ECLI:CZ:US:2019:2.US.28.19.1
sp. zn. II. ÚS 28/19
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Vojtěcha Šimíčka, soudkyně zpravodajky Kateřiny Šimáčkové a soudce Ludvíka Davida o ústavní stížnosti stěžovatelky TRAVEL FREE, s. r. o., se sídlem Václavské náměstí 53, Praha 1, zastoupené Mgr. Markem Vojáčkem, advokátem se sídlem Na Florenci 2116/15, Praha 1, proti rozsudku Nejvyššího soudu č. j. 26 Cdo 273/2018-358 ze dne 15. 10. 2018, rozsudku Krajského soudu v Plzni č. j. 25 Co 136/2017-333 ze dne 5. 9. 2017 a rozsudku Okresního soudu v Klatovech č. j. 4 C 150/2016-257 ze dne 23. 1. 2017, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a dosavadní průběh řízení
1. Město Železná Ruda zveřejnilo záměr pronajmout nemovitosti dle §39 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů a stěžovatelka v rámci tohoto tzv. nabídkového řízení učinila městu nabídku, s níž však neuspěla. Město Železná Ruda upřednostnilo nabídku T.G., a. s., a nájemní smlouvu uzavřelo s touto společností. Stěžovatelka se poté u obecných soudů jako neúspěšná účastnice nabídkového řízení domáhala určení neplatnosti této nájemní smlouvy. Napadenými rozsudky obecné soudy její žalobu zamítly. Stěžovatelka namítá, že tím porušily její základní právo na spravedlivý proces.
2. Město Železná Ruda v roce 2015 zveřejnilo záměr pronajmout nebytové prostory o výměře 807 m2 a pozemky o celkové výměře 4 662 m2. Součástí záměru bylo dvacet tři podmínek, mimo jiné to, že nájemné za nebytové prostory bude činit nejméně 443 300 Kč ročně a za pozemky 46 620 Kč ročně, že nebytové prostory budou užívány výlučně za účelem maloobchodního prodeje zboží a že nájemce do dvaceti čtyř měsíců od uzavření smlouvy zajistí na své náklady změnu dopravního řešení na silnici I. třídy a rekonstrukci pronajatých nemovitostí, přičemž při prodlení se splněním těchto povinností bude město požadovat smluvní pokutu.
3. Stěžovatelka v rámci tohoto nabídkového řízení nabídla, že bude platit nájemné 1 440 000 Kč ročně za nebytové prostory a 360 000 Kč ročně za pozemky, a uvedla, že je připravena investovat dalších 20 milionů Kč.
4. Společnost T.G., a. s., nabídla, že bude platit nájemné 443 300 Kč ročně za nebytového prostory a 46 620 Kč ročně za pozemky, tedy v minimální výši podle podmínek města, ale uvedla, že je připravena k investicím ve výši 50 až 62 milionů Kč.
5. Hodnotící komise města doporučila přijmout nabídku společnosti T.G., a. s., nižší nájemné podle komise "bohatě vykompenzují ... benefity", které je tato společnost připravena městu poskytnout. Město poté v roce 2016 pronajalo této společnosti nebytové prostory a pozemky. Výměra pronajatých pozemků podle smlouvy činila 3 111 m2; sjednaným účelem nájmu bylo provozování obchodu a současně restaurace, rychlého občerstvení, kavárny a cukrárny.
6. Stěžovatelka podala k obecným soudům žalobu, kterou se jako neúspěšná účastnice nabídkového řízení domáhala určení, že nájemní smlouva uzavřená mezi městem a společní T.G., a. s., je neplatná. Okresní soud v Klatovech napadeným rozsudkem žalobu stěžovatelky zamítl, Krajský soud v Plzni jeho rozhodnutí napadeným rozsudkem potvrdil. Podle okresního a krajského soudu nemohou soudy hodnotit postup obce z hlediska kritérií účelnosti a hospodárnosti s výjimkou případů "zřejmého nesouladu" s těmito kritérii, k čemuž však v projednávané věci nedošlo. Smlouva není neplatná ani pro rozpor se zveřejněným záměrem. I když byly nakonec městem pronajaty pozemky o 1 551 m2 menší, než vyplývalo ze záměru, nebyla tato výměra rozhodující, neboť nájem byl sjednáván především pro užívání nebytových prostorů v budově. Stejně tak rozšíření účelu nájmu oproti zveřejněnému záměru o provozování restaurace, kavárny a cukrárny je nepodstatné, a navíc městu prospěšné. Absence ujednání o smluvní pokutě rovněž nemůže vést k závěru o neplatnosti smlouvy, neboť je věcí města, jak zajistí plnění závazků nájemce.
7. Stěžovatelka se ve svém dovolání soustředila na otázky, zda soudy mohou přezkoumávat hospodárnost jednání obce, zda v projednávané věci posoudily hospodárnost jednání správně, zda jednání města bylo dostatečně transparentní a zda se soudy správně vypořádaly s odchylkami mezi záměrem a uzavřenou smlouvu. Stěžovatelka nevznesla žádnou námitku týkající se dokazování.
8. Nejvyšší soud poté napadeným rozsudkem zamítl dovolání stěžovatelky. Nejvyšší soud uvedl, že při přezkumu tzv. nabídkových řízení soudy mohou zkoumat soulad postupu obce se zákonem, avšak nemohou "dost dobře hodnotit (mimo zcela zřejmých nesouladů) takový postup obce z hlediska účelnosti či hospodárnosti". Podle Nejvyššího soudu jde o kritéria politicko-ekonomického charakteru, jejichž vyhodnocení spadá do samosprávné činnosti obce. Nejvyšší soud se ztotožnil se závěrem, že v projednávané věci nedošlo k využívání majetku města způsobem zjevně nehospodárným či neúčelným. Podle Nejvyššího soudu bylo město i jeho hodnotící komise oprávněny vzít v úvahu nejen výši nájmu, ale i deklarovanou výši investic a další "benefity" ve prospěch města, a to i v případě, že tyto benefity "nebyly (řádně) smluvně zakotveny". Podle Nejvyššího soudu to totiž samo o sobě neznamená, že městu nebudou poskytnuty.
9. Dle Nejvyššího soudu nejsou obligatorní součástí záměru obce zveřejněného podle §39 odst. 1 zákona o obcích i podmínky, které mají nabídky zájemců splňovat. Pokud však obec takové podmínky zveřejní v rámci svého záměru, stanou se jeho součástí se všemi důsledky s tím spojenými. Smlouva uzavřená v rozporu se zveřejněným záměrem je projevem netransparentnosti při nakládání s majetkem obce a porušením zásady rovnosti přístupu k zájemcům, odporuje účelu a smyslu §39 odst. 1 zákona o obcích, a je proto neplatná. Nejvyšší soud dále odkázal na svou judikaturu, podle níž obce nemají povinnost zveřejnit každou změnu existujícího závazkového vztahu, jehož předmětem je nemovitý majetek, oproti původně zveřejněnému záměru. Na tomto základě Nejvyšší soud dospěl k závěru, že ne každá odchylka smlouvy od zveřejněného záměru způsobuje neplatnost smlouvy. Vždy je třeba zkoumat, zda šlo o natolik významnou odchylku, že dochází k obcházení §39 odst. 1 zákona o obcích. V projednávaném případě nebyly dle Nejvyššího soudu odchylky natolik významné, že by k tomuto obcházení došlo. Snížení výměry pronajímaných pozemků by nepřilákalo další zájemce, pro jejichž motivaci byla navíc podstatná především výměra nebytových prostorů. Ujednání o způsobu užívání předmětu nájmu nebylo podstatným způsobem změněno, nýbrž pouze dílčím způsobem rozšířeno. Stejně tak skutečností, že uzavřená smlouva oproti záměru neobsahuje ujednání o smluvní pokutě, nemohl být zmařen účel zveřejnění záměru. Závazek k provedení změny dopravní situace sice nebyl zakotven v nájemní smlouvě, ale byl zakotven v již dříve uzavřené smlouvě o spolupráci. Z těchto důvodů tak bylo dovolání zamítnuto.
II. Argumentace stěžovatelky
10. Podle stěžovatelky bylo napadenými rozhodnutími porušeno její právo na spravedlivý proces a řádné odůvodnění soudního rozhodnutí dle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva").
11. Stěžovatelka uvádí, že před obecnými soudy upozorňovala na rozpory mezi zveřejněným záměrem a uzavřenou smlouvou, které spočívají v odlišné výměře pozemků a vymezení účelu nájmu a souvisejících závazků nájemce, dále namítala, že město učinilo výběr "na základě zcela jiných kritérií", než jaká vyplývala ze zveřejněného záměru, a že město uzavřelo smlouvu "na základě flagrantního porušení pravidel transparentnosti". Obecné soudy se podle stěžovatelky s těmito námitkami dostatečně nevypořádaly, přitom každá z nich měla sama o sobě vést k závěru o neplatnosti nájemní smlouvy. Celý proces výběru stěžovatelka pokládá za "fiktivní formalit[u]" a podle jejího názoru nabídkové řízení "budí dojem, že bylo předem a netransparentně domluveno".
12. Dle stěžovatelky bylo jednání města "flagrantně nehospodárným zacházením s obecním majetkem", město se totiž "připravilo o příjem, který je větší než 150 % jeho ročního rozpočtu". Z nálezu sp. zn. II. ÚS 2396/09 ze dne 13. 8. 2012 (N 137/66 SbNU 115), podle něhož "péče o majetek a výkon vlastnického práva k němu nejsou ponechány obci (městské části) na volné úvaze", stěžovatelka dovozuje, že obce mají v této oblasti "zúžený prostor pro volnou úvahu". Do jejich práva na samosprávu je tak možné přiměřeně zasáhnout s ohledem na legitimní cíl spočívající v zajištění transparentního a hospodárného nakládání s obecním majetkem.
13. Ve vztahu k napadenému rozsudku okresního soudu pak stěžovatelka konkrétně namítá, že podle záznamů z jednání hodnotící komise města snahu starosty "mediálně ustát svůj slib" zřídit tzv. česko-německé centrum a vyhnout se odpovědnosti za škodu způsobenou "původně neplatnou nájemní smlouvou [s T.G., a. s., což] měla zhojit později uzavřená nájemní smlouva". Podle stěžovatelky okresní soud chybně aplikoval judikaturu Nejvyššího soudu, která umožňuje zkoumat, zda nedošlo ke "zcela zjevné[mu] nesouladu s [kritérii účelnosti a hospodárnosti]". Krajský soud dle stěžovatelky porušil její základní práva "ještě ve větší míře", jeho rozsudek považuje za zcela nepřezkoumatelný a chybí v něm podle ní odkaz na jakoukoliv judikaturu. Nejvyšší soud se podle stěžovatelky nevypořádal s její argumentací, že se krajský soud odchýlil od jeho judikatury. Stěžovatelka dále opakuje argumentaci, že odchylky mezi zveřejněným záměrem a uzavřenou smlouvou jsou natolik významné, že odůvodňují závěr o neplatnosti nájemní smlouvy. Podle stěžovatelky Nejvyšší soud nezohlednil individuální okolnosti případu a nezohlednil jednotlivé aspekty případu v jejich souhrnu, tedy "pro stromy neviděl les".
III. Hodnocení Ústavního soudu
14. Nabídkovým řízením se Ústavní soud zabýval v nálezu sp. zn. IV. ÚS 1167/11 ze dne 20. 6. 2012 (N 123/65 SbNU 597). Ústavní soud v něm shrnul judikaturu Nejvyššího soudu, podle níž "absolutní neplatnosti smlouvy o převodu nemovitosti z majetku obce se může dovolat jen ten, kdo je v tomto řízení aktivně legitimován, tedy ten, kdo má naléhavý právní zájem [...]. Aktivně legitimovanými k podání takové žaloby mohou být pouze osoby, do jejichž právních poměrů by se určení neplatnosti smlouvy mohlo promítnout [...], tedy neúspěšný účastník nabídkového řízení [...] či potenciální účastník nabídkového řízení, který by nabídku obci předložil, pokud by záměr obce o převodu majetku byl řádně zveřejněn tak, aby se o něm mohl dozvědět [...]. Aktivní legitimaci a naléhavý právní zájem na určení neplatnosti právního úkonu tedy nemá každý, kdo neplatnost tvrdí [...]; určovací žaloba nemůže být prostředkem kontroly občanů hospodaření s obecním majetkem [...] [K]dyby byla komukoli přiznána aktivní legitimace k podání takové žaloby, mohl by kdokoli žalovat neplatnost kteréhokoliv právního úkonu, což by vedlo k protismyslným důsledkům" (bod 19 citovaného nálezu). Podle citovaného nálezu je tato judikatura Nejvyššího soudu "rozumná a přiléhavá, neboť soudní rozhodování neslouží k řešení teoretických akademických sporů, jejichž výsledek se nijak nepromítne do právní sféry účastníka řízení, ani k zatěžování soudů nesmyslnými či šikanózními žalobami a také nenahrazuje kontrolní mechanismy v rámci územní samosprávy" (bod 20 citovaného nálezu).
15. Současně však Ústavní soud v nálezu sp. zn. IV. ÚS 1167/11 dospěl k závěru, že "nabídkové řízení musí probíhat v souladu s dobrými mravy a principy slušnosti, tedy [tak,] aby předem stanovená kritéria nebyla chápána pouze jako záminka pro výběr předem stanoveného zájemce (bod 21 citovaného nálezu, k obdobným závěrům srov. shodně i v nálezu odkazované usnesení Nejvyššího soudu sp. zn. 28 Cdo 4108/2008 ze dne 3. 9. 2009). Podle nálezu je totiž "vyloučeno, aby obec jakožto územní společenství občanů majících právo na samosprávu [...] a jsoucí veřejnoprávní korporací [...] hospodařila s jí vlastněným majetkem prostřednictvím svých volených orgánů tak, že by na prvý pohled pochybným charakterem tohoto hospodaření podlamovala důvěru občanů, kteří obec tvoří, v to, že její správa je správou ve prospěch obce, a nikoliv ve prospěch jiných subjektů. Samostatné spravování obce zastupitelstvem [...] neznamená, že by zvolené zastupitelstvo a představitelé obce stáli nad společenstvím těch, kteří je k výkonu samosprávy zvolili. Ti, kdo obec spravují, neměli by ztratit ani na okamžik ze zřetele, že nejsou majiteli obce a že správa obce není poručníkováním těch, kteří obec tvoří. Vymkne-li se správa obce z těchto ústavních mantinelů, pak byť by i byla formálně ve shodě se zákonem, nelze jí přiznat soudní ochranu; je naopak úkolem soudů, aby takové ve své podstatě proti skutečné samosprávě namířené, a tudíž protiústavní chování zastupitelstva neaprobovaly." (bod 23 citovaného nálezu). V citovaném nálezu sp. zn. IV. ÚS 1167/11 Ústavní soud konstatoval, že obecné soudy nedostály těmto požadavkům a porušily tak právo stěžovatelky na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1 Listiny. V daném případě totiž došlo k opakovanému nabídkovému řízení, v němž byla stanovena podmínka složení jistiny ve výši 5 000 000 Kč v krátké lhůtě. Tato podmínka měla podle Ústavního soudu diskriminační povahu a jejím cílem bylo vyřadit stěžovatele z nabídkového řízení a zajistit úspěch předem vybranému zájemci (bod 24 citovaného nálezu).
16. Ústavní soud je vázán nosnými důvody nálezu sp. zn. IV. ÚS 1167/11. V projednávaném případě neshledal žádnou okolnost, kvůli níž by bylo třeba dle §23 zákona o Ústavním soudu předložit plénu odlišný právní názor na otázky řešené citovaným nálezem. Ústavní soud z jeho závěrů ostatně vycházel i v usnesení sp. zn. I. ÚS 1272/13 ze dne 15. 4. 2014, bod 7; usnesení sp. zn. I. ÚS 2607/15 ze dne 15. 12. 2015, bod 9; usnesení sp. zn. II. ÚS 2246/15 ze dne 16. 12. 2015, bod 16; usnesení sp. zn. IV. ÚS 103/15 ze dne 24. 5. 2016; nebo usnesení sp. zn. II. ÚS 1561/18 ze dne 13. 11. 2018.
17. Ústavní soud konstatuje, že projednávaná věc se liší od nálezu sp. zn. IV.ÚS 1167/11, neboť v nabídkovém řízení nebyla stanovena žádná diskriminační podmínka, jejímž cílem by bylo stěžovatelku vyřadit - stěžovatelka ostatně sama argumentuje, že stanovená kritéria naopak naplnila lépe než vybraný zájemce. Stěžovatelka se domáhá, aby Ústavní soud nad rámec uvedených principů dovodil, že je třeba přezkoumávat postup obcí v rámci tzv. nabídkových řízení i z hlediska účelnosti a hospodárnosti. Ústavní soud se však ztotožňuje se závěrem Nejvyššího soudu, že jde o kritéria politicko-ekonomického charakteru, jejichž vyhodnocení spadá primárně do samosprávné činnosti obce (čl. 100 odst. 1 Ústavy). Nález sp. zn. II. ÚS 2396/09 ze dne 13. 8. 2012 (N 137/66 SbNU 115), jehož se dovolává stěžovatelka, pouze v obecné rovině vyjadřuje myšlenku, že obec při nakládání se svým majetkem nemá zcela volné uvážení, z čehož však nejde dovodit, že by soudy měly zkoumat účelnost a hospodárnost jejich postupu v nabídkovém řízení (nález se ostatně týká problematiky nákladů řízení vynaložených na zastoupení statutárního města advokátem). Ústavní soud se nijak nevyjadřuje k otázce, zda mohou soudy hodnotit případné excesy při posuzování těchto kritérií v nabídkových řízeních, konstatuje ovšem, že v projednávané věci Nejvyšší soud dostatečně vyložil, proč se o takový exces nejedná. Stejně tak není možné na základě námitek stěžovatelky učinit závěr, že by nabídkové řízení bylo záminkou pro výběr předem stanoveného zájemce.
18. Stěžovatelka namítá, že jednotlivé odchylky mezi záměrem zveřejněným městem a smlouvu, kterou město nakonec s vybraným zájemcem uzavřelo, jsou natolik významné, že měly vést k závěru o neplatnosti smlouvy. Ačkoliv stěžovatelka uvádí, že se obecné soudy s její argumentací nevypořádaly, Nejvyšší soud v napadeném rozsudku dostatečně odůvodnil, proč považuje odchylky za nepodstatné. Jeho závěry respektují principy judikatury Ústavního soudu, podle níž "[v]ýznamnou zásadou výkladu smluv je priorita výkladu, který nezakládá neplatnost smlouvy, před takovým výkladem, který neplatnost smlouvy zakládá", přičemž [z]ávěr, že určitý právní úkon je neplatný pro rozpor se zákonem, se musí opírat o rozumný výklad dotčeného zákonného ustanovení" [nález sp. zn. I. ÚS 2447/13 ze dne 11. 11. 2013 (N 184/71 SbNU 213), body 10-11; srov. obdobně nález sp. zn. I. ÚS 190/15 ze dne 13. 9. 2016 (N 171/82 SbNU 657), bod 29; nález sp. zn. II. ÚS 658/18 ze dne 22. 5. 2018, bod 17 a násl.].
19. Stěžovatelka ve své ústavní stížnosti argumentuje i záznamem z jednání hodnotící komise města, z nějž dovozuje závěry o motivech starosty či města při výběru mezi zájemci. Uvedené námitky se týkají toho, zda obecné soudy učinily adekvátní skutková zjištění. Byla-li stěžovatelka názoru, že se okresní a krajský soud nedostatečně vypořádaly s jejími důkazními návrhy či že existuje extrémní rozpor mezi provedenými důkazy a skutkovými zjištěními, měla tyto námitky předložit Nejvyššímu soudu v dovolání [k možnosti vznášet v dovolání námitky ústavněprávních vad při zjišťování skutkového stavu viz stanovisko pléna sp. zn. Pl.ÚS-st. 45/16 ze dne 28. 11. 2017 (460/2017 Sb.), body 54-58]. To však stěžovatelka neučinila, nepředestřela tedy svou argumentaci Nejvyššímu soudu, jemuž rovněž přísluší ochrany jejích základních práv (čl. 4 Ústavy České republiky), a v tomto ohledu tudíž v materiálním smyslu nevyčerpala procesní prostředky, které jí zákon poskytuje k ochraně jejího práva. Touto její argumentací se proto Ústavní soud nemůže zabývat [srov. obdobně nález sp. zn. III. ÚS 1047/16 ze dne 20. 12. 2016 (N 249/83 SbNU 885), bod 17; nález sp. zn. III. ÚS 1047/16 ze dne 20. 12. 2016 (N 249/83 SbNU 885), bod 17, usnesení sp. zn. II. ÚS 171/18 ze dne 3. 4. 2018, bod 11].
20. Z výše uvedených důvodů Ústavní soud odmítl ústavní stížnost jako zjevně neopodstatněnou podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 17. května 2019
Vojtěch Šimíček, v. r.
předseda senátu