ECLI:CZ:US:2019:3.US.1683.19.1
sp. zn. III. ÚS 1683/19
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Josefa Fialy (soudce zpravodaje) a soudců Radovana Suchánka a Jiřího Zemánka o ústavní stížnosti stěžovatelky Zdenky Šillerové, zastoupené Mgr. et Mgr. Simonou Pavlicovou, advokátkou, sídlem 8. pěšího pluku 2380, Frýdek-Místek, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. března 2019 č. j. 1 As 348/2018-28 a usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 2. října 2018 č. j. 25 A 98/2018-9, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Ostravě, jako účastníků řízení, a Krajského úřadu Moravskoslezského kraje, sídlem 28. října 2771/117, Ostrava, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatelka domáhala, aby byla zrušena rozhodnutí správních soudů označená v záhlaví, neboť je názoru, že jimi byla porušena její základní práva a svobody zaručené v čl. 11 odst. 1, čl. 36 odst. 1, čl. 37 odst. 3 a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
2. Krajský soud v Ostravě (dále jen "krajský soud") usnesením ze dne 2. 10. 2018 č. j. 25 A 98/2018-9, jež je napadeno ústavní stížností, odmítl žalobu, jíž se stěžovatelka domáhala ochrany před nezákonnými zásahy vedlejšího účastníka. Nezákonné zásahy spatřovala ve dvou sděleních, a to sdělení ze dne 26. 4. 2018 č. j. MSK 36890/2018 o tom, že vedlejší účastník neshledal důvody k zahájení přezkumného řízení ve věci územního souhlasu, a sdělení ze dne 18. 6. 2018 č. j. MSK 69038/2018, kterým vedlejší účastník reagoval na stěžovatelčin podnět k přezkoumání předešlého sdělení. Krajský soud žalobu odmítl pro opožděnost. Pro účely posouzení včasnosti žaloby na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu (dále jen "zásahová žaloba") podle §82 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s."), vystupuje sdělení správního orgánu, že k podnětu podatele nezahájí správní řízení zahajované z moci úřední, jako jednorázový zásah. Dle §84 odst. 1 s. ř. s. počala plynout lhůta se subjektivně určeným počátkem pro podání zásahové žaloby ode dne, kdy se o zásahu stěžovatelka dověděla, tj. od 27. 4. 2018, kdy jí bylo doručeno sdělení vedlejšího účastníka ze dne 26. 4. 2018. Dvouměsíční lhůta k podání žaloby dle krajského soudu uplynula dne 26. 6. 2018. Stěžovatelka svou žalobu podala až po jejím uplynutí dne 11. 9. 2018. U sdělení vedlejšího účastníka ze dne 18. 6. 2018 stěžovatelka neuvedla, kdy jí bylo doručeno. O tomto sdělení musela vědět nejpozději dne 25. 6. 2018, kdy proti němu podala ústavní stížnost, jež byla odmítnuta usnesením Ústavního soudu ze dne 10. 7. 2018 sp. zn. IV. ÚS 2215/18 (rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná z http://nalus.usoud.cz). Lhůta k podání zásahové žaloby tak uplynula nejpozději dne 25. 8. 2018. I proti druhému sdělení stěžovatelka podala svou zásahovou žalobu opožděně.
3. Proti uvedenému rozsudku krajského soudu podala stěžovatelka kasační stížnost, kterou zamítl Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 7. 3. 2019 č. j. 1 As 348/2018-28.
Sdělení správního orgánu o nezahájení správního řízení Nejvyšší správní soud vyhodnotil jako jednorázový zásah. Objektivní lhůta k podání žaloby proti jednorázovému zásahu plyne od okamžiku, kdy k zásahu došlo. Lhůta se subjektivně určeným počátkem plyne od okamžiku, kdy se žalobce o zásahu dozvěděl. Je sice možno rozlišovat trvání zásahu a trvání jeho důsledků. Trvání důsledků jednorázového zásahu však nelze spojovat s během lhůty k podání zásahové žaloby. Důsledky jednorázového zásahu spočívajícího ve sdělení o nezahájení řízení tak sice mohou trvat - správní řízení neběží a rozhodnutí potenciálně rozporné s právními předpisy nebylo odstraněno. Samotný zásah, který stěžovatelka napadla, však již netrval - správní orgán vydal sdělení, kterými stěžovatelku uvědomil o tom, že řízení nezahájí. Nejvyšší správní soud odmítl odlišovat samotné sdělení o nezahájení řízení (jako zásah jednorázový) a důvody ve sdělení obsažené (jako zásah trvající), jak činila stěžovatelka. Sdělení o nezahájení správního řízení je jednorázovým zásahem a důvody pro jeho nezahájení od něj nelze oddělovat. Nejvyšší správní soud shrnul, že ve věci šlo o jednorázové zásahy a stěžovatelka podala zásahovou žalobu po uplynutí lhůty dvou měsíců od okamžiku, kdy se o zásazích dozvěděla. Její žaloba byla opožděná a krajský soud nepochybil, když ji odmítl pro opožděnost.
II.
Argumentace stěžovatelky
4. Porušení svých ústavně zaručených práv stěžovatelka spatřuje v tom, že správní soudy nekonstatovaly pochybení vedlejšího účastníka, který neshledal nezákonnost územního souhlasu v přezkumném řízení. Pro včasnost zásahové žaloby je dle stěžovatelky nutno odlišit sdělení o nezahájení přezkumného řízení, což představuje jednorázový zásah, a důvody pro nezahájení tohoto řízení, což představuje trvající zásah.
5. Dle nálezu Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2018 sp. zn. II. ÚS 635/18 představuje jednání správního orgánu, který vyvolá a udržuje protiprávní stav, jistou formu deliktu veřejné správy, u něhož by se měl uplatnit princip, že relevanci z hlediska lhůt má až konec tohoto jednání.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
6. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v nichž byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je zastoupena v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
7. Ústavní soud není součástí soustavy soudů, nýbrž je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 a čl. 91 odst. 1 Ústavy). Není povolán k instančnímu přezkumu rozhodnutí obecných soudů. Jeho pravomoc podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy je založena výlučně k přezkumu toho, zda v řízení nebo rozhodnutím v něm vydaným nebyla dotčena ústavně chráněná práva nebo svobody stěžovatelky a zda řízení jako celek bylo spravedlivé.
8. Žádné porušení ústavně zaručených práv stěžovatelky nelze spatřovat v závěru Nejvyššího správního soudu, dle něhož nelze důvody, které vedly vedlejšího účastníka k nezahájení správního řízení zahajovaného výhradně z moci úřední, odtrhávat od samotného sdělení vedlejšího účastníka, že řízení nezahájí. S ohledem na provázanost sdělení o nezahájení správního řízení a důvodů k jeho nezahájení, lze z ústavního hlediska plně akceptovat posouzení, že stěžovatelčina zásahová žaloba směřovala proti zásahu v podobě dvou sdělení vedlejšího účastníka, byť v petitu své žaloby jako zásah označila důvody nezahájení přezkumného řízení.
9. Stěžovatelčino právo na soudní ochranu (čl. 36 odst. 1 Listiny) nebylo porušeno hodnocením správních soudů o tom, že stěžovatelka svou zásahovou žalobu podala opožděně. Závěr o opožděnosti žaloby se odvíjel od posouzení, zda se svou zásahovou žalobou bránila proti trvajícímu zásahu správního orgánu, nebo zda šlo o zásah jednorázový.
10. Dle §84 odst. 1 s. ř. s. musí být zásahová žaloba podána do dvou měsíců ode dne, kdy se žalobce dozvěděl o nezákonném zásahu. Nejpozději lze žalobu podat do dvou let od okamžiku, kdy k němu došlo. V bodu 36. odůvodnění nálezu ze dne 15. 5. 2018 sp. zn. II. ÚS 635/18 Ústavní soud uvedl, že ústavně konformní výklad pojmu "došlo" v §84 odst. 1 větě druhé s. ř. s. by měl směřovat ke konci jednání představujícího zásah správního orgánu. V případě stále neukončeného trvajícího zásahu pak ústavně konformní výklad uvedeného pojmu odpovídá spíše pojmu "dochází". Obdobný princip musí platit i pro běh lhůty se subjektivně stanoveným počátkem podle §84 odst. 1 věty první s. ř. s., protože o neukončeném trvajícím zásahu se dotčený jednotlivec znovu a znovu "dozvídá" a lhůta k podání zásahové žaloby tak u neukončeného trvajícího zásahu začíná běžet každý den znovu.
11. Uvedený výklad však nedopadá na jednorázové zásahy, mezi něž patří i jednorázové zásahy s trvajícími důsledky. U jednorázových zásahů se žalobní lhůta se subjektivně stanoveným počátkem odvíjí ode dne, kdy se žalobce dozvěděl o nezákonném zásahu.
12. Ústavně souladným je pak závěr správních soudů, že sdělení správního orgánu o tom, že nezahájí správní řízení, jež se zahajuje výlučně z moci úřední, představuje svou povahou jednorázový zásah, byť některé jeho důsledky (např. skutečnost, že se řízení nevede) mohou trvat. Jde již o ustálené hodnocení v judikatuře Nejvyššího správního soudu (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 3. 2014 č. j. 5 Aps 10/2013-76; ze dne 13. 1. 2016 č. j. 1 As 232/2015-44, bod 31 odůvodnění; ze dne 16. 3. 2016 č. j. 1 As 286/2015-97, body 23 a 24 odůvodnění; rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná z http://www.nssoud.cz). K dané otázce se vyslovil i Ústavní soud v usnesení ze dne 27. 9. 2016 sp. zn. IV. ÚS 952/16, v němž neshledal nic protiústavního ve výkladu, že sdělení správního orgánu, že nezahájí správní řízení zahajované z moci úřední, není zásah trvající, ale jednorázový.
13. Jak uvedl Ústavní soud v usnesení ze dne 2. 10. 2018 sp. zn. III. ÚS 3078/18, bodu 11. odůvodnění, aby šlo o trvající zásah orgánu veřejné správy, musí být působení veřejné moci na jednotlivce po celou dobu srovnatelné s úvodní fází, byť nemusí jít o působení nutně totožné. U sdělení o nezahájení správního řízení, které se zahajuje výlučně z moci úřední, se zásah koncentruje do úvodní fáze, v níž správní orgán posuzuje, zda řízení zahájí a jež je zakončena sdělením, že tak neučiní, případně s uvedením důvodů, proč řízení nezahájil. Po této úvodní fázi se již správní orgán nevěnuje jednou posouzenému podnětu k zahájení řízení z toho pohledu, zda jsou dány důvody k zahájení řízení z moci úřední. Sdělení o nezahájení řízení na svého adresáta působí nejintenzivněji v okamžiku, kdy je mu doručeno. Další okolnosti v podobě toho, že řízení nebylo zahájeno, a tudíž neběží, jsou již jen důsledkem nezahájení řízení. Další důsledky tak již nejsou plně srovnatelné s úvodní fází, nejde tak o trvající zásah.
14. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud neshledal žádné porušení ústavně zaručených základních práv a svobod stěžovatelky, odmítl její ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 18. června 2019
Josef Fiala v. r.
předseda senátu