ECLI:CZ:US:2019:2.US.1793.19.1
sp. zn. II. ÚS 1793/19
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Vojtěcha Šimíčka, soudkyně zpravodajky Kateřiny Šimáčkové a soudce Ludvíka Davida o ústavní stížnosti stěžovatelky Marty Skočkové, zastoupené Mgr. Jiřím Mikundou, advokátem, se sídlem Štefánikova 244, Kopřivnice, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 339/2018-25 ze dne 14. 3. 2019, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a dosavadní průběh řízení
1. Státní pozemkový úřad, Krajský pozemkový úřad pro Moravskoslezský kraj v roce 2016 schválil návrh komplexních pozemkových úprav v katastrálním území Děrné. Stěžovatelka je v uvedeném katastrálním území vlastnicí pozemků parc. č. X1 a X2, na které měla vliv změna pod označením C19. Proti tomuto rozhodnutí podala stěžovatelka odvolání, které Státní pozemkový úřad zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil. Stěžovatelka se poté bránila u správních soudů; Krajský soud v Ostravě její žalobu zamítl a ústavní stížností napadeným rozsudkem Nejvyššího správního soudu byla zamítnuta její kasační stížnost. Stěžovatelka namítá, že napadeným rozhodnutím došlo k porušení jejího vlastnického práva a práva na spravedlivý proces, jak jsou zaručena čl. 11 odst. 4 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále též jen "Listina") a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
2. Řízení o komplexních pozemkových úpravách bylo zahájeno v roce 2008 na základě požadavku stavebníka, Ředitelství silnic a dálnic - Závod Brno (dále jen "ŘSD"), v návaznosti na pravomocná rozhodnutí o umístění staveb (dálnice a silnice 1. třídy). Návrh komplexních pozemkových úprav byl opakovaně projednán s vlastníky dotčených pozemků; souhlas nakonec vyjádřili vlastníci 94,36 % výměry takto řešených pozemků.
3. Stěžovatelka před správními soudy namítala především nedostatek veřejného zájmu na daných komplexních pozemkových úpravách jako celku i na konkrétní změně dotýkající se jejích pozemků a dále procesní pochybení v rámci správního řízení v souvislosti s volbou sboru zástupců dotčených vlastníků a dodatečnou opravou zápisu z úvodního jednání v tomto směru.
4. Nejvyšší správní soud kasační stížnost stěžovatelky zamítl jako nedůvodnou. K otázce veřejného zájmu uvedl, že v daném případě pozemkové úpravy sledovaly nové uspořádání vlastnických práv k pozemkům tak, aby byla zabezpečena přístupnost pozemků všech jednotlivých vlastníků a současně byly vytvořeny podmínky pro racionální hospodaření a realizaci staveb, k nimž bylo vydáno územní rozhodnutí, což dostatečně konkretizoval i žalovaný správní orgán. Ve správním řízení byl podle Nejvyššího správního soudu dostatečně osvětlen také důvod pro konkrétní změnu dotýkající se pozemků stěžovatelky; touto změnou se odstraňují právní i faktické nedostatky stávajícího zpřístupnění dotčených pozemků. Nakonec Nejvyšší správní soud připomněl, že řízení o komplexních pozemkových úpravách je složitým procesem, který se dotýká stovek pozemků v daném katastrálním území; nelze tedy předpokládat, že všichni dotčení vlastníci budou souhlasit s jejich provedením a s konkrétními změnami. Naplnění účelu komplexních pozemkových úprav, a tedy i veřejný zájem na nich, je ale třeba posuzovat z pohledu celku, nikoli z pohledu partikulárních zájmů jednotlivých účastníků řízení.
5. K námitce procesního pochybení pak Nejvyšší správní soud připomněl, že skutečnost, že došlo k určitému procesnímu pochybení (uvedení nesprávných jmen zvolených zástupců a jejich počtu v zápise z úvodního jednání a nepodepsání tohoto zápisu) uznal žalovaný správní orgán i krajský soud; nicméně tato vada byla odstraněna ještě v průběhu správního řízení, kdy byl zápis opraven, a tato oprava byla dána na vědomí všem účastníkům řízení. Nejednalo se tak o "neoprávněnou manipulaci se spisem", ale o uvedení formálního stavu do souladu se stavem faktickým; v řízení bylo dostatečně osvětleno, proč je opravená verze zápisu správná. Není ani podstatné, jak k popsané chybě došlo; podstatné je, že procesní pochybení bylo řádným postupem napraveno a nemělo žádný dopad do stěžovatelčiných práv.
II. Argumentace stěžovatelky
6. Stěžovatelka s rozhodnutím Nejvyššího správního soudu nesouhlasí a má za to, že jím došlo k porušení jejích ústavně zaručených práv. Podobně jako v soudním řízení správním zaprvé namítá, že na pozemkových úpravách v daném případě není veřejný zájem, a zadruhé upozorňuje na procesní vady a neoprávněnou manipulaci se spisem ve správním řízení. K první námitce blíže uvádí, že pozemkové úpravy lze provést jen tehdy, pokud je na nich dán jednoznačně konkretizovaný, vyargumentovaný, nezpochybnitelný a zejména přezkoumatelný veřejný zájem, a to jak na jejich celku, tak na každé konkrétní změně. V daném případě ovšem ani správní soudy, ani správní orgány veřejný zájem na dotčených pozemkových úpravách nevymezily; pouhý odkaz na zákonné ustanovení přitom nestačí. Stěžovatelka poukazuje též na to, že v místě dlouhodobě vládne pokojný stav a přístup na pozemky označené správními orgány je dostatečně zajištěn již nyní, a na vzdálenost 5 km mezi dotčeným místem a dálnicí.
7. Dále stěžovatelka napadá podle ní nezákonný postup ve správním řízení. Zápis z úvodního jednání původně nebyl podepsán, a tak je nicotný; navíc se z něj podávalo, že při něm byl zvolen sbor zástupců dotčených vlastníků v nezákonném počtu a v částečně jiném složení, než v jakém následně jednal. Stěžovatelka se ohrazuje i proti postupu prvostupňového správního orgánu, který v zápise ex post opravil jména zvolených zástupců a doplnil chybějící podpis zapisovatelky; podle stěžovatelky se jednalo o neoprávněný zásah do spisu bez zákonného podkladu. Má-li být ve správním řízení zasaženo do vlastnického práva, musí být postup správních orgánů procesně bezchybný, tak aby nedocházelo k pochybnostem o zákonnosti řízení; to však v daném případě dodrženo nebylo.
III. Hodnocení Ústavního soudu
8. Ústavní soud zvážil obsah ústavní stížnosti a napadeného rozhodnutí a dospěl k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
9. Podle §43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu") senát mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků usnesením návrh odmítne, jde-li o návrh zjevně neopodstatněný. Podle §43 odst. 3 zákona o Ústavním soudu musí být usnesení o odmítnutí návrhu písemně vyhotoveno, stručně odůvodněno uvedením zákonného důvodu, pro který se návrh odmítá, a musí obsahovat poučení, že odvolání není přípustné.
10. Povahou pozemkových úprav se Ústavní soud zabýval již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 34/97 ze dne 27. 5. 1998 (N 59/11 SbNU 77; 152/1998 Sb.; všechna rozhodnutí Ústavního soudu citovaná v tomto usnesení jsou dostupná také na http://nalus.usoud.cz), kde přezkoumával ustanovení tehdy účinného zákona č. 284/1991 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech; právní závěry tam uvedené jsou však použitelné i za účinnosti současného zákona č. 139/2002 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech (dále jen "zákon o pozemkových úpravách"), jelikož ten vychází ze stejných principů. V uvedeném nálezu Ústavní soud konstatoval, že pozemkové úpravy nelze ztotožnit s pojmem vyvlastnění, neboť se ve své podstatě jedná o hromadnou dobrovolnou směnu vlastnických práv dotčených vlastníků. Ústavní pravidla zaručená čl. 11 odst. 4 Listiny, platná pro vyvlastnění a nucené omezení vlastnického práva, však představují krajní kritéria ochrany vlastnictví těch vlastníků, kteří s prováděnými pozemkovými úpravami nesouhlasí. K otázce veřejného zájmu pak Ústavní soud připomněl starší správní judikaturu, podle níž veřejný zájem je dán, podniká-li se dílo za tím účelem, aby bylo vyhověno životním potřebám nějakého širšího celku, státního, územního, sociálního apod.; veřejný zájem tedy nemusí být zájmem absolutním, neboť takový veřejný zájem buď vůbec není, nebo se vyskytuje jen zcela výjimečně.
11. Ústavní soud opakovaně konstatuje, že pozemkové úpravy, k nimž dochází proti vůli dotčených vlastníků, představují intenzivní zásah do jejich vlastnického práva, který musí obstát z hlediska požadavků vyplývajících z čl. 11 odst. 4 Listiny, podle nějž vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva je možné ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu. Zákon o pozemkových úpravách nepřipouští provedení jiných pozemkových úprav než těch, které budou vést ve veřejném zájmu k vytvoření podmínek pro racionální hospodaření vlastníků půdy. Současně musí být splněny další požadavky, jejichž cílem je minimalizovat míru zásahu do základních práv dotčených vlastníků. Uvedený zákon proto klade důraz na dosažení shody mezi jednotlivými vlastníky. Přesto může být veřejný zájem na provedení pozemkových úprav dán i v případě, kdy takovéto shody není dosaženo. V tomto ohledu zákon stanoví podmínku souhlasu tzv. kvalifikované většiny vlastníků alespoň 60 % výměry pozemků dotčených příslušnými pozemkovými úpravami, jakož i požadavky na přiměřenost kvality, výměry a vzdálenosti původních a navrhovaných pozemků. Právě poskytnutí náhradních pozemků splňujících tyto požadavky představuje adekvátní korekci zásahu do vlastnického práva dotčených vlastníků pozemků (srov. usnesení sp. zn. III. ÚS 2289/18 ze dne 30. 8. 2018, bod 15).
12. Projednávaný případ nesvědčí o porušení ústavně zaručených práv stěžovatelky v souvislosti se schválením návrhu pozemkových úprav. Předně Ústavní soud zdůrazňuje, že Nejvyšší správní soud se v napadeném rozhodnutí rozsáhle zabýval otázkou existence veřejného zájmu jak na celku komplexních pozemkových úprav, tak na konkrétní změně dotýkající se pozemků stěžovatelky. V řízení předcházejícím ústavní stížnosti tak bylo dostatečně osvětleno, v čem je spatřován veřejný zájem v daném případě pozemkových úprav (viz i výše bod 4 tohoto usnesení). Z napadeného rozhodnutí je rovněž zřejmé, že Nejvyšší správní soud se neomezil jen na pouhý odkaz na zákonnou úpravu v tomto ohledu, a to v souladu s judikaturou Ústavního soudu připomínající, že veřejný zájem nelze stanovit a priori, ale je nutné jej zjišťovat v konkrétní věci v řízení před příslušnými orgány [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 24/04 ze dne 28. 6. 2005 (N 130/37 SbNU 641; 327/2005 Sb.)]. Existenci veřejného zájmu na dotčených pozemkových úpravách pak nevylučuje ani stěžovatelčina argumentace dlouhodobým pokojným stavem a podle ní vyhovující situací v místě samém či jeho vzdáleností od dálnice. Tato argumentace jednoznačně nesvědčí o tom, že by navrhované řešení bylo z celkového pohledu méně hospodárné, racionální či nefungující; krom toho veřejný zájem v daném případě nebyl spojován výlučně a úzce pouze se stavbou samotné dálnice. Je též třeba znovu připomenout, že rozhodující je zde veřejný zájem (jehož existence byla přesvědčivě shledána a odůvodněna), který se nemusí rovnat zájmu či představám všech jednotlivých dotčených vlastníků. Musí se však odrážet v souhlasu tzv. kvalifikované většiny vlastníků; v nyní projednávaném případě přitom s navrhovaným řešením souhlasila výrazná většina vlastníků (vlastníci 94,36 % výměry dotčených pozemků).
13. Ani stížnostní námitka tvrzeného procesního pochybení v rámci správního řízení nesvědčí o porušení ústavně zaručených práv stěžovatelky; především v daném případě není pochyb o celkové zákonnosti zásahu do vlastnického práva stěžovatelky. Krom toho se touto výtkou stěžovatelky podrobně zabýval i Nejvyšší správní soud a náležitě a přesvědčivě ji vypořádal, uznávaje, že původně došlo k určitému pochybení, které však bylo ještě ve správním řízení napraveno a nemělo vliv na zákonnost správních rozhodnutí. Pokud pak stěžovatelka rozporuje podstatu tohoto pochybení (zda je správná a skutečnosti odpovídající původní, či opravená verze zápisu z daného jednání), jde vlastně o otázku zjišťování skutkového stavu, která však patří do sféry pravomoci obecných soudů a Ústavní soud zásadně není oprávněn do ní zasahovat. V daném případě přitom správní soudy přesvědčivě, srozumitelně a logicky vysvětlily, na jakých podkladech byl učiněn závěr o skutkovém stavu, respektive průběhu správního řízení ve sporném ohledu; a ani jejich právní posouzení v této otázce (včetně dodatečné opravy zápisu) nevybočilo z mezí podústavního práva. Mimoto ani stěžovatelka sama neuvádí, jak přesně měla být tvrzeným procesním pochybením poškozena na svých právech. V této souvislosti lze nakonec znovu připomenout, že návrh pozemkových úprav byl na závěr předložen samotným vlastníkům, kteří s ním souhlasili výraznou většinou.
14. Ústavní soud nijak nerelativizuje stěžovatelkou pociťovaný zásah do vlastnického práva. Dodává však, že ten ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny obstojí, je-li učiněn ve veřejném zájmu, na základě zákona a za náhradu. V daném případě není o splnění těchto ústavních podmínek pochyb, jak vyplývá i ze shora uvedeného; námitku nepřiměřené náhrady pak stěžovatelka ani nečiní. V dané věci pak Ústavní soud neshledal ani porušení jiných ústavně zaručených práv stěžovatelky, zejména namítaného práva na spravedlivý proces.
15. Z výše uvedených důvodů Ústavní soud odmítl ústavní stížnost jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 30. července 2019
Vojtěch Šimíček, v. r.
předseda senátu