ECLI:CZ:US:2019:2.US.3589.18.1
sp. zn. II. ÚS 3589/18
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu Vojtěcha Šimíčka, soudce Ludvíka Davida (soudce zpravodaj) a soudkyně Kateřiny Šimáčkové o ústavní stížnosti stěžovatele Povodí Vltavy, státního podniku, se sídlem Holečkova 3178/8, Praha 5, zastoupené JUDr. Ivanou Syrůčkovou, advokátkou se sídlem Plzeňská 423/2, Praha 5, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. července 2018 č. j. 1 As 49/2018-62 a rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 10. ledna 2018 č. j. 50 A 69/2017-58, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Stěžovatel podal v zákonné lhůtě prostřednictvím advokátky a po vyčerpání všech procesních prostředků, které mu zákon k ochraně jeho práva poskytuje (§75 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, dále jen "zákon o Ústavním soudu"), ústavní stížnost. Tvrdí, že obecné soudy porušily jeho právo na soudní a jinou ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Zároveň porušily čl. 90 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), podle něhož jsou soudy povolány především k tomu, aby zákonem stanoveným způsobem poskytovaly ochranu právům. Dále se domnívá, že došlo také k porušení čl. 11 odst. 1 Listiny, který zaručuje právo každého vlastnit majetek. Navrhl, aby Ústavní soud zrušil obě napadená rozhodnutí.
2. Stěžovatel podal u Krajského soudu v Českých Budějovicích (dále jen "krajský soud") žalobu, kterou se domáhal zrušení opatření obecné povahy, změny č. 4 Územního plánu Strakonice (dále jen "změna územního plánu" či "změna"). Tvrdil, že změna územního plánu je v rozporu s §5 odst. 1 zákona č. 254/2001 Sb., zákon o vodách (dále jen "vodní zákon"), dále s kapitolou h), bodem 58, odst. 1 písm. r), poslední větou Zásad územního rozvoje Jihočeského kraje (dále jen "zásady územního rozvoje" nebo "ZÚR"), dále se směrnicí Evropského parlamentu a Rady č. 2009/28/ES ze dne 23. 4. 2009 o podpoře využívání energie z obnovitelných zdrojů (dále jen "směrnice" či "směrnice 2009/28/ES), resp. zákonem č. 165/2012 Sb., o podporovaných zdrojích energie (dále jen "zákon o podporovaných zdrojích energie"). Stěžovatel také tvrdil, že změna územního plánu je v rozporu s Národním akčním plánem pro obnovitelné zdroje energie a Státní energetickou koncepcí České republiky. Změnou územního plánu podle stěžovatele došlo k porušení veřejného zájmu na udržitelném rozvoji, resp. ochraně klimatu, ke které se Česká republika zavázala např. Rámcovou smlouvou k ochraně klimatu z roku 1992 nebo Pařížskou dohodou z roku 2015. Závěrem stěžovatel tvrdil, že změnou územního plánu došlo ke znehodnocení předmětných pozemků pro využití energetického potenciálu a tím k majetkové újmě státního podniku.
3. Krajský soud žalobu zamítl. Uvedl, že ze spisové dokumentace je zjevné, že změna územního plánu byla iniciována občany žijícími na území města Strakonice, kteří vyjádřili nesouhlas s výstavbou malé vodní elektrárny. Vzhledem k tomu, že se jedná o opatření vydaném v rámci samosprávy, je na soudu, aby se zabýval výlučně tím, zda daná změna územního plánu byla vydána v souladu se zákonem, případně existují-li omezení plynoucí z ústavního pořádku. Posuzování vhodnosti využití lokality pro daný účel na soudu není. Takový přístup by totiž mohl znamenat porušení ústavních zásad o dělbě moci. Dotčená změna územního plánu se nikterak nepříčí právní úpravě cílů ani úkolů územního plánování podle zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), (dále jen "stavební zákon"), ani není v rozporu s §5 odst. 1 vodního zákona. Z odůvodnění přijaté změny plyne, že město Strakonice vzalo v úvahu zákonem předpokládaná hlediska pro udržitelný rozvoj území a sledovalo úkoly územního plánování při posuzování potřeby změny v území nastalé v době od přijetí územního plánu. Uvedl také, že uvedená změna územního plánu se děje na vymezeném území, které je pro život města nejvýznamnější, a tudíž tam nelze povolovat žádnou činnost, která by ho znemožnila či ztížila. Uzavřel, že upřednostnění zájmu obyvatel města před soukromým zájmem stěžovatele argumentujícím poškozením majetku státu neznamená žádný excesivní zásah, jestliže projednání a přijetí změny územního plánu se uskutečnilo v souladu se stavebním zákonem a nedošlo k jeho porušení, ani porušení dalších předpisů. Napadenou změnu tak neshledal v rozporu s předpisy, na které stěžovatel odkazoval.
4. Stěžovatel podal kasační stížnost. Namítal, že došlo k zásahu do jeho práva na spravedlivý proces, když krajský soud nepřipustil specifikaci návrhových bodů, uvedených v jeho podání. Přičemž krajský soud stěžovateli vytknul, že návrhové body nebyly dostatečně konkrétní. Nejen že o tom stěžovatele nepoučil, ale také jejich specifikaci nepřipustil. Dále krajskému soudu vytkl, že se nezabýval otázkou, zda změna územního plánu může svým obsahem a charakterem být opatřením obecné povahy, když pozbývá jeden z pojmových znaků, kterým je obecnost adresátů. Rozhodnutí pak také označil za nepřezkoumatelné z důvodu nedostatku odůvodnění, neboť soud se nedostatečně vypořádal s přiměřeností zásahu opatření obecné povahy do práv stěžovatele. Ke zkrácení svých práv uvedl, že v roce 2007 získal povolení k nakládání s vodami za účelem využívání energetického potenciálu významného vodního toku Otava, jehož rozhodná část je ve vlastnictví státu s právem hospodařit na něm pro stěžovatele, který si právě tu rozhodnou část za účelem stavby a provozu malé vodní elektrárny pronajal. Změnou územního plánu pak město Strakonice zabránilo stěžovateli v této stavbě. Odůvodnění změny územního plánu považuje za nedostatečné a účelové.
5. Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost stěžovatele. Nejprve se zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti. Neshledal ale rozsudek krajského soudu nepřezkoumatelným. Důvody, které vedly k zamítnutí žaloby, jsou podle jeho názoru v rozsudku jasně seznatelné. Námitku, že krajský soud nepřipustil specifikaci návrhových bodů, nepovažoval za důvodnou. Krajský soud totiž postupoval zcela v souladu s relevantní zákonnou úpravou. Neměl důvod vyzvat stěžovatele ke konkretizaci, když původní návrh návrhové body obsahoval. Také postupoval správně, když ke specifikaci učiněné během ústního jednání nepřihlédl z důvodu vázanosti návrhem. K námitce, že se krajský soud nezabýval tím, zda je vydaný akt skutečně opatřením obecné povahy uvedl, že tím je soud povinen zabývat se z úřední povahy (ex offo), tedy i v případě, že takový přezkum stěžovatel nenavrhoval. Fakt, že stěžovatelovu žalobu neodmítl, ale věcně ji posoudil, implikoval, že tak učinil. S tímto postupem se pak Nejvyšší správní soud zcela ztotožnil. Uvedl také, že změna územního plánu naplňuje všechny pojmové znaky opatření obecné povahy, tedy i obecnost adresátů. Obecně totiž dopadá na neurčitý počet adresátů, bez ohledu na záměry konkrétního aktuálního investora. K otázce proporcionality zásahu do práv stěžovatele (znehodnocením pozemků provedením změny územního plánu) Nejvyšší správní soud zdůraznil, že není dostatečně konkrétní a že není na soudu, aby za stěžovatele domýšlel argumenty pro specifikaci neproporcionality zásahu. Námitku stěžovatele tak krajský soud přezkoumal v tom rozsahu, v jakém byla uplatněna, což je zcela v souladu s právními předpisy. Dále pak Nejvyšší soud považoval za vhodné doplnit, že takové námitky stěžovatel neuplatnil již v řízení o přijetí změny územního plánu. Nejvyšší správní soud pak stanovil, že i všechny stěžovatelovy návrhové body týkající se rozporu změny územního plánu s právními předpisy byly dostatečně vypořádány krajským soudem.
6. V ústavní stížnosti stěžovatel namítá porušení práva na soudní ochranu formalistickým postupem soudů. Stěžovatel je přesvědčen, že je potřeba rozlišovat mezi konkretizací návrhového bodu a rozšířením návrhu o další body. Proto se krajský soud měl zabývat tvrzeními stěžovatele nad rámec návrhu, o které chtěl stěžovatel svou žalobu doplnit v průběhu ústního jednání. Dále pak namítá, že změnou územního plánu došlo k absolutnímu paušálnímu zákazu výstavby a provozu jakékoliv malé vodní elektrárny, bez ohledu na zkoumání konkrétní situace a konkrétních parametrů navrhovaných děl, tedy bez toho, aby bylo postaveno najisto, že dojde výstavbou obnovitelných zdrojů energie k negativním zásahům na okolí. Takovým postupem došlo k zásahu do vlastnického práva stěžovatele, tedy k porušení čl. 11 odst. 1 Listiny a k neodůvodněnému a neproporcionálnímu omezení stěžovatele. Soudy vytkly stěžovateli, že jeho návrhové body nebyly dostatečně konkrétní. Konkretizace mu ale nebyla umožněna na jednání před krajským soudem. Takovým postupem dle stěžovatele došlo k odepření spravedlnosti (tzv. denegatio iustitiae).
7. Stěžovatel dále namítá, že změnou územního plánu bylo porušeno jeho právo vlastnit majetek, když došlo ke znemožnění realizace malé vodní elektrárny. Změna územního plánu tak znamenala zásah do vlastnického práva vlastníka nemovitosti (stěžovatele), neboť ho omezila v tom, co se svým pozemkem může učinit do budoucna. Stěžovatel může své vlastnické právo vykonávat pouze v mezích přípustných podle územního plánu a je tedy ve svém právu omezen. Dle judikatury Nejvyššího správního soudu pak musí při omezení vlastnického práva územním plánem, resp. jeho změnou, být dodržena zásada subsidiarity a minimalizace zásahů, což dle stěžovatele v daném případě nebylo dodrženo. Dotčenou změnou zásahy nebyly pouze minimalizovány, protože stanovila bez dalšího paušální zákaz umisťování obnovitelných zdrojů energie (malých elektráren) na dotčeném území. Stěžovatel tak má za to, že i v případě, že by změna územního plánu nebyla v rozporu s právními předpisy, měl soud zjišťovat proporcionalitu zásahu do vlastnictví stěžovatele ve vztahu ke sledovaným cílům města Strakonice.
8. Ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
9. Ústavní soud ve své ustálené judikatuře zcela zřejmě akcentuje doktrínu minimalizace zásahů do činnosti orgánů veřejné moci, která je odrazem skutečnosti, že Ústavní soud není součástí soustavy obecných soudů (čl. 83 Ústavy). Proto mu nepřísluší zasahovat do ústavně vymezené pravomoci jiných subjektů veřejné moci, pokud jejich činností nedošlo k zásahu do ústavně zaručených práv a svobod, a to i v případě, že by na konkrétní podobu ochrany práv zakotvených v podústavních předpisech měl jiný názor. Ústavní soud dále ve své rozhodovací praxi vyložil, za jakých podmínek má nesprávná aplikace či interpretace podústavního práva za následek porušení základních práv a svobod. Jedním z těchto případů jsou případy interpretace právních norem, která se jeví v daných souvislostech svévolnou [srov. nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 2519/07 ze dne 23. 1. 2008 (N 19/48 SbNU 205); či nález sp. zn. I. ÚS 2486/13 ze dne 1. 10. 2014, zejména body 34-37 a body 42-45].
10. Ústavní stížnost směřuje proti rozhodnutím správních soudů v řízení o žalobě na zrušení opatření obecné povahy. Námitky stěžovatele směřují značnou měrou proti výkladu podústavního práva ze strany správních soudů. V této souvislosti však Ústavní soud musí připomenout svou ustálenou judikaturu, že výklad jiných než ústavních předpisů, jakož i jejich aplikace při řešení konkrétních případů jsou záležitostí obecných soudů. V nyní posuzované věci pak podle názoru Ústavního soudu napadená rozhodnutí obecných soudů obsahují dostatečná, konkrétní a logická odůvodnění, která přesvědčivě reagují na všechny námitky a tvrzení stěžovatele. Stěžovatel se jimi pouze snaží napravit nedokonalosti podaných návrhů, na což ale již v průběhu ústního jednání nebyl prostor. Soudy (správní) a řízení před nimi je ovládáno koncentrací řízení, která má své opodstatnění. Čl. 36 Listiny, o který se v ústavní stížnosti opírá, mu negarantuje bezbřehé doplňování podání. Právu, které z něj plyne, naopak bylo podle Ústavního soudu dáno zadost.
11. Ústavní soud připomíná, že obsahem práva na spravedlivý proces je zajištěná práva na spravedlivé (řádné) soudní řízení, v němž se uplatní všechny zásady soudního rozhodování v souladu se zákony a při aplikaci ústavních principů. Okolnost, že stěžovatel se závěry či názory soudů nesouhlasí, nemůže sama o sobě důvodnost ústavní stížnosti založit.
12. Z těchto důvodů Ústavní soud podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu ústavní stížnost mimo ústní jednání a bez přítomnosti účastníků řízení jako návrh zjevně neopodstatněný odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 26. března 2019
Vojtěch Šimíček, v. r.
předseda senátu