 2012, z nějž vyplývá, že nepoložení předběžné otázky SDEU dle čl. 267 Smlouvy o fungování EU představuje porušení ústavně zaručených práv pouze tehdy, jestliže soud tuto svou povinnost zcela pomine, tzn. svůj postup, spočívající v nepoložení předběžné otázky nijak neodůvodní. Taková situace však v nyní projednávané věci nenastala. Nejvyšší správní soud měl za to, že nebylo neoprávněně zasaženo ani do ústavně zaručeného práva stěžovatele na spravedlivý proces, neboť skutečnost, že nebylo rozhodnuto v souladu s právním názorem stěžovatele, ke konstatování zásahu do ústavně zaručených práv nepostačuje. K jednotlivým argumentům stěžovatele pak Nejvyšší správní soud nad rámec odůvodnění napadeného rozhodnutí doplnil následující: Důraz na slovo "určí" v čl. 2 odst. 1 směrnice položil stěžovatel až v ústavní stížnosti, i přesto je z napadeného rozhodnutí patrné, že smysl zmíněného ustanovení i jeho jazykové vyjádření nevzbuzují nejmenší pochybnosti o tom, že požadavkům směrnice členské státy dostojí tím, že rozhodování o žalobách (návrzích) svěří soudům nebo správním orgánům. Namítal-li stěžovatel, že správní orgány vedle pokut přijímají i mnohá další opatření, nelze pominout, že ve věci, které se rozsudek týkal, Rada o žádném jiném opatření, kromě pokuty, nerozhodovala. Poukaz stěžovatele na další možná opatření tedy byl, vztaženo k nyní projednávané kauze, bezpředmětný. Nejvyšší správní soud zdůraznil, že stěžovateli je v České republice, v souladu se směrnicí 2009/22/ES, poskytnuta možnost obrany prostřednictvím civilní žaloby. Stěžovatel se ovšem s tímto nespokojuje a požaduje rozšíření dopadu čl. 2 odst. 1 směrnice, a to tak, aby mohl podávat návrhy nejen u soudů, ale i u správních orgánů, a aby byla působnost směrnice vztažena i na řízení o uložení správní sankce. Dle Nejvyššího správního soudu je takový výklad nepřiměřeně extenzivní, a nebylo mu proto možno přisvědčit. Ze všech uvedených důvodů Nejvyšší správní soud navrhl, aby Ústavní soud stížnostní návrh proti rozsudku č. j. 9 Ans 11/2013-66 ze dne 9. 1. 2014 odmítl jako nepřípustný a v části směřující proti rozsudku č. j. 9 As 134/2013-55 ze dne 23. 1. 2014 odmítl jako zjevně neopodstatněný, případně jej zamítl.
Rada ve svém vyjádření, shodně s Nejvyšším správním soudem, poukázala na skutečnost, že stěžovatel ve vztahu k rozsudku č. j. 9 Ans 11/2013-66 ze dne 9. 1. 2014 nevyčerpal všechny procesní prostředky, které mu zákon k ochraně práv poskytoval, což činí jeho ústavní stížnost proti tomuto rozhodnutí nepřípustnou. Celkově pak Rada označila ústavní stížnost za nedůvodnou. Rada velmi podrobně odůvodnila svůj postup předcházející žalobám stěžovatele, přičemž dovozovala, že tyto byly podány zcela neopodstatněně, neboť z její strany k žádným pochybením či opomenutím nedošlo. Rada stěžovateli vytkla, že jeho argumentace obsažená v ústavní stížnosti nemá oporu ve skutkovém stavu věci a představuje účelovou dezinterpretaci jejího právního názoru i kroků učiněných v rámci výkonu dozorové činnosti.
Stěžovatel reagoval na vyjádření účastníků replikou, v níž na své ústavní stížnosti v plném rozsahu setrval. K argumentaci Nejvyššího správního soudu stěžovatel uvedl, že si je vědom formální nepřípustnosti ústavní stížnosti vůči rozsudku tohoto soudu č. j. 9 Ans 11/2013-66 ze dne 9. 1. 2014, nicméně Ústavní soud by měl v zájmu hospodárnosti a procesní ekonomie zohlednit, že po věcné stránce se de facto jedná o rozhodnutí konečné. Odmítnutí ústavní stížnosti z důvodu nepřípustnosti by vedlo pouze k tomu, že by byla po obsahové stránce totožná ústavní stížnost podána o něco později. Co se týče věci samotné, stěžovatel zdůraznil, že se neztotožňuje s tvrzením kasačního soudu, že předmětná otázka představuje acte clair. Dle názoru stěžovatele byla v čl. 2 odst. 1 směrnice zakotvena možnost volby mezi soudy a správními orgány z důvodu rozdílných vnitrostátních úprav, kdy v některých členských státech nejsou správní orgány oprávněny ex officio vést řízení ve věci ochrany spotřebitelů, proto by nedávalo smysl, aby jim bylo svěřeno rozhodování o návrzích spotřebitelských organizací. Kvůli těmto členským státům tedy musí existovat možnost svěřit rozhodování obecným soudům. Jestliže však v příslušném státě již mají správní orgány založenu pravomoc ve věcech spotřebitelských, jako je tomu v České republice, pak je nelogické, a odporuje to i zásadě loajality, aby byly správní orgány z rozhodování o spotřebitelských návrzích vyloučeny. K argumentu Nejvyššího správního soudu, že v předmětném správním řízení bylo rozhodováno výlučně o uložení sankce, čímž stěžovatel nemohl být nijak dotčen, stěžovatel podotkl, že právo na účast ve správním řízení nemůže být odvozováno od obsahu správního rozhodnutí a od prostředků, které správní orgán v řízení použil. Nelogicky se tím obrací časová souslednost, neboť v okamžiku zahájení správního řízení není možno předjímat, zda výsledkem řízení bude uložení pokuty či přijetí jiných opatření. Co se týče vyjádření Rady, v něm dle názoru stěžovatele nebyly obsaženy žádné informace, jež by byly z hlediska nyní projednávané ústavní stížnosti relevantní. Stěžovatel konstatoval, že přestože Rada uvádí, že postupuje v souladu s evropským právem, on sám byl v důsledku vyloučení z účasti na správním řízení zbaven možnosti prokázat cestou předběžné otázky k SDEU opak. Stěžovateli je přitom známa praxe v jiných zemích EU, jenž je s praxí Rady neslučitelná, což nelze v podmínkách harmonizovaného práva vysvětlit ničím jiným, než že jedna z rozporných praxí musí být nezákonná. Dle stěžovatele je v takových situacích pro ochranu spotřebitelů na celém vnitřním trhu EU kriticky potřebná sjednocující judikatura SDEU. Stěžovatel proto vyzval Ústavní soud, aby nebránil spotřebitelským organizacím v přístupu k Soudnímu dvoru EU a v dosažení konečných odpovědí na zmíněné celospolečensky významné otázky.
Po podání repliky stěžovatel zaslal Ústavnímu soudu přípis nadepsaný "Právní zájem nestátních neziskových organizací a právo na jejich účastenství ve správním řízení, případně ve věcech ochrany spotřebitele". Jednalo se o rešerši právní úpravy v pěti evropských státech, a to konkrétně ve Velké Británii, Španělsku, Belgii, Maďarsku a Polsku. V rešerši bylo konstatováno, že tyto země za určitých podmínek umožňují neziskovým organizacím účast ve správních řízeních, přičemž jistým jednotícím prvkem, podmiňujícím tuto účast, je požadavek právního zájmu na výsledku řízení. V rešerši se dále připouští, že existují jiné evropské státy, které takové účastenství nepodporují. Autor rešerše v závěru vyslovuje myšlenku, že směrnice 2009/22/ES zakládá právní zájem spotřebitelských organizací ve věci ochrany spotřebitele, přičemž typ řízení nemůže mít na existenci tohoto právního zájmu vliv. Je proto vhodné si položit otázku, zda unijní legislativa nevede k dovození práva na účastenství spotřebitelských organizací ve správních řízeních ve všech členských státech EU bez ohledu na lokálně restriktivnější vnitrostátní právní předpisy.
Posléze stěžovatel adresoval Ústavnímu soudu další podání, jehož účelem bylo prokázat, že na území České republiky byla činnost spotřebitelských organizací směřující vůči protiprávní praxi obchodníků systémově zcela zablokována. Stěžovatel v něm sdělil, že nebude-li spotřebitelským organizacím umožněna účast ve správním řízení a budou-li tyto odkázány na žaloby podávané u civilních soudů, žádný racionálně uvažující subjekt činnost ve prospěch spotřebitelů vyvíjet nebude. Za základní příčinu problému označil stěžovatel ustanovení §154 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "o. s. ř."), ukládající obecným soudům rozhodovat dle stavu existujícího ke dni vydání rozsudku. Stěžovatel demonstroval, že v případě výrobků uváděných na trh krátkodobě postačuje, aby obchodník před vynesením rozsudku stáhl výrobek z trhu a nahradil jej jiným, v případě ostatních produktů pak stejný účel splní předání výrobku a s ním souvisejících praktik jinému podnikateli. V obou popsaných situacích spotřebitelská organizace soudní spor prohrává, neboť ke dni vydání rozhodnutí již žalovaný žádné nelegální praktiky nevykonává. K věcnému posouzení, zda se skutečně jednalo o protiprávní jednání či nikoliv, vůbec nedojde. S neúspěchem ve sporu je pak pochopitelně spojena i povinnosti uhradit protistraně náklady řízení. Stěžovatel poznamenal, že se nejedná o pouhé teoretické úvahy, nýbrž že proti němu bylo v soudních sporech, které vedl, výše popsaným způsobem již čtyřikrát rozhodnuto. Stěžovatel v této souvislosti apeloval na Ústavní soud, aby při svém rozhodování zohlednil i zmíněné skutečnosti, byť tyto s podanou ústavní stížností souvisí spíše nepřímo.
Dne 23. 2. 2016 obdržel Ústavní soud přípis od místopředsedkyně Senátu Parlamentu České republiky, Mgr. Miluše Horské (dále jen "předkladatelka"), označený jako "podání AMICI CURIAE ve věci ústavní stížnosti IV. ÚS 894/14". Předkladatelka zmínila, že je mj. členkou Stálé komise Senátu pro Ústavu České republiky a parlamentní procedury a že má velmi blízko k problematice činností nestátních neziskových organizací a k neziskovému sektoru obecně, občanské společnosti a tématům jejího významu, rozvoje a podpory. Své podání předkládá z pozice tzv. přítele soudu a jeho cílem je poskytnout Ústavnímu soudu nezávislé podklady a názorovou reflexi zájmových skupin, které se s předmětnou ústavní stížností a možnými důsledky rozhodnutí Ústavního soudu úzce pojí. Předkladatelka konstatovala, že dne 3. 2. 2016 proběhlo v sídle Senátu Parlamentu České republiky setkání zástupců stěžovatele s odborníky ze sektoru veřejné správy a s teoretiky správního práva, na němž zástupci stěžovatele prezentovali své několikaleté zkušenosti s ochranou tzv. kolektivních práv spotřebitelů v podmínkách České republiky. Předkladatelka ve svém podání zrekapitulovala průběh vystoupení zástupců stěžovatele, jakož i klíčové otázky, jež byly předmětem debaty. Na základě těchto podkladů pak předkladatelka formulovala vlastní závěry, které lze shrnout následovně: Předkladatelka předně vyjádřila názor, že směrnice 2009/22/ES představuje ze strany Evropské unie závazný příslib vyššího oprávnění a nové společenské role spotřebitelských organizací, jimž byla svěřena úloha iniciativního nalézání protiprávního jednání podnikatelů (v rozsahu porušování spotřebitelského práva EU). Tyto organizace se nyní legitimně pokoušejí v rámci daného příslibu rozvíjet svou činnost, nicméně naráží na překážky pramenící z konzervativního vnitrostátního vnímání jejich postavení. Dle předkladatelky zástupci stěžovatele přesvědčivě demonstrovali, že občanské soudní řízení není vhodným prostředkem k dosažení účinné preventivní ochrany kolektivních zájmů spotřebitelů. Předkladatelce se v této souvislosti jevilo jako vhodné řešení, aby byl správní orgán oprávněn vést správní řízení jak z moci úřední, tak na základě návrhu spotřebitelské organizace či za její účasti. Jednalo by se sice o zásah do suverenity orgánů veřejné moci, nicméně v žádném případě by nedošlo k suplování jejich činnosti, jak dovozovali odpůrci tohoto řešení. Dle předkladatelky je zcela pochopitelné, že se spotřebitelské organizace nespokojují s limitací svého oprávnění na pouhé podání podnětu, kteroužto možnost má každý jednotlivec bez jakékoliv odbornosti a specializace. S ohledem na argumentaci odborníků, že účastenství neziskových organizací ve správních řízeních není přípustné a mělo by závažné negativní důsledky, požádala předkladatelka Parlamentní institut o zpracování analýzy, kterou přiložila ke svému podání. Z této analýzy vyplynulo, že některé členské státy Evropské unie účast spotřebitelských sdružení ve správním řízení připustily, a to aniž by došlo k tvrzeným negativním důsledkům. V kontextu mezinárodní komparace se tedy argumenty proti připuštění účasti spotřebitelských sdružení ve správním řízení jeví jako nepřesvědčivé. Předkladatelka dále měla za prokázané, že praxe orgánů veřejné správy na úseku ochrany spotřebitele není optimální, neboť v některých případech trpí nezákonnou nečinností a nesprávnou aplikací práva, která ve svém důsledku zvýhodňuje podnikatele na úkor spotřebitelů a veřejného zájmu. Předkladatelka v dané návaznosti zmínila jeden z argumentů, jenž zazněl v debatě od zástupce veřejné správy, podle něhož nový služební zákon fakticky odrazuje státní zaměstnance od zásahu vůči kontrolovaným subjektům, neboť za jakékoliv pochybení hrozí zaměstnanci citelný postih, a je tedy bezpečnější žádnou činnost nevyvíjet. I s ohledem na tuto skutečnost pokládala předkladatelka za vhodné posílit ochranu veřejného zájmu dalšími mechanismy. Povaha věci a její celospolečenský význam by si podle předkladatelky každopádně zasluhovaly, aby se k činnosti spotřebitelských organizací, prováděné ve smyslu směrnice 2009/22/ES, vyjádřila autorita nejvyšší a současně zákonný soudce v otázkách práva EU - Soudní dvůr Evropské unie. Předkladatelka uvedla, že se, pokud jde o výklad evropského práva, jednoznačně nepřiklání k žádné straně sporu, nicméně má za to, že spotřebitelské organizace mají morální právo na to, aby byla věc předložena k posouzení SDEU. Jelikož jim toto Nejvyšší správní soud neumožnil, navrhla, aby Ústavní soud jeho rozhodnutí zrušil.
III.
Ústavní soud nejprve posoudil, zda jsou splněny procesní předpoklady řízení o ústavní stížnosti.
Z ustálené judikatury Ústavního soudu plyne, že jedním z pojmových znaků ústavní stížnosti, jakožto prostředku ochrany ústavně zaručených práv a svobod, je subsidiarita a s ní korespondující princip minimalizace zásahů Ústavního soudu do činnosti ostatních orgánů veřejné moci, včetně rozhodování obecných soudů. Ta se po procesní stránce projevuje v požadavku předchozího vyčerpání všech procesních prostředků, které zákon stěžovateli k ochraně jeho práva poskytuje (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu), a po stránce materiální v požadavku, aby Ústavní soud za účelem ochrany ústavně zaručených základních práv a svobod zasahoval až v okamžiku, kdy neexistují žádné jiné prostředky, kterými by mohl být protiústavní stav napraven. Úkolem Ústavního soudu není měnit či odstraňovat případná, ať již tvrzená, či skutečná pochybení obecných soudů v dosud neskončeném řízení, nýbrž je zásadně povolán, z hledisek souhrnných, po pravomocném skončení věci, k posouzení, zda řízení jako celek a jeho výsledek obstojí v rovině ústavněprávní. V rámci řízení o ústavní stížnosti je tedy Ústavní soud oprávněn rozhodovat toliko o rozhodnutích pravomocných, a to zjevně nikoli jen ve smyslu formálním, nýbrž i potud, že se musí jednat o rozhodnutí "konečná".
V projednávané věci stěžovatel, mimo jiné, ústavní stížnosti napadl rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 9 Ans 11/2013-66 ze dne 9. 1. 2014, který je sice konečný v tom smyslu, že proti němu již stěžovatel nemohl brojit žádným procesním prostředkem. Nicméně z hlediska věci samé se jedná pouze o dílčí rozhodnutí, neboť jím bylo zrušeno předcházející usnesení městského soudu č. j. 6 A 144/2012-52 ze dne 27. 9. 2013 a věc byla vrácena tomuto soudu k dalšímu řízení. Městský soud opětovně v daném případě rozhodl dne 27. 3. 2014, kdy vydal rozsudek č. j. 6 A 144/2012-102. Toto rozhodnutí však stěžovatel ústavní stížností nenapadl, resp. odpovídajícím způsobem nerozšířil petit stávající ústavní stížnosti. Stěžovatel naopak ve své replice ze dne 16. 9. 2015, podané k vyjádření účastníků řízení, jimiž byl upozorněn na částečnou nepřípustnost ústavní stížnosti, výslovně setrval na původním znění petitu svého návrhu.
Za nastalé situace je Ústavní soud nucen konstatovat, že stěžovatel nedostál požadavku přípustnosti (vycházející ze zásady subsidiarity) ústavní stížnosti v materiálním slova smyslu, jelikož nenapadl rozhodnutí o posledním procesním prostředku, který mu právní řád poskytuje k ochraně jeho práv. Řečené má význam i z toho důvodu, že případným rozhodnutím o ústavní stížnosti ve stěžovatelem prosazované podobě by zůstal nedotčen rozsudek městského soudu, což by nepochybně odporovalo principu právní jistoty. Stěžovatelova ústavní stížnost je proto v části, v níž směřuje proti rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 9 Ans 11/2013-66 ze dne 9. 1. 2014, nepřípustná ve smyslu §75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu.
Ve vztahu k rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 9 As 134/2013-55 ze dne 23. 1. 2014 ústavní stížnost zákonem stanoveným formálním náležitostem dostála a Ústavnímu soudu tak nic nebránilo v tom, aby přistoupil k jejímu projednání.
Ústavní soud zvážil argumentaci stěžovatele, obsah připojeného spisového materiálu, jakož i vyjádření účastníků řízení, a to z hlediska kompetencí daných mu Ústavou České republiky, tj. z pozice soudního orgánu ochrany ústavnosti, který není další instancí v systému všeobecného soudnictví, není soudem nadřízeným obecným soudům a jako takový je oprávněn do jejich rozhodovací pravomoci zasahovat pouze za předpokladu, že nepostupují v souladu s principy obsaženými v hlavě páté Listiny, přičemž shledal, že ústavní stížnost není opodstatněná.
Jádro projednávané ústavní stížnosti tvoří nesouhlas stěžovatele s právním názorem Nejvyššího správního soudu, že účastenství sdružení spotřebitelů ve správním řízení vedeném dozorovým orgánem dle §7 zákona č. 40/1995 Sb. není přípustné. Stěžovatel namítá, že taková interpretace vnitrostátních předpisů odporuje evropskému právu, a to jak výslovné textaci směrnice 2009/22/ES, tak i zásadám, na nichž je unijní právo vystavěno. Stěžovatel je přesvědčen, že Nejvyšší správní soud nebyl sám oprávněn si učinit úsudek o obsahu evropského práva a že měl povinnost předložit věc k posouzení SDEU prostřednictvím předběžné otázky dle čl. 267 Smlouvy o fungování EU.
Ústavní soud zdůrazňuje, že se, jak již bylo výše naznačeno, zabýval výlučně ústavněprávními aspekty případu, přičemž z tohoto pohledu identifikoval v rámci podání stěžovatele dva základní okruhy námitek. První okruh se týkal popření ústavně zaručeného práva stěžovatele na zákonného soudce v důsledku nepoložení předběžné otázky Soudnímu dvoru EU. Pakliže by Ústavní soud dospěl k závěru, že k tvrzenému pochybení došlo, bylo by nadbytečné zabývat se dalším okruhem, jenž se týká ústavní konformity právního posouzení věci samé. Ústavní soud se tedy nejprve zabýval otázkou, zda postup Nejvyššího správního soudu nevybočil z ústavněprávních mezí, jestliže sám, bez asistence ze strany SDEU, vyložil obsah relevantního předpisu evropského práva.
Ústavní soud v prvé řadě podotýká, že z jeho ustálené judikatury [srov. nálezy sp. zn. II. ÚS 1009/08 ze dne 8. 1. 2009 (N 6/52 SbNU 57), bod 22, a obdobně i v nálezech sp. zn. II. ÚS 1658/11 ze dne 29. 11. 2011, sp. zn. II. ÚS 2504/10 ze dne 11. 9. 2012 a sp. zn. II. ÚS 4255/16 ze dne 26. 9. 2017, všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz] jednoznačně vyplývá, že položení předběžné otázky je sice věcí práva Evropské unie, nicméně její opomenutí může za určitých okolností přivodit porušení ústavně zaručeného práva na spravedlivý proces a práva na zákonného soudce. I v takovém případě však referenčním kritériem zůstává ústavní pořádek České republiky (srov. usnesení sp. zn. II. ÚS 1656/17 ze dne 17. 10. 2017). Porušením práva na zákonného soudce tedy není každé porušení povinnosti položit předběžnou otázku, nýbrž pouze zásadní a kvalifikované pochybení při takovém rozhodování nesoucí znaky svévole; typicky půjde o případ, kdy soud svůj postup neodůvodní v souladu s níže uvedenými kritérii vymezenými v judikatuře SDEU. Obdobně přistupuje k této problematice i Evropský soud pro lidská práva (srov. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Ullens de Schooten a Rezabek proti Belgii ze dne 20. 9. 2011, stížnosti č. 3989/07 a 38353/07).
Podle čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie je soud členského státu, jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky, povinen obrátit se na Soudní dvůr Evropské unie, jestliže během řízení vyvstane otázka výkladu aktů přijatých orgány, institucemi nebo jinými subjekty EU. Podle judikatury Soudního dvora Evropské unie (rozsudek ze dne 6. 10. 1982 ve věci C-283/81 Srl CILFIT a Lanificio di Gavardo SpA proti Ministero della sanita) soudy členských států tuto povinnost nemají, pokud 1) otázka komunitárního (dnes unijního) práva není významná pro řešení daného případu, 2) existuje ustálená judikatura Evropského soudního dvora (dnes Soudního dvora Evropské unie) k dané otázce nebo rozsudek Evropského soudního dvora týkající se v zásadě identické otázky (tzv. acte éclairé), 3) výklad a správná aplikace komunitárního práva jsou naprosto zjevné (tzv. acte clair).
Z uvedeného je zřejmé, že pouhé tvrzení účastníka řízení, že vyvstala potřeba položení předběžné otázky, samo o sobě nestačí k tomu, aby byla založena povinnost soudu ve smyslu čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie, pokud soud současně nedospěje (s pomocí i shora naznačeného testu) k tomu, že mu povinnost k předložení předběžné otázky skutečně vyvstala. V nyní posuzované věci se Nejvyšší správní soud v odůvodnění napadeného rozhodnutí odvolal na doktrínu acte clair, přičemž podrobně rozvedl, proč se mu jevil způsob aplikace potenciálně dotčených ustanovení a zásad evropského práva zjevným, a vypořádal i veškeré argumenty, které stěžovatel v tomto ohledu vznesl, včetně námitky porušení zásady společenství práva. Dle názoru Ústavního soudu nebylo za těchto okolností možno postupu Nejvyššího správního soudu, spočívajícím v nepoložení předběžné otázky, z ústavněprávního hlediska nic vytknout. Uváděl-li stěžovatel v ústavní stížnosti, že na jeho argumentaci nebylo adekvátně reagováno, jednalo se očividně toliko o nesouhlas s právním názorem vyjádřeným v napadeném rozhodnutí, nikoliv o případ, kdy by Nejvyšší správní soud určitou otázku svévolně opomenul. Bylo tedy možno uzavřít, že k porušení ústavně zaručeného práva stěžovatele na zákonného soudce nedošlo.
Pro úplnost Ústavní soud konstatuje, že z týchž důvodů, které již zevrubně popsal Nejvyšší správní soud, neměl ani on pochybnost ohledně výkladu unijního práva, a proto nepovažoval za nutné postupovat podle čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie, jak navrhoval stěžovatel.
Co se týče druhého okruhu námitek, tento je založen na polemice se závěrem Nejvyššího správního soudu ohledně absence práva spotřebitelských organizací na účast ve správním řízení vedeném proti třetím osobám. Ústavní soud se v dané spojitosti zabýval otázkou, zda obecnými soudy podaná interpretace a aplikace ve věci relevantního evropského a vnitrostátního práva nezakládá nepřijatelné ústavněprávní konsekvence, tj. zda nepředstavuje zásah do právního postavení stěžovatele v té rovině, jíž je poskytována ochrana ústavněprávními předpisy. Výklad a aplikaci předpisů podústavního práva (k němuž náleží i unijní právo) lze přitom za protiústavní považovat tehdy, jestliže nepřípustně postihuje některé ze základních práv a svobod, případně pomíjí možný výklad jiný, ústavně konformní, nebo je výrazem zjevného a neodůvodněného vybočení ze standardů výkladu, jež je v soudní praxi respektován (a představuje tím nepředvídatelnou interpretační libovůli), resp. je v rozporu s obecně sdílenými zásadami spravedlnosti (viz teze "přepjatého formalizmu"). Nic takového však v nyní projednávané věci zjištěno nebylo.
Ústavní soud totiž nesdílí názor stěžovatele, že ze směrnice 2009/22/ES plyne povinnost členského státu připustit účastenství spotřebitelských organizací ve všech řízeních (soudních i správních), jejichž předmětem je ochrana spotřebitelů. Jak již vysvětlil Nejvyšší správní soud, cílem sledovaným směrnicí je zavedení procesního nástroje, jehož prostřednictvím budou spotřebitelské organizace schopny dosáhnout zákazu protiprávního jednání směřujícího vůči spotřebitelům. V souladu se zásadou proporcionality unijního práva, vyjádřenou mimo jiné i v bodě 9 preambule směrnice, je pak na členských státech, jakou z dostupných variant k dosažení cíle zvolí. Za situace, kdy text směrnice dává členským státům volbu mezi soudy a správními orgány, byla Česká republika oprávněna pověřit rozhodováním o návrzích spotřebitelských organizací civilní soudy a povinnost plynoucí z čl. 2 odst. 1 směrnice tím byla naplněna.
Ústavní soud shledal, že se Nejvyšší správní soud jak výše uvedenou námitkou, tak i dalšími kasačními námitkami, zabýval a své závěry, vedoucí k zamítnutí kasační stížnosti stěžovatele logicky a srozumitelně odůvodnil. Ústavní soud v jeho úvahách nezjistil žádnou z vad zakládajících ústavněprávní konsekvence, nepříslušelo mu proto napadené rozhodnutí jakkoliv přehodnocovat a v podrobnostech na ně odkazuje.
Dle názoru Ústavního soudu je nicméně vhodné se detailněji vyjádřit k jednomu aspektu argumentace, na nějž Nejvyšší správní soud s ohledem na své postavení orgánu sjednocujícího judikaturu v oblasti správního (a nikoliv civilního) soudnictví, nemohl komplexně reagovat.
Ústřední premisou, o níž stěžovatel opíral své právo na účast ve správním řízení, byl argument, že civilní proces, který zákonodárce za účelem uplatnění nároků spotřebitelských sdružení určil, představuje prostředek zcela neefektivní, resp. mnohem méně vhodný než správní řízení. Ústavní soud připouští, že tento argument, pakliže by se ukázal pravdivým, by mohl mít vliv na posouzení, zda byla směrnice řádně implementována. Z tohoto důvodu se Ústavní soud námitkami stěžovatele v tomto směru vznesenými blíže zabýval.
Stěžovatel v ústavní stížnosti a v jejím doplnění nastínil několik možných scénářů, na nichž demonstroval praktickou nemožnost domoci se za stávajícího stavu ochrany kolektivních práv spotřebitelů. Zmiňoval přitom následující skutečnosti: 1) délku soudního řízení ve srovnání s řízením před správním orgánem, 2) nemožnost vydání předběžného opatření, 3) neefektivnost soudního řízení v případě, že podnikatel od vytýkaného jednání upustí, 4) neefektivnost soudního řízení v případě, že žalovaný převede práva ke spornému výrobku na jiného podnikatele.
Pokud jde o první z uvedených argumentů, Ústavní soud poznamenává, že za stávající právní úpravy je spotřebitelská organizace oprávněna podat podnět dozorovému správnímu orgánu, po jehož vyhodnocení se správní orgán rozhodne, zda řízení zahájí či nikoliv. Akceptujeme-li přímou účast spotřebitelských organizací, pak by v řízení mohly nastat dvě základní situace. Varianta první - správní orgán má totožný názor jako spotřebitelská organizace a přijme příslušná opatření. V takovém případě není účast spotřebitelské organizace v řízení nezbytná a s velkou mírou pravděpodobnosti by postačoval i pouhý podnět k zahájení řízení. Varianta druhá - správní orgán má odlišný názor a návrhu spotřebitelské organizace nevyhoví. Potom by spotřebitelskému sdružení příslušelo právo podat proti rozhodnutí správního orgánu správní žalobu. Jelikož sám stěžovatel uznává, že sankci (pokutu) uloženou třetí osobě napadnout nemůže, mohl by se správní žalobou domáhat toliko, aby správní orgán uložil podnikateli jiné opatření, tzn. například zdržet se protiprávního jednání. V konečném důsledku by tedy byl předmět řízení tentýž, jako kdyby řízení probíhalo na základě civilní žaloby, pouze by rozhodoval správní soud namísto soudu civilního. Nelze tedy mít za to, že by připuštění účasti spotřebitelského sdružení ve správním řízení vedlo k výraznému zefektivnění ochrany kolektivních spotřebitelských práv.
Stran argumentů 2) až 4) Ústavní soud předesílá, že žaloba spotřebitelské organizace na zdržení se protiprávního jednání se svým charakterem velmi blíží sporům z nekalé soutěže, k nimž již existuje ustálená judikatura, jež je dle mínění Ústavního soudu plně aplikovatelná i na spory iniciované spotřebitelskými organizacemi. Ústavní soud například již v usnesení sp. zn. II. ÚS 419/14 ze dne 7. 5. 2014, s odkazem na judikaturu vážící se k nárokům z nekalosoutěžního jednání dovodil, že u žaloby podané spotřebitelskou organizací se nepoužije pravidlo, které nepřipouští, aby již předběžným opatřením dosáhl oprávněný toho, čeho lze dosáhnout až pravomocným rozsudkem ve věci po proběhlém řízení (a dokazování). Pojmově tak u zdržovacích nároků vydání předběžného opatření vyloučeno není a záleží toliko na kvalitě argumentů spotřebitelské organizace, zda soud o nutnosti takového postupu přesvědčí.
Z hlediska řešení situace, kdy podnikatel upustí od vytýkaného protiprávního jednání, Ústavní soud poukazuje na právní názor vyjádřený např. v rozsudku Nejvyššího soudu sp. zn. 23 Cdo 2939/2011 ze dne 24. 7. 2013, dle nějž má zdržovací žaloba preventivní povahu a pro pokračování v řízení postačuje pouhá hrozba, že závadné jednání v budoucnu nastane, resp. že bude v budoucnu opakováno. Ústavní soud zde opět nespatřuje žádný důvod, proč by tento právní názor nebyl přenositelný i na žaloby sdružení spotřebitelů.
Co se týče nákladů řízení, dojde-li k definitivnímu ukončení závadného jednání, kdy opakování již nehrozí, má spotřebitelská organizace možnost procesně reagovat zpětvzetím žaloby, přičemž v takovém případě soud rozhodne o nákladech řízení na základě principu procesního zavinění (§146 odst. 2 o. s. ř.), tzn. přiřknutí nákladů sdružení spotřebitelů je závislé na vyhodnocení souvislosti mezi jednáním žalovaného a uplatněnou žalobou. Konečně problém s přeprodejem výrobku jinému podnikateli je řešitelný standardním procesním postupem dle ustanovení o procesním nástupnictví ve smyslu §107a o. s. ř.
Vycházeje ze shora uvedeného Ústavní soud nepovažuje za přiléhavé tvrzení stěžovatele, že Česká republika znemožnila na svém území činnost spotřebitelských organizací, resp. že pro účely implementace směrnice 2009/22/ES zvolila prostředek, který zjevně není efektivní. Z argumentace obsažené v ústavní stížnosti i v podání amici curiae nabyl Ústavní soud dojmu, že zde může docházet k nepřesnému chápání úlohy spotřebitelských sdružení. Tato mají privilegované postavení v tom směru, že jim byla svěřena legitimace k zahájení a účasti v soudních řízeních, aniž by byla přímo dotčena jejich hmotná práva (což je jinak podmínka). Směrnice tímto nepochybně sleduje posílení ochrany spotřebitelů a rozšíření možností, jak čelit protiprávnímu jednání podnikatelů. Nebylo však smyslem směrnice, aby spotřebitelské organizace vykonávaly funkci jakýchsi "dohližitelů" nad fungováním státní správy; tato role jim nenáleží. Úvahy stěžovatele o možné roli spotřebitelských sdružení, jakož i odkazy na právní úpravu v jiných členských státech, mají tedy význam de lege ferenda, avšak de lege lata právo na účast spotřebitelského sdružení ve správním řízení vedeném dozorovým správním orgánem dáno není.
Je tak namístě shrnout, že stěžovateli se porušení ústavně zaručených základních práv nebo svobod doložit nezdařilo. Ústavní soud proto ústavní stížnost jako zjevně neopodstatněnou podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu v senátu (mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků) odmítl.
Pro přednostní projednání věci Ústavní soud neshledal důvody. Stěžovatelem požadovaný postup dle §71d odst. 1 zákona o Ústavním soudu pak nebyl realizovatelný, neboť citované ustanovení se týká řízení o souladu mezinárodních smluv podle čl. 10a a čl. 49 Ústavy České republiky s ústavními zákony, nikoliv řízení o ústavních stížnostech.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 9. ledna 2018
Tomáš Lichovník v. r.
předseda senátu