ECLI:CZ:US:2019:3.US.1426.19.1
sp. zn. III. ÚS 1426/19
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Josefa Fialy (soudce zpravodaje) a soudců Radovana Suchánka a Jiřího Zemánka o ústavní stížnosti obchodní korporace BÖGL a KRÝSL, k. s., sídlem Dvořákova 998, Dobřany, zastoupené JUDr. Radkem Ondrušem, advokátem, sídlem Bubeníčkova 502/42, Brno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. února 2019 č. j. 10 As 144/2018-65 a rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 28. března 2018 č. j. 51 A 23/2017-103, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Českých Budějovicích, jako účastníků řízení, a Státního úřadu inspekce práce, sídlem Kolářská 451/13, Opava, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatelka domáhala, aby byly zrušeny rozsudky označené v záhlaví, neboť je názoru, že jimi byla porušena její základní práva zaručená v čl. 2 odst. 2 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, čl. 2 odst. 3 Ústavy a v čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
2. Z ústavní stížnosti a napadených rozsudků se podává, že dne 4. 9. 2014 zahynuli čtyři lidé při rekonstrukci mostu přes potok v městysu Vilémov. Další dva lidé byli zraněni. V souvislosti se stavebními pracemi se totiž zřítila klenba mostu a zavalila pracovníky sutinami. Téhož dne zahájil Oblastní inspektorát práce pro Jihočeský kraj a Vysočinu kontrolu dodržování předpisů na úseku bezpečnosti a ochrany zdraví při práci (dále jen "BOZP"). Následně stěžovatelce rozhodnutím ze dne 29. 2. 2016 č. j. 9075/5.30/15-66 uložil pokutu ve výši 1 186 000 Kč za spáchání 3 správních deliktů, a to:
* správního deliktu dle §30 odst. 1 písm. q) zákona č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o inspekci práce"), za to, že jako zaměstnavatelka nedodržela požadavky na BOZP při rekonstrukci mostu, a to z hlediska předcházení rizikům vzájemného působení prací prováděných na staveništi;
* správního deliktu dle §30 odst. 1 písm. s) zákona o inspekci práce, protože neorganizovala práci a nestanovila pracovní postupy tak, aby byly dodržovány zásady bezpečného chování na pracovišti a aby zaměstnanci nebyli ohroženi padajícími nebo vymrštěnými předměty;
* správního deliktu dle §30 odst. 1 písm. f) zákona o inspekci práce, neboť neseznámila své blíže specifikované agenturní zaměstnance, kteří prováděli práce pod klenbou mostu, s riziky uvedenými v technologickém předpisu.
3. Vedlejší účastník svým rozhodnutím ze dne 16. 12. 2016 č. j. 3950/1.30/16-3 k odvolání stěžovatelky snížil pokutu na 650 000 Kč. V ostatních částech zůstalo rozhodnutí správního orgánu I. stupně beze změny.
4. Proti rozhodnutí vedlejšího účastníka podala stěžovatelka žalobu, již Krajský soud v Českých Budějovicích (dále jen "krajský soud") zamítl rozsudkem ze dne 28. 3. 2018 č. j. 51 A 23/2017-103. Ve svém rozsudku zdůraznil, že správní řízení nebylo vedeno z důvodu pádu mostu a nebylo zde řešeno, kdo a do jaké míry byl za jeho pád odpovědný. Předmětem správního řízení bylo porušení předpisů BOZP stěžovatelkou. Krajský soud se ztotožnil se závěrem správních orgánů, že celá stavba byla jedním pracovištěm, a nikoli dvěma, jak namítala stěžovatelka. Byť pojem "pracoviště" nemá konkrétní zákonné vymezení, je k němu nutno přistupovat optikou konkrétního případu. Z reálného fungování stavby vyplynulo, že docházelo k prolínání činností a bezpečnosti práce pod mostem i na něm, o čemž svědčí i pád mostu spojený s ohrožením života a zdraví přítomných zaměstnanců či to, že bagrista sešel z horní části mostu pod něj, aby informoval pracovníky pod mostem, že zde v době vytrhávání zábradlí nemohou setrvávat. I koordinátoři BOZP ve svých svědeckých výpovědích potvrdili, že most vnímali jako jediné pracoviště bez ohledu na projektové rozdělení na dva stavební objekty. K rozdělení stavby na dva objekty došlo jen z důvodu dvou rozdílných projektantů.
5. Krajský soud dále shledal nedůvodnou námitku nepřezkoumatelnosti správního rozhodnutí, kterou stěžovatelka spatřovala v nedostatečném odůvodnění odmítnutí důkazních návrhů. Soud uvedl, že s každým důkazním návrhem se správní orgán vypořádal. Neprovedené důkazy nebyly schopny objasnit skutkový stav. Z části důkazních návrhů byla patrná snaha navodit dojem, že stěžovatelka jednala na příkaz investora, který požadoval provést práce rizikovým způsobem. Z projektové dokumentace i výpovědi pracovníka technického dozoru vyplynulo, že postup bouracích prací nebyl zadán a byl jen na stěžovatelce. Jakým způsobem mají být provedeny bourací práce, investor neurčil. Z obsahu dalšího důkazního návrhu bylo patrno, že se jím stěžovatelka snaží prokázat, že k pádu mostu nedošlo její vinou. Otázka zavinění pádu mostu však nebyla předmětem řízení. Tím bylo posouzení plnění povinností stěžovatelky týkajících se pracoviště a pracovního prostředí.
6. Krajský soud nepřisvědčil ani žalobní námitce nepřezkoumatelnosti správního rozhodnutí, kterou stěžovatelka spatřovala v tom, že dle jejího názoru správní orgán neuvedl důvody, proč jí nebylo umožněno nahlédnout do spisů v řízení o správních deliktech jiných zhotovitelů na dané stavbě. Krajský soud uvedl, že vedlejší účastník pojednal o tom, proč stěžovatelce nebylo do daných spisů umožněno nahlédnout, jeho rozhodnutí tudíž nebylo nepřezkoumatelné. Dodal, že při posouzení otázky nahlédnutí do spisu sice vedlejší účastník zaujal příliš formalistický přístup (k čemuž krajský soud odkázal na svůj rozsudek ze dne 13. 12. 2017 č. j. 51 A 3/2017-51, kde se zabýval stěžovatelčinou žalobou ve věci odmítnutí nahlédnutí do uvedených spisů; rozsudek je dostupný z www.nssoud.cz). Stěžovatelka však ve věci, v níž jí byla uložena pokuta, k nahlédnutí do spisu namítla jen nepřezkoumatelnost, kterou soud neshledal, nenamítla věcně nesprávné posouzení. K další námitce krajský soud uvedl, že výše pokut uložená jiným subjektům nebyla pro stanovení výše pokuty stěžovatelce relevantní s ohledem na individuální charakter sankce, která reflektuje, mimo jiné, majetkové poměry pokutovaného. Stěžovatelce byla navíc uložena pokuta ve spodní polovině sazby, jelikož horní hranice sazby pokuty činila 2 000 000 Kč a pokuta byla uložena ve výši 650 000 Kč.
7. Stěžovatelka podala proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost, kterou zamítl Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 20. 2. 2019 č. j. 10 As 144/2018-65. Stěžovatelčinu argumentaci o dvou izolovaných pracovištích (jednom na mostě a druhém pod mostem) označil za rozpornou s rozumným chápáním ochrany zaměstnanců proti rizikům pramenícím ze souběhu prací více subjektů. Výklad stěžovatelky by chránil zaměstnance jen proti rizikům prací pod mostem, nikoli však proti pracovním aktivitám na mostě. I práce na mostě však mohly ohrozit život a zdraví pracovníků pod mostem, o čemž svědčí i pád mostu a smrt osob pod ním. Dle Nejvyššího správního soudu krajský soud správně posoudil, že správní orgány se dostatečně vypořádaly se stěžovatelčinými důkazními návrhy ve správním řízení. Ke stěžovatelčině námitce, v jejímž rámci spekulovala, že jiné osoby dostaly nižší sankci než ona a že odepření nahlédnutí do spisu jí znemožnilo procesní obranu k výši pokuty, Nejvyšší správní soud poznamenal, že výše pokuty činila po snížení 650 000 Kč. Jde tedy sankci ve výši o něco přesahující 1/4 její maximální výše. Správní orgán musí ukládat sankci přiměřenou okolnostem a specifikům věci, přičemž pokuta se neukládá nějakým mechanickým porovnáním sankcí uložených jiným subjektům.
II.
Argumentace stěžovatelky
8. Stěžovatelka v ústavní stížnosti namítla, že soudům objasnila, proč v posuzované věci šlo o dvě pracoviště (jedno pod mostem a druhé na něm). Na každém pracovišti působil jiný subdodavatel a odpovídal za bezpečnost svého pracoviště. K tomu nabídla vlastní definici pojmu "pracoviště". Nejvyšší správní soud se však touto definicí vůbec nezabýval a nevysvětlil, proč by šlo o definici chybnou. Dle stěžovatelky správní soudy nedostály povinnosti svá rozhodnutí řádně odůvodnit, jelikož z jejich rozhodnutí není patrný návod, jak otázku počtu pracovišť posuzovat a jak je vymezen pojem "pracoviště".
9. Pracovníci stěžovatelky měli na pracoviště jiných subdodavatelů přístup za podmínek stanovených smluvními dokumenty a stavebním povolením. Nic z toho však nebylo ve správním řízení provedeno jako důkaz. Dle stěžovatelky tak jde o opomenuté důkazy.
10. Rozhodl-li se správní orgán nekonat společné řízení se všemi subjekty, které se měly dopustit porušení pravidel BOZP na mostě, byl povinen vysvětlit, z jakého důvodu jsou mezi jeho rozhodnutími rozdíly. Správní orgány porušily zásadu rovnosti a soudy se tím odmítly zabývat. Stěžovatelka netvrdila, že by se sankce měla ukládat mechanickým posuzováním její výše uložené jednotlivým subjektům. To však neznamená, že správní orgán může rozhodovat zcela bezbřeze. Namítá-li to účastník, měl by správní orgán vysvětlit, proč uložil jednomu subjektu sankci nižší než jinému.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
11. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v nichž byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je zastoupena v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
12. Ústavní soud není součástí soustavy soudů, nýbrž je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 a čl. 91 odst. 1 Ústavy). Není povolán k instančnímu přezkumu rozhodnutí obecných soudů. Jeho pravomoc podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy je založena výlučně k přezkumu toho, zda v řízení nebo rozhodnutím v něm vydaným nebyla dotčena ústavně chráněná práva nebo svobody stěžovatele a zda řízení jako celek bylo spravedlivé.
13. Ústavní soud neshledal důvodnou námitku o nedostatečném odůvodnění rozsudků správních soudů při posouzení otázky, zda ve věci šlo o jedno či dvě pracoviště. Není porušením práva na spravedlivý proces, nebudují-li obecné soudy vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná [nález ze dne 12. 2. 2009 sp. zn. III. ÚS 989/08 (N 26/52 SbNU 247), bod 68.; rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná z http://nalus.usoud.cz]. V posuzované věci nebylo třeba, aby soudy poskytly obecné vymezení pojmu "pracoviště", který není v zákoně definován. Ústavním požadavkům na odůvodnění svých rozhodnutí plně dostály tím, že poukázaly na konkrétní okolnosti posuzované věci, jimiž vysvětlily, že šlo o jediné pracoviště. Srozumitelným a logickým způsobem oba správní soudy objasnily, které skutečnosti vedly k závěru, že šlo o jediné pracoviště, u čehož akcentovaly požadavky ochrany života a zdraví pracovníků před vzájemně se potenciálně ovlivňujícími pracovními činnostmi (k tomu srov. rekapitulaci v bodech 4. a 7.). Ústavní předpisy po soudech nevyžadují, aby v každém jednotlivém případě poskytly obecnou definici pojmu, který zákon sám nedefinuje. Podle povahy věci totiž může stačit, poukáží-li na stěžejní okolnosti řešeného případu, které vůči vykládanému pojmu považují za určující. Tímto způsobem správní soudy postupovaly i ve věci stěžovatelky, čímž neporušily žádné z jejích ústavně zaručených práv či svobod. Nebylo třeba, aby soudy výslovně uvedly, co na stěžovatelkou nabídnuté obecné definici pojmu "pracoviště" považovaly za vadné, vysvětlily-li, na základě jakých úvah vztažených přímo k posuzované věci dospěly k závěru o tom, že nešlo o dvě pracoviště, ale o pracoviště jediné.
14. Posouzení, zda šlo o pracoviště dvě či jedno, a vymezení okolností určujících pro posouzení této otázky, spadají pod výklad obyčejných zákonů, k čemuž jsou příslušné obecné soudy. Ústavní soud není povolán, aby do srozumitelně a logicky učiněných úvah správních soudů zasahoval, neboť jeho úkolem je výklad ústavních předpisů.
15. K hodnocení, zda správní orgány řádně odůvodnily, proč nevyhověly stěžovatelčiným důkazním návrhům, lze odkázat na podrobné odůvodnění správních soudů (srov. rekapitulaci v bodech 5. a 7.). Stěžovatelka v ústavní stížnosti předestřela tvrzení, že její pracovníci měli na pracoviště jiných subdodavatelů přístup za podmínek stanovených smluvními dokumenty a stavebním povolením, k čemuž se dle jejího názoru vztahovaly opomenuté důkazy. Ústavní soud konstatuje, že v těchto úvahách stěžovatelka vychází z výkladu pojmu "pracoviště" a úvaze o mnohosti pracovišť, což správní soudy neakceptovaly. Z hlediska toho, jak po právní stránce správní soudy vyložily pojem "pracoviště" v podmínkách stěžovatelčiny věci, nemělo význam tvrzení o přístupu pracovníků na stavbu stanovené smluvními dokumenty či stavebním povolením. Provedení takových důkazů proto nebylo třeba, což soudy při přezkumu správních rozhodnutí stěžovatelce zdůvodnily. Porušení svých ústavně zaručených práv proto stěžovatelka v dané souvislosti namítla nedůvodně.
16. Krajský soud hodnotil porušení stěžovatelčiných práv v souvislosti s tím, že správní orgán odmítl umožnit stěžovatelce nahlédnout do správních spisů v řízení o správních deliktech dalších subjektů pracujících na mostě, pouze ve vztahu k přezkoumatelnosti správního rozhodnutí. Krajský soud (na stranách 13 a 14 ústavní stížností napadeného rozsudku) sice poukázal na to, že v jiném svém rozsudku (tj. rozsudku ze dne 13. 12. 2017 č. j. 51 A 3/2017-51) shledal, že odmítnutí nahlédnutí do těchto spisů bylo zatíženo nezákonností. V posuzované věci krajský soud zdůraznil, že byla k nahlédnutí do spisu uplatněna jen námitka nepřezkoumatelnosti správního rozhodnutí, kterou neshledal důvodnou. Ústavní soud konstatuje, že ani v ústavní stížnosti stěžovatelka nezpochybnila, že by její žalobní námitka k nahlížení do spisu směřovala jinam než k otázce pouhé přezkoumatelnosti rozhodnutí vedlejšího účastníka. S ohledem na zásadu subsidiarity přezkumu v řízení o ústavní stížnosti se Ústavní soud nemůže zabývat těmi námitkami, které stěžovatelka neuplatnila v předchozích řízeních před soudy, aniž jí v tom cokoli bránilo [viz nález ze dne 13. 7. 2000 sp. zn. III. ÚS 117/2000 (N 111/19 SbNU 79)]. Krajský soud byl žalobními námitkami povolán jen k přezkumu, zda správní orgán stěžovatelce přezkoumatelně objasnil, proč došlo k odmítnutí nahlédnutí do jiných spisů, což stěžovatelka v ústavní stížnosti ani nezpochybňuje. Nad tento rámec pak v ústavní stížnosti již ale nemůže po věcné stránce polemizovat s tím, že jí správní orgán odmítl sdělit výši sankce udělené jiným subjektům.
17. Ústavní soud dále neshledal, že by správní soudy porušily stěžovatelčina ústavně zaručená práva tím, jak posoudily námitku týkající se §2 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, dle něhož má správní orgán dbát, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly. Správní soudy totiž vyhodnotily, že uloženou sankci pokládají za přiměřenou okolnostem stěžovatelčina případu. Zmiňovaly se o tom, že výsledná uložená pokuta byla hluboko ve spodní polovině zákonného rozmezí a že při ukládání pokuty se přihlíží též k poměrům právnické osoby, jíž se sankce ukládá (k tomu srov. §36 odst. 1 zákona o inspekci práce). Správní soudy se tak zabývaly kritérii individualizace výše pokuty přímo vůči stěžovatelce a neshledaly, že by při jejich hodnocení správní orgány vybočily z běžného rámce posuzování okolností, k nimž se při jejím stanovení přihlíží.
18. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud neshledal žádné porušení ústavně zaručených základních práv a svobod stěžovatelky, odmítl její ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 3. června 2019
Josef Fiala v. r.
předseda senátu