ECLI:CZ:US:2018:3.US.3078.18.1
sp. zn. III. ÚS 3078/18
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Radovana Suchánka a soudců Josefa Fialy (soudce zpravodaje) a Jiřího Zemánka o ústavní stížnosti stěžovatele Michaela Svobody, zastoupeného Mgr. Radkou Prokopcovou, advokátkou, sídlem Bezděkovská 53, Strakonice, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. června 2018 č. j. 1 As 455/2017-32 a usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 15. listopadu 2017 č. j. 51 A 51/2017-34, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Českých Budějovicích, jako účastníků řízení, a Městského úřadu Vimperk, sídlem Steinbrenerova 4/6, Vimperk, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatel domáhal, aby byla zrušena rozhodnutí Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Českých Budějovicích (dále jen "krajský soud") označená v záhlaví, neboť je názoru, že jimi bylo porušeno jeho právo na soudní ochranu zaručené v čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
2. Krajský soud usnesením ze dne 15. 11. 2017 č. j. 51 A 51/2017-34 odmítl žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu (dále jen "zásahová žaloba"), jíž se stěžovatel domáhal ochrany před nezákonným zásahem vedlejšího účastníka v podobě souhlasu ze dne 14. 8. 2015 č. j. ŽP 16670/15-Laj, s provedením ohlášeného stavebního záměru vodního díla čistírny odpadních vod a akumulační jímky na pozemku, který sousedí s pozemkem v jeho vlastnictví. V žalobě tvrdil, že v důsledku vypouštění odpadních vod do vod podzemních může docházet k poškozování pitné vody ve studni na jeho pozemku. Krajský soud žalobu odmítl pro opožděnost. Uvedl, že se stěžovatel stal vlastníkem dotčeného pozemku na základě darovací smlouvy uzavřené se svým otcem. Byl tedy povinen strpět stav pozemku, který byl nastolen jeho právním předchůdcem. Krajský soud v dané souvislosti odkázal na §107 odst. 4 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "o. s. ř."), dle něhož účastník, který do řízení nastupuje na místo dosavadního účastníka, je povinen přijmout stav řízení, který tu je v době jeho nástupu do řízení. Již v minulosti právní předchůdce stěžovatele proti souhlasu s provedením dané stavby podal zásahovou žalobu, kterou však krajský soud rovněž pro opožděnost odmítl usnesením ze dne 19. 12. 2016 č. j. 51 A 56/2016-10, kde shledal, že právní předchůdce stěžovatele se o souhlasu s provedením ohlášeného stavebního záměru dozvěděl nejpozději dne 9. 9. 2015. Stěžovatel dle krajského soudu přijetím daru akceptoval stav, který vznikl v době, kdy jediným vlastníkem pozemku byl jeho právní předchůdce. Převod vlastnictví darováním pak nemohl znovu otevřít tzv. subjektivní dvouměsíční lhůtu k podání zásahové žaloby. Stěžovatelova žaloba soudu doručená dne 17. 7. 2017 byla podána po uplynutí dvouměsíční lhůty počítané ode dne 9. 9. 2015. Dle krajského soudu může stěžovatel tvrzený průsak na svůj pozemek řešit pořadem práva před civilními soudy.
3. Rozsudkem ze dne 27. 6. 2018 č. j. 1 As 455/2017-32 Nejvyšší správní soud zamítl stěžovatelovu kasační stížnost proti zmíněnému usnesení krajského soudu. Ztotožnil se s tím, že pro účely počítání tzv. subjektivní lhůty k podání zásahové žaloby bylo nutno stěžovateli přičítat i jednání (ve formě konání i opomenutí) jeho právního předchůdce. Stěžovatel měl dle hodnocení Nejvyššího správního soudu formálně pravdu s námitkou proti odkazu krajského soudu na §107 odst. 4 o. ř. s., který se týkal nástupnictví v řízení. V době, kdy stěžovatel nabyl vlastnické právo k dotčenému pozemku, totiž žádné řízení neprobíhalo, což však nic nezměnilo na nutnosti respektovat obecné pravidlo o vstupu právního nástupce do práv jeho předchůdce. Opačný přístup spočívající v tom, že by pozdějším nabyvatelům práv k dotčeným pozemkům běžela nová samostatná lhůta k podání zásahové žaloby, by vedl ke stavu absolutní právní nejistoty.
II.
Argumentace stěžovatele
4. Stěžovatel namítl, že správní soudy na základě analogie vycházely z §107 odst. 4 a §107a o. ř. s. a nad rámec zákonných ustanovení znemožnily přístup k soudu. Pominuly přitom jiný ústavně konformní výklad. Nedostatečně a nepřesvědčivě odůvodnily použití analogie. Nijak nezdůvodnily, na základě čeho dospěly k závěru, že převodem nemovité věci by na nabyvatele měla přecházet též tzv. subjektivní lhůta k podání zásahové žaloby jeho předchůdce. Stěžovatel označil rozhodnutí správních soudů za překvapivá, jelikož se mu nepodařilo dohledat případ, kdy by soudy lhůtu posuzovaly obdobně.
5. Nejvyšší správní soud se dle mínění stěžovatele nedostatečně vypořádal s klíčovým argumentem, že užití analogie za účelem zabránění důsledkům v podobě právní nejistoty není namístě, jelikož podání zásahové žaloby je podmíněno nejen dvouměsíční tzv. subjektivní lhůtou počítanou ode dne, kdy se žalobce o zásahu dozvěděl, ale i objektivní dvouletou lhůtou počítanou od okamžiku, kdy k zásahu došlo. Existence dvouleté objektivní lhůty dle názoru stěžovatele brání narušení právní jistoty.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
6. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v nichž byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je zastoupen v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatel vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
7. Ústavní soud není součástí soustavy soudů, nýbrž je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 a 91 odst. 1 Ústavy). Není povolán k instančnímu přezkumu rozhodnutí obecných soudů. Jeho pravomoc podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy je založena výlučně k přezkumu, zda v řízení nebo rozhodnutím v něm vydaným nebyla dotčena ústavně chráněná práva nebo svobody stěžovatele a zda řízení jako celek bylo spravedlivé.
8. Stěžovatelova zásahová žaloba podaná dle §82 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s."), směřovala proti souhlasu s provedením ohlášeného stavebního záměru vodního díla podle §15a zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů. Na ohlašování takového záměru se přiměřeně použijí ustanovení týkající se ohlašování staveb v zákoně č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů.
9. Dle judikatury Nejvyššího správního soudu se soudní přezkum souhlasů s provedením ohlášené stavby (§106 stavebního zákona) děje prostřednictvím zásahové žaloby [viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2012 č. j. 2 As 86/2010-76 (č. 2725/2013 Sb. NSS), body 34 až 48; rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná z www.nssoud.cz].
10. Dle §84 odst. 1 s. ř. s. platí, že zásahová žaloba musí být podána do dvou měsíců ode dne, kdy se žalobce dozvěděl o nezákonném zásahu (tzv. subjektivní lhůta) a nejpozději do dvou let od okamžiku, kdy k zásahu došlo (objektivní lhůta).
11. Zásah v podobě souhlasu s provedením ohlášeného stavebního záměru vodního díla představuje jednorázový zásah s trvajícími důsledky, nikoli trvající zásah [srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 4. 2013 č. j. 4 Aps 1/2013-25 (body 18 a 20), který se vyjadřoval k územnímu souhlasu]. Z tohoto důvodu na takový zásah nelze aplikovat závěry nálezu Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2018 sp. zn. II. ÚS 635/18 (rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná z http://nalus.usoud.cz), dle něhož po dobu neukončeného trvajícího zásahu počíná žalobní lhůta běžet každý den znovu (bod 43. zmíněného nálezu). Zásahem je samotné vydání souhlasu s provedením ohlášeného stavebního záměru, jehož účinky nastupující doručením stavebníkovi (§106 odst. 2 stavebního zákona) se projevují založením veřejnoprávního oprávnění k provedení stavby dle ohlášení. Tímto souhlasem dochází jednorázově k úpravě práv a povinností ohlašovatele a dotčených osob. Platnost souhlasu je pak upravena v §106 odst. 3 stavebního zákona ve spojení s §15a odst. 1 větou poslední vodního zákona. Důsledky souhlasu sice mohou přesahovat samotný okamžik vydání souhlasu, kvalitativně se však odlišují od trvajícího zásahu, kdy jednání (působení) orgánu veřejné správy v průběhu trvajícího zásahu musí být srovnatelné i s úvodní fází zásahu (byť nikoli nutně zcela totožné). V případě souhlasu se výsledek činnosti správního orgánu koncentruje do okamžiku nastoupení souhlasu, po kterém již nenásleduje další činnost správního orgánu srovnatelná s vydáním souhlasu.
12. Stěžovatel nabyl dojmu, že správní soudy na jeho věc analogicky aplikovaly §107 odst. 4 a §107a o. s. ř. Ústavní soud v hodnocení správních soudů nespatřuje použití analogie, ale spatřuje v něm výklad §84 s. ř. s., který zohlednil, že napadený správní akt (souhlas s provedením ohlášené stavby vodního díla) byl správním aktem in rem s důsledky z toho plynoucími. Ostatně o analogii se zmiňuje jen stěžovatel, správní soudy nezmiňovaly, že by nějaké ustanovení použily analogicky.
13. Analogie slouží k vyplňování mezer v právu, přičemž se rozlišují dvě podoby analogie. Zatímco analogia legis (analogie zákona) spočívá v použití určitého ustanovení právního předpisu na obdobný případ, který právní předpis výslovně neupravuje, analogia iuris (analogie práva) znamená posouzení případu podle právních principů příslušného právního odvětví nebo obecných právních principů, neboť podobná právní norma vůbec neexistuje (viz usnesení Ústavního soudu ze dne 8. 10. 2012 sp. zn. IV. ÚS 121/12). Ústavní soud společně s Nejvyšším správním soudem (srov. bod 19 napadeného rozsudku) vnímá odkaz krajského soudu na §107 odst. 4 a §107a o. s. ř. jako podpůrnou poznámku učiněnou k větší přesvědčivosti odůvodnění, nikoli analogii legis.
14. Jak bylo již výše zmíněno, odůvodnění rozhodnutí správních soudů Ústavní soud vnímá jako zohlednění charakteru a účinků souhlasu s provedením ohlášeného stavebního záměru při výkladu lhůt v §84 odst. 1 s. ř. s. Teorie správního práva člení správní akty podle okruhu osob, jež zavazují, na akty ad personam, které řeší osobní poměry adresátů, jimž jsou určeny, a akty in rem, které se týkají adresáta kvůli jeho vztahu k věci, typicky nemovitosti. Zatímco správní akty ad personam zavazují pouze v nich vyjmenované jednotlivě určené osoby, správní akty in rem jsou závazné i pro jejich nástupce. Akty in rem působí vůči každé osobě, která se ve vztahu k předmětu daného aktu nachází ve stejné situaci jako původní adresát. K tomu viz Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 5. vyd. Praha: C. H. Beck. 2003, s. 119, kde jsou jako příklady aktů in rem zmíněny územní rozhodnutí, stavební povolení či kolaudační rozhodnutí. Ústavní soud konstatuje, že souhlas s provedením ohlášeného stavebního záměru vodního díla je taktéž správním aktem in rem.
15. Ústavní soud shledal, že ústavní předpisy (včetně čl. 36 odst. 1 Listiny garantujícího právo na soudní ochranu) nebrání tomu, aby při výkladu zákonů, které upravují stanovený postup, jímž se může každý domáhat ochrany svého práva před soudem, byly zohledněny vlastnosti správních aktů in rem. Typicky účinky správních aktů in rem dopadají na vlastníky konkrétně určené věci či konkrétně určených věcí (do okruhu těchto věcí mohou v případě aktů in rem upravených předpisy stavebního práva spadat i sousední nemovitosti). Správní akty in rem pak působí proti vlastníkovi věci, jíž se rozhodnutí týká. V případě změny vlastnictví působí proti novému vlastníku. Dotčeným vlastníkům pak proti správním aktům in rem svědčí právo na soudní ochranu. Vlastnické právo všech vlastníků má dle čl. 11 odst. 1 věty druhé Listiny stejný zákonný obsah a ochranu. Požadavek na stejnou ochranu vlastnického práva nedává podklad pro to, aby v případě soudní obrany proti správním aktům in rem byly diferencovaně pojímány rozsah a podmínky soudní ochrany vlastnického práva podle toho, zda před podáním žaloby došlo či nedošlo k převodu vlastnického práva. Samotná skutečnost, že došlo ke změně vlastnictví, tak nemůže vést k tomu, že by k okamžiku nabytí vlastnictví byl nový vlastník z hlediska soudní ochrany v horší situaci než jeho předchůdce v okamžiku, kdy své vlastnické právo pozbyl. To se projevuje např. v tom, že pokud v okamžiku převodu vlastnického práva původnímu vlastníku stále běžela žalobní lhůta u žaloby, jíž se mohl bránit proti správnímu aktu in rem, může jeho právní nástupce využít nevyčerpaný zbytek této lhůty. Zároveň ale z ústavního hlediska není nejmenšího důvodu, aby samotná změna vlastnictví vedla ke zlepšení možnosti vlastnické právo chránit. Není tedy důvodu, aby od okamžiku převodu vlastnického práva právnímu nástupci počala běžet nová žalobní lhůta, ať subjektivní či objektivní, v případě, že jeho předchůdci tato lhůta před převodem tohoto práva již marně uplynula.
16. Správní soudy stěžovateli objasnily, že jeho právní předchůdce měl možnost se proti souhlasu s provedením ohlášené stavby vodního díla bránit před soudem. V minulosti sice právní předchůdce stěžovatele podal zásahovou žalobu proti souhlasu s provedením ohlášeného stavebního záměru vodního díla, učinil tak ale opožděně (k tomu viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 3. 2017 č. j. 3 As 6/2017-21). Vlastní vinou tak právní předchůdce znemožnil provést věcný přezkum. Ústavní soud pak s ohledem na výše uvedené nespatřuje žádný podklad v ústavních předpisech pro to, aby jako včasná z hlediska tzv. subjektivní lhůty v §84 odst. 1 s. ř. s. byla vnímána až následně podaná žaloba stěžovatele, jako nového nabyvatele vlastnického práva od vlastníka, který v minulosti vlastní vinou podal opožděnou žalobu.
17. Zcela nedůvodně stěžovatel namítal překvapivost rozhodnutí správních soudů, jíž spojoval s tím, že se mu nepodařilo dohledat případ, kdy by soudy lhůtu posuzovaly obdobně. Ústavní soud uvádí, že překvapivým rozhodnutím je takové, které účastníka zbavuje možnosti právně a skutkově argumentovat k nově nastolené podstatě věci [srov. např. nálezy ze dne 4. 8. 1999 sp. zn. IV. ÚS 544/98 (N 109/15 SbNU 75), ze dne 12. 10. 2005 sp. zn. II. ÚS 322/03 (N 198/39 SbNU 105) a ze dne 4. 4. 2013 sp. zn. I. ÚS 3271/12 (N 50/69 SbNU 45)]. Ke lhůtě k podání zásahové žaloby se stěžovatel vyjadřoval jak v žalobě (jejích částech II. C. a II. D.), tak v kasační stížnosti. Možnosti skutkově či právně argumentovat tak zbaven nebyl. Překvapivost rozhodnutí nemůže být spojena s tím, že stěžovatel nedohledal žádné rozhodnutí, kde by soudy dodržení lhůty k podání žaloby posuzovaly shodně.
18. Jak tzv. subjektivní, tak objektivní lhůta v §84 odst. 1 s. ř. s. naplňuje základní smysl institutu lhůty. Jím je snížení entropie (neurčitosti) při uplatňování práv, resp. pravomocí, časové omezení stavu nejistoty v právních vztazích (což hraje zejména důležitou roli z hlediska dokazování v případech sporů), urychlení procesu rozhodování s cílem reálného dosažení zamýšlených cílů [viz nález ze dne 17. 12. 1997 sp. zn. Pl. ÚS 33/97 (N 163/9 SbNU 399, 30/1998 Sb.)]. Namítanou nedostatečnost odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu v žádném případě nemohlo způsobit to, že požadavky právní jistoty Nejvyšší správní soud spojoval s uplynutím tzv. subjektivní lhůty. Žaloba je opožděná, uplynula-li před jejím podáním alespoň jedna ze dvou lhůt (tj. tzv. subjektivní či objektivní) k jejímu podání. Nejvyšší správní soud dostatečně objasnil, že před podáním žaloby marně uplynula tzv. subjektivní lhůta. Jednovětá zmínka v kasační stížnosti, že stěžovatel jako dostatečnou považuje dvouletou objektivní lhůtu, proto nevyžadovala výslovnou reakci v odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu.
19. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud neshledal žádné porušení ústavně zaručených základních práv a svobod stěžovatele, odmítl jeho ústavní stížnost bez přítomnosti účastníků mimo ústní jednání jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 2. října 2018
Radovan Suchánek v. r.
předseda senátu