ECLI:CZ:US:2019:1.US.2209.19.1
sp. zn. I. ÚS 2209/19
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy a soudce zpravodaje Davida Uhlíře a soudců Tomáše Lichovníka a Vladimíra Sládečka o ústavní stížnosti stěžovatelky SLOT Group, a. s., se sídlem v Karlových Varech, Jáchymovská 142, zastoupené Mgr. Alešem Smetankou, advokátem se sídlem v Praze, Jungmannova 24, proti rozsudkům Nejvyššího správního soudu č. j. 8 Afs 231/2018-43 ze dne 25. dubna 2019 a č. j. 7 Afs 66/2019-29 ze dne 19. června 2019, rozsudkům Krajského soudu v Plzni č. j. 30 Af 58/2012-138 ze dne 31. května 2018 a č. j. 57 Af 4/2018-77 ze dne 24. ledna 2019, spojené s návrhem na zrušení §41b odst. 2, §41b odst. 4 a §41c písm. g) zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění účinném do 31. 12. 2015, takto:
I. Ústavní stížnost se odmítá.
II. Návrh na zrušení §41b odst. 2, §41b odst. 4 a §41c písm. g) zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění účinném do 31. 12. 2015, se odmítá.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a předchozí průběh řízení
1. Žalobou podanou ke Krajskému soudu v Plzni se stěžovatelka domáhala zrušení rozhodnutí Odvolacího finančního ředitelství, kterým nebylo vyhověno její žádosti o stanovení nižších záloh na odvod z loterií a jiných podobných her, jež byla správci daně doručena dne 31. 5. 2012. Jediná žalobní námitka cílila na protiústavnost tzv. pevné části dílčího základu odvodu z výherních hracích přístrojů a jiných technických zařízení ve smyslu §41b odst. 2, §41b odst. 4 a §41c písm. g) zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění účinném do 31. 12. 2015 (dále též "zákon o loteriích").
2. Krajský soud dne 3. 7. 2015 předložil Ústavnímu soudu návrh na zrušení výše uvedených předpisů s tím, že napadená ustanovení zákona o loteriích podle jeho názoru porušují ústavní princip rovnosti v právech zakotvený v čl. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), plynoucí z požadavku vyloučení svévole při odlišování subjektů a jejich práv. K tomuto porušení mělo docházet tak, že pro část poplatníků odvodu z loterií podle §41 zákona o loteriích, a sice provozovatelů výherních hracích přístrojů a jiných technických herních zařízení, určoval zákon odlišně stanovený dílčí základ odvodu. Dle §41b odst. 2 zákona o loteriích se pro uvedenou skupinu provozovatelů skládal dílčí základ odvodu z poměrné a pevné části. Tuto pevnou část odváděli dle zákona právě jen provozovatelé výherních hracích přístrojů a jiných technických herních zařízení. Pro zavedení pevné části dílčího základu odvodu toliko pro část provozovatelů loterií dle krajského soudu neexistoval žádný legitimní a racionální důvod. Neplynul podle něj ani z textu zákona, z průběhu legislativního procesu, ani z důvodové zprávy k zákonu, kterým byla napadená ustanovení do zákona o loteriích vložena. Iracionálnost zavedení tzv. pevné části odvodu dle krajského soudu podporovala i její rozpornost s předmětem odvodu z loterií a jiných podobných her. Tímto předmětem je podle §41a zákona o loteriích provozování loterií a podobných her. Tzv. pevná část odvodu se však odvíjí pouze od počtu dní, v nichž bylo provozování hracích přístrojů povoleno, a nikoliv tedy kdy byly přístroje skutečně provozovány. Samotné provozování hracích přístrojů je zpoplatněno stanovením poměrné části dílčího základu odvodu. Takzvaná pevná část odvodu tedy podle dle krajského soudu nemohla být předmětem odvodu z loterií ve smyslu zákona o loteriích, neboť nezpoplatňuje provozování loterií, ale pouze povolení k jejich provozování. Navíc obdobná technická zařízení, jejichž provozovatelé jsou touto nerovností postiženi, lze najít i u jiných druhů loterií, kupříkladu tzv. sázkových terminálů číselných loterií. Ústavní soud však návrhu na zrušení uvedených předpisů nevyhověl a v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/15 ze dne 30. 1. 2018 (62/2018 Sb.), shledal předmětnou úpravu ústavně konformní. Krajský soud v Plzni následně zamítl žalobu stěžovatelky rozsudkem č. j. 30 Af 58/2012-138 ze dne 31. 5. 2018.
3. Další žalobou podanou u téhož soudu se stěžovatelka domáhala zrušení rozhodnutí Odvolacího finančního ředitelství, jimiž bylo zamítnuto její odvolání proti dodatečným platebním výměrům k odvodu z loterií a jiných podobných her, kterými byl doměřen odvod za kalendářní roky 2012 až 2016. Obsahem této žaloby však byla rovněž námitka protiústavnosti §41b odst. 2, §41b odst. 4 a §41c písm. g) zákona o loteriích a Krajský soud v Plzni tak rozsudkem č. j. 57 Af 4/2018-77 ze dne 24. 1. 2019 žalobu zamítl.
4. Otázka ústavnosti výše uvedených předpisů se následně stala předmětem řízení před Nejvyšším správním soudem, který - vázán právním názorem vysloveným v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/15 - zamítl obě kasační stížnosti napadenými v záhlaví specifikovanými rozsudky a rozhodnutí krajského soudu potvrdil.
II. Argumentace v ústavní stížnosti
5. Stěžovatelka brojí proti rozsudkům krajského soudu a Nejvyššího správního soudu, jejichž právní závěry jsou podle ní v rozporu s principem, dle kterého lze státní moc uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem a daně a poplatky lze ukládat pouze na základě zákona, a rovněž v rozporu s právem podnikat [čl. 1, čl. 11 odst. 5 a čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina")].
6. Jelikož byla předmětem všech napadených rozhodnutí stejná meritorní otázka, je dle názoru stěžovatelky vhodné společně projednat a rozhodnout obě věci. Podstatou ústavní stížnosti stěžovatelky je snaha o prolomení závěrů vyslovených plénem Ústavního soudu, s nimiž bytostně nesouhlasí. Stěžovatelka nebyla účastníkem řízení ve věci sp. zn. Pl. ÚS 15/15 a nemohla dosud soudu předestřít svůj pohled na právní otázku. Předmětný nález podle ní předjímá argumentaci vlády k otázce účelnosti a racionality úpravy, když odkazuje na studie, které v době přijetí dotčené úpravy neexistovaly. Záměrem stěžovatelky je vyčerpat všechny vnitrostátní prostředky nápravy, aby se v případě nevyhovění její ústavní stížnosti (a jejímu návrhu na zrušení části zákona) mohla obrátit na Evropský soud pro lidská práva.
7. Dotčená zákonná úprava ukládající odvodovou povinnost v podobě pevné složky odvodu pouze provozovatelům technických sázkových her je protiústavním zásahem do ústavně garantovaných práv jedné skupiny provozovatelů loterií a jiných podobných her, kterou představují provozovatelé technických sázkových her (včetně stěžovatelky). Dotčená úprava totiž zavedla nerovné zacházení s provozovateli technických sázkových her ve srovnání s ostatními provozovateli jiných naprosto srovnatelných typů sázkových her, v důsledku čehož dochází k porušení principu rovnosti v právech zakotveného v prvé řadě v čl. 1 Listiny a z něj plynoucího požadavku na vyloučení svévole při odlišování subjektů a práv. V době přijetí dotčené úpravy neexistoval žádný ospravedlnitelný a legitimní cíl či důvod pro odlišné zacházení s jednotlivými skupinami provozovatelů loterií a jiných podobných her, přičemž důvody uváděné ve vyjádření vlády v řízení sp. zn. Pl. US 15/15 byly tvořeny až ex post.
8. V době přípravy novely zákona o loteriích (zákon č. 458/2011 Sb.) zavádějící rozdílnou míru zatížení odvodovou povinností pro jednotlivé skupiny provozovatelů loterií a sázkových her neexistovaly žádné odborné studie či analýzy daného podnikatelského prostředí v České republice, které by mohly posloužit jako základ pro odůvodnění rozdílného zacházení s různými skupinami provozovatelů sázkových her. Tuto skutečnost potvrzuje i Výroční zpráva o hazardním hraní v České republice v roce 2015, která navazuje na první výroční zprávu tohoto druhu z roku 2014 a kterou dne 20. 7. 2016 vzala na vědomí vláda. Tyto zprávy však byly předloženy vládě až v září 2014. Dotčená zákonná úprava přitom byla přijata již v roce 2011.
9. Do návrhu novely byla dotčená úprava nově začleněna až v rámci projednání novely v senátních výborech, a to bez dostatečného věcného odůvodnění, odborné diskuze, resp. jakéhokoliv zhodnocení a vysvětlení ze strany předkladatele. Z průběhu legislativního procesu nelze získat dostatečnou znalost zákonodárcem zamýšleného či chtěného stavu, jehož mělo být dosaženo prostřednictvím přijetí povinnosti hradit pevnou složku odvodu pouze pro vybranou skupinu provozovatelů sázkových her. V době přijímání novely tak neexistoval objektivně doložitelný smysl a účel zavedení povinnosti hradit pevnou složku odvodu pouze některým provozovatelům sázkových her, tudíž se zákonodárce přijetím dotčené zákonné úpravy dopustil libovůle.
10. Stěžovatelka v této souvislosti odkázala na odbornou studii týkající se hazardu a provozování hazardních her, kterou vypracovalo v roce 2015 Centrum ekonomických a tržních analýz, z. ú., s názvem Regulace hazardu v ČR - východiska, podoba a dopady změn v legislativě. Tato odborná studie podrobně analyzuje a následně kriticky hodnotí podkladový dokument pro účely připravované legislativy týkající se hazardních her, a sice studii Problémové hráčství: společenské náklady na hazardní hraní v České republice, která se navzdory dílčím přínosům dopouští několika zásadních pochybení. Zjištění z citovaných odborných studií je zjednodušeně řečeno takové, že se v případě regulace hazardu jedná o skutečně složitou a komplexní problematiku zahrnující řadu faktorů, které je nezbytné před přijetím zásadních legislativních změn náležitě analyzovat, podrobit odborné diskuzi a posléze vše zohlednit tak, aby zákonný rámec byl v souladu s nezbytnou konzistentností norem, existujícími hodnotovými východisky a ideou práva. V případě dotčené úpravy přitom absentovala přípravná fáze. Důvody uváděné ex post vládou, které jsou zmiňovány v nálezu sp. zn. Pl. US 15/15, nejsou dostatečně opodstatněné ani v aktuálních společenských podmínkách.
11. O tom, že pevná složka odvodu nikdy neměla potřebné racionální a legitimní zdůvodnění, svědčí i ta skutečnost, že se ocitala v rozporu s předmětem odvodu tak, jak je vymezen v §41a zákona o loteriích. Dotčená zákonná úprava činila bez objektivního a rozumného důvodu rozdíly mezi několika skupinami podnikatelů, resp. provozovatelů loterií v České republice. Jedná se o neodůvodněné rozlišování mezi provozovateli technických sázkových her na jedné straně, a provozovateli jiných srovnatelných sázkových her, příp. loterií (zejména kursových sázek, sázkových her v kasinu, číselných loterií nebo sázkových her provozovaných na internetu) na straně druhé, a to k tíži provozovatelů technických sázkových her.
12. Mezi takovéto sázkové hry srovnatelné s technickými sázkovými hrami, které ovšem (na rozdíl od technických sázkových her) nepodléhaly pevné složce odvodu, přestože byly provozovány prostřednictvím technických herních zařízení, patřily zejména sázkové hry v kasinu povolené podle §2 písm. i) zákona o loteriích (herními zařízeními jsou "klasické" rulety či karetní stoly), kursové sázky povolené dle §2 písm. h) zákona o loteriích (herními zařízeními jsou sázkové terminály), číselné loterie povolené podle §2 písm. c) zákona o loteriích, karetní hry povolené podle §2 písm. m) zákona o loteriích (herními zařízeními jsou karetní stoly nebo samoobslužná herní zařízení), nebo internetové kursové sázky povolené dle §50 odst. 3 zákona o loteriích (herními zařízeními jsou internetové či mobilní aplikace na počítačích, tabletech či chytrých telefonech). Ve všech případech lze hovořit o (technických) herních zařízeních ve smyslu herního místa, v rámci kterých dochází k přijímání vkladů do hry a poté k bezprostřední účasti hráče na sázkové hře. Navíc tyto srovnatelné sázkové hry podléhaly stejným principům hazardního hraní, byly často provozovány na stejném místě, resp. ve stejné provozovně, a soutěžily o stejného zákazníka, který si vybíral mezi těmito hrami. Přitom ale neexistuje žádný legitimní a rozumný důvod pro odlišné zacházení.
13. Obecné soudy v záhlaví specifikovanými rozsudky porušily ústavně garantovaná práva stěžovatelky tím, že následovaly závěry vyslovené v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/15. Stěžovatelka navrhuje, aby Ústavní soud zrušil dotčenou právní úpravu §41b odst. 2, §41b odst. 4 a §41c písm. g) zákona o loteriích ve znění účinném do 31. 12. 2015.
III. Hodnocení ústavní stížnosti
14. K projednání ústavní stížnosti je Ústavní soud příslušný a jde zároveň o návrh přípustný, neboť směřuje proti rozsudkům Nejvyššího správního soudu a krajského soudu. Včas podaná ústavní stížnost je procesně bezvadná a byla podána oprávněnou osobou, která je řádně zastoupena.
15. Podle §43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu") senát návrh usnesením odmítne mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků, jde-li o návrh zjevně neopodstatněný. Podle §43 odst. 3 zákona o Ústavním soudu musí být usnesení o odmítnutí návrhu písemně vyhotoveno, stručně odůvodněno uvedením zákonného důvodu, pro který se návrh odmítá, a musí obsahovat poučení, že odvolání není přípustné.
16. Dle §44 zákona o Ústavním soudu rozhodl Ústavní soud ve věci bez konání ústního jednání, neboť od něj nebylo možno očekávat další objasnění věci.
17. Ústavní soud se seznámil s ústavní stížností a napadenými rozhodnutími a dospěl k závěru, že se jedná o stížnost zjevně neopodstatněnou. Zjevná neopodstatněnost ústavní stížnosti, přes její ústavněprávní rozměr, může mimo jiné plynout z předchozích rozhodnutí Ústavního soudu, řešících shodnou či obdobnou právní problematiku [usnesení sp. zn. Pl. ÚS 24/02 ze dne 24. 9. 2002 (U 31/27 SbNU 341)].
18. Ústavní soud se obdobnou věcí zabýval ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/15 ze dne 30. 1. 2018 (62/2018 Sb.), v němž dospěl k závěru, že napadená ustanovení zákona o loteriích [§41b odst. 2, §41b odst. 4 a §41c písm. g)] nejsou v rozporu se stěžovatelkou namítanými čl. 1 a 26 odst. 1 a 2 Listiny, jakož ani s čl. 2 odst. 2, popř. čl. 11 odst. 5 Listiny a s čl. 2 odst. 3 Ústavy. Tento nález je ostatně stěžovatelkou v ústavní stížnosti zmiňován, přičemž stěžovatelka se de facto domáhá opětovného přezkumu a prolomení zde vyslovených závěrů. Rozhodující senát Ústavního soudu nicméně nemá důvod se odchylovat od závěrů vyslovených ve výše uvedeném nálezu.
19. Ústavní soud ve svém rozhodnutí sp. zn. Pl. ÚS 15/15 úvodem konstatoval, že podle základního ustanovení zákona o loteriích (tj. §1 odst. 1) je provozování loterií a jiných podobných her zakázáno, přičemž podle stejného ustanovení výjimky z tohoto zákazu mohl stanovit právě loterijní zákon, takže bylo možné hovořit spíše než o obecné regulaci o určité míře tolerování jinak společensky problematické činnosti.
20. Současně podle Ústavního soudu spočíval legitimní důvod pro oprávnění zákonodárce stanovovat nerovné povinnosti provozovatelů jednotlivých druhů loterií a podobných her v rozdílné povaze těchto hazardních her, které se přinejmenším s velkou pravděpodobností velmi rozdílně projevují ve společenských dopadech, včetně dopadů na ústavně chráněné hodnoty jako jsou ochrana zdraví, zejména duševního, vytváření překážek pro vznik patologické závislosti na hraní těchto her (tzv. gamblerství), ochrana rodiny a jejího majetku, ochrana dětí, mládeže atd. Podle Ústavního soudu mezi technickými hrami a ostatními druhy hazardu existují významné odlišnosti, které ospravedlňovaly odlišnou právní úpravu provozování tohoto druhu her; rozlišení není tedy libovůlí zákonodárce, ale má legitimní a racionální důvody.
21. V této souvislosti Ústavní soud v nálezu skutečně poukázal i na odborné studie, ze kterých vyplývá závěr o největší škodlivosti právě výherních hracích přístrojů pro společnost, které pramení již ze samotných principů jejich hraní, spočívající zejména ve vysokém riziku vzniku nebo prohloubení dalších společensky patologických jevů (v roce 2013 tvořili hráči těchto her podíl 83 % osob léčených pro patologické hráčství a pro 56,3 % hráčů představují technické hry první setkání s hazardními hrami). Z těchto studií však dle Ústavního soudu především vyplývá racionalita postupu zákonodárce, kterým úpravu novelizoval.
22. Podle Ústavního soudu nelze při posuzování takové nerovnosti srovnávat pouze obor provozování hospodářské činnosti srovnávaných provozovatelů, nýbrž daňovou skutkovou podstatu jako celek, tzn. i to, co se provozuje, jakým způsobem a s jakými náklady dosahují zisku, a zda a jak se provozování konkrétní hazardní hry projevuje na hodnotách chráněných ústavním pořádkem. Ústavní soud pak uzavřel, že napadená právní úprava z hlediska sledování legitimního cíle, jeho účelnosti i proporcionality zásahu do tohoto typu "podnikání" obstála i v testu proporcionality zásahu do práva provozovat jinou hospodářskou činnost, a to zejména s ohledem na aktivity regulující dostupnost hazardního hraní - omezení obecné dostupnosti hazardu, omezení přístupnosti a omezení či úprava způsobu poskytování hazardu. To odůvodnilo podle Ústavního soudu ústavní konformitu tzv. pevné části dílčího základu odvodu, která se odvíjela pouze od počtu dní, v nichž bylo provozování výherních hracích přístrojů a jiných technických herních zařízení povoleno.
23. Všechny (v nyní projednávané ústavní stížnosti) namítané typy her ve smyslu zákona o loteriích, které jsou dle stěžovatelky srovnatelné s technickými sázkovými hrami, jež jsou předmětem zpochybňované regulace, byly v citovaném nálezu Ústavním soudem zohledněny. Ani při přezkumu procedury přijetí přezkoumávaných zákonných ustanovení Ústavní soud neshledal stěžovatelkou namítaná pochybení.
24. Závěry správních soudů byly v daném případě dostatečně zdůvodněné a racionální, soudy podání stěžovatelky stanoveným postupem projednaly a rozhodly o něm. Neúspěch v soudním sporu nelze sám o sobě považovat za porušení ústavně zaručených práv a svobod [již usnesení sp. zn. III. ÚS 44/94 ze dne 27. 10. 1994 (U 18/2 SbNU 241)].
25. Prizmatem shora uvedeného tak Ústavní soud dospěl k závěru, že ústavní stížností napadenými rozhodnutími Nejvyššího správního soudu a krajského soudu nedošlo k porušení ústavně zaručených práv stěžovatelky garantovaných čl. 1 a 26 odst. 1 a 2 Listiny, jakož ani s čl. 2 odst. 2 a čl. 11 odst. 5 Listiny nebo s čl. 2 odst. 3 Ústavy.
26. Z výše uvedených důvodů Ústavní soud výrokem I. odmítl ústavní stížnost směřující proti napadeným rozsudkům podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.
IV. Hodnocení návrhu
27. Při posuzování návrhu na zrušení ustanovení §41b odst. 2, §41b odst. 4 a §41c písm. g) zákona o loteriích, ve znění účinném do 31. 12. 2015, se Ústavní soud nejprve zabýval tím, zda tento návrh není na místě odmítnout podle §66 odst. 1 zákona o Ústavním soudu. Podle tohoto ustanovení je návrh na zrušení zákona nepřípustný, jestliže zákon, jiný právní předpis nebo jejich jednotlivá ustanovení, jejichž zrušení je navrhováno, pozbyly před doručením návrhu Ústavnímu soudu platnosti.
28. Pro posouzení této otázky je nicméně podstatné, že toto ustanovení je ve věci stěžovatelky stále použitelné, a tudíž se otázka jeho ústavnosti promítá i do závěru, zda napadenými rozhodnutími nebylo porušeno některé z jejích základních práv a svobod. Ústavní soud již ve své ustálené rozhodovací praxi vylučuje použitelnost §66 odst. 1 zákona o Ústavním soudu v případech, kdy posouzení souladu zákona s ústavním pořádkem navrhl v souvislosti s konkrétní věcí soud podle čl. 95 odst. 2 Ústavy [blíže zejména nález sp. zn. Pl. ÚS 33/2000 ze dne 10. 1. 2001 (N 5/21 SbNU 29; 78/2001 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 38/06 ze dne 6. 2. 2007 (N 23/44 SbNU 279; 84/2007 Sb.) nebo nález sp. zn. Pl. ÚS 72/06 ze dne 29. 1. 2008 (N 23/48 SbNU 263; 291/2008 Sb.)]. Ve stejné logice tak činí i v případech, kdy jde o návrh stěžovatele podle §64 odst. 1 písm. e) za podmínek uvedených v §74 zákona o Ústavním soudu [srov. nález ze dne 27. 2. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 15/17 (69/2018 Sb.)]. V těchto případech tak Ústavní soud rozhoduje o návrhu na vyslovení neústavnosti již zrušeného zákona, respektive jeho jednotlivých ustanovení.
29. Přesto však Ústavní soud nemohl předmětný návrh na vyslovení neústavnosti projednat. Důvodem je skutečnost, že o návrhu na zrušení napadených ustanovení již v minulosti rozhodl nálezem sp. zn. Pl. ÚS 15/15, čímž byla založena překážka věci rozhodnuté podle §35 odst. 1 zákona o Ústavním soudu. Ústavní soud proto výrokem II. odmítl návrh na zrušení napadených ustanovení jako nepřípustný podle §43 odst. 1 písm. e) ve spojení s §43 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 13. srpna 2019
David Uhlíř v. r.
předseda senátu