ECLI:CZ:US:2019:3.US.3187.19.1
sp. zn. III. ÚS 3187/19
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Josefa Fialy a soudců Radovana Suchánka a Jiřího Zemánka (soudce zpravodaje) o ústavní stížnosti stěžovatelky Kamily Cigánikové, zastoupené Mgr. Adamem Biňovcem, advokátem, sídlem Bykoš 41, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. července 2019 č. j. 1 As 318/2018-41 a rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem - pobočky v Liberci ze dne 27. srpna 2018 č. j. 59 A 82/2017-51, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Ústí nad Labem - pobočky v Liberci, jako účastníků řízení, a Krajského úřadu Libereckého kraje, sídlem U Jezu 642/2, Liberec, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí s tvrzením, že jimi byla porušena její základní práva zaručená ústavním zákonem, zejména pak čl. 4 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 a 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), dále čl. 2 odst. 3 Ústavy, jakož i její právo podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
2. Z obsahu ústavní stížnosti a napadených rozhodnutí vyplývají následující skutečnosti. Magistrát města Liberec (dále jen "magistrát") rozhodnutím ze dne 31. 3. 2017 č. j. MML029729/17/1174/OD/Hai shledal stěžovatelku odpovědnou za správní delikt provozovatele vozidla podle §125f odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění účinném do 30. 6. 2017 (dále jen "zákon o silničním provozu"), ve spojení s porušením §10 odst. 3 téhož zákona. Správního deliktu se stěžovatelka měla dopustit tím, že jako provozovatelka vozidla tovární značky BMW státní poznávací značky XXX nezajistila, aby při užití motorového vozidla na pozemní komunikaci byly dodržovány povinnosti řidiče a pravidla provozu na pozemních komunikacích stanovené zákonem o silničním provozu, když dne 12. 7. 2016 minimálně v době od 13:02 do 13:09 hod. v ulici X v L. stál řidič s výše uvedeným vozidlem na vyhrazeném parkovišti s parkovacím automatem (označeném dopravní značkou IP 13c) bez viditelně umístěného platného dokladu o zaplacení parkovného, čímž byl porušen §4 písm. c) zákona o silničním provozu a jednání vykazovalo znaky přestupku podle §125c odst. 1 písm. k) téhož zákona. Proti rozhodnutí magistrátu podala stěžovatelka odvolání, které vedlejší účastník rozhodnutím ze dne 28. 6. 2017 č. j. OD 664/17-2/67.1/17180/NL zamítl a rozhodnutí magistrátu potvrdil.
3. Rozhodnutí vedlejšího účastníka napadla stěžovatelka žalobou, kterou Krajský soud v Ústí nad Labem - pobočka v Liberci (dále jen "krajský soud") rozsudkem ze dne 27. 8. 2018 č. j. 59 A 82/2017-51 zamítl. Krajský soud v odůvodnění napadeného rozsudku uvedl, že stěžovatelka byla vyzvána k podání vysvětlení výzvou k úhradě podle §125h odst. 1 zákona o silničním provozu ze dne 8. 11. 2016, na kterou nereagovala, resp. nesdělila údaje o totožnosti řidiče vozidla v době spáchání přestupku. Již v této fázi řízení měla stěžovatelka magistrát informovat o převodu vlastnického práva k vozidlu, s nímž byl přestupek spáchán, i když si totožností řidiče vozidla v době spáchání přestupku nemohla být jistá. Za situace, kdy neexistovaly skutečnosti odůvodňující zahájení řízení proti konkrétní osobě, magistrát postupoval správně, pokud věc odložil a následně zahájil správní řízení o správním deliktu. Dle karty vozidla obsažené ve správním spise je vlastníkem a provozovatelem předmětného vozidla stěžovatelka, proto je nepochybně odpovědná za to, aby s tímto vozidlem nebyla porušována pravidla silničního provozu, a to bez ohledu na to, zda již toto vozidla prodala. Jedinou možností, jak se této odpovědnosti může provozovatel vozidla zprostit (mimo označení skutečného řidiče), je možnost liberace podle §125f odst. 5 zákona o silničním provozu. Ten však stanoví toliko dva liberační důvody, a to jestliže provozovatel prokáže, že v době před porušením povinnosti řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích a) bylo vozidlo, jehož je provozovatelem, odcizeno nebo byla odcizena jeho tabulka s přidělenou státní poznávací značkou, nebo b) podal žádost o zápis změny provozovatele vozidla v registru silničních vozidel. Z jiných než uvedených důvodů (např. samotné změny vlastnictví bez následného nahlášení v registru vozidel) není zproštění odpovědnosti provozovatele možné - nelze je rozšiřovat na rámec zákona. Krajský soud uzavřel, že na tomto závěru nic nemůže změnit ani stěžovatelkou zdůrazňovaná skutečnost, že k provedení přepisu vozidla zmocnila kupujícího. Pokud k provedení "odhlášení" vozidla stěžovatelka zmocnila kupujícího, svěřila mu dobrovolně další osud stavu v registru vozidel zapsaných údajů, včetně údaje o vlastníkovi (provozovateli) předmětného vozidla a její jednání lze označit minimálně za velice neobezřetné. K otázce nutnosti zkoumání materiální stránky přestupku krajský soud odkázal na ustálenou judikaturu Nejvyššího správního soudu, podle které §125f zákona o silničním provozu nikde nezmiňuje, že by podmínkou odpovědnosti provozovatele vozidla bylo zaviněné porušení povinnosti stanovené v §10 odst. 3 téhož zákona, naopak terminologie užitá při definici správního deliktu, stejně jako i konstrukce odst. 5, odpovídající klasickému vymezení liberačních důvodů u objektivní odpovědnosti, nenechává na pochybách, že zavinění se v řízení o odpovědnosti provozovatele vozidla nezkoumá.
4. Stěžovatelka napadla rozsudek krajského soudu kasační stížností, kterou Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 27. 7. 2019 č. j. 1 As 318/2018-41 zamítl. Nejvyšší správní soud se v odůvodnění napadeného rozsudku zabýval stěžovatelkou poukazovaným nálezem sp. zn. Pl. ÚS 15/16 ze dne 16. 5. 2018 (116/2018 Sb.), ve kterém Ústavní soud zkoumal objektivní odpovědnost provozovatele vozidla za porušení povinností řidiče z pohledu požadavků vyplývajících z ústavního pořádku, přičemž dospěl k závěru, že právní úprava obsažená v §125f odst. 1 zákona o silničním provozu ústavnímu pořádku neodporuje. Nejvyšší správní soud konstatoval, že stěžovatelka tvrdící, že výčet liberačních důvodů uvedených v §125f odst. 5 zákona o silničním provozu je demonstrativní, nikoliv taxativní, a že Ústavní soud při posuzování přípustnosti objektivní odpovědnosti provozovatele vozidla vycházel z požadavku splnitelnosti právní povinnosti, interpretuje závěry citovaného nálezu Ústavního soudu značně extenzivně a směšuje přitom dvě otázky - otázku objektivní odpovědnosti provozovatele vozidla (která nastupuje subsidiárně ve vztahu ke stíhání řidiče vozidla) a otázku, kdo je podle příslušné právní úpravy provozovatelem vozidla. Nejvyšší správní soud se ztotožnil s krajským soudem v tom, že za platné právní úpravy jsou postavení provozovatele vozidla podle §2 písm. b) zákona o silničním provozu a jeho odpovědnost za správní delikt podle §125f odst. 1 téhož zákona spojeny se zápisem vlastníka nebo jiné osoby v registru silničních vozidel jako provozovatele vozidla, nikoli s pouhým vlastnictvím vozidla. V posuzované věci je tedy dle Nejvyššího správního soudu nerozhodné, kdo je vlastníkem vozidla ve smyslu předpisů soukromého práva, podstatné je, kdo je jako provozovatel vozidla zapsán v registru silničních vozidel.
II.
Argumentace stěžovatelky
5. Stěžovatelka v ústavní stížnosti vyjadřuje své přesvědčení, že správní orgány i správní soudy vystavěly svou argumentaci na značně mechanickém výkladu pojmu "provozovatel", jež vychází z důvodové zprávy k zákonu č. 239/2013 Sb., podle které záměrem změny definice provozovatele vozidla je, aby za provozovatele vozidla ve smyslu zákona o silničním provozu byl považován subjekt zapsaný jako provozovatel vozidla v registru silničních vozidel, a není-li takový subjekt, pak se provozovatelem vozidla rozumí vlastník silničního vozidla. Stěžovatelka má za to, že ve vztahu k období, v němž nebyl součástí právního řádu §8a zákona č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích a o změně zákona č. 168/1999 Sb., o pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou provozem vozidla a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla), ve znění zákona č. 307/1999 Sb. (dále jen "zákon o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích"), který umožňuje dosáhnout změny zápisu i přes nesoučinnost nového vlastníka), by měl být §2 písm. b) zákona o silničním provozu, podle kterého provozovatel vozidla je vlastník nebo jiná osoba, která je jako provozovatel zapsána v registru silničních vozidel podle zvláštního právního předpisu nebo obdobné evidenci jiného státu, vykládán tak, že provozovatelem je vždy skutečný vlastník, není-li jako provozovatel v registru vozidel zapsána s výslovným souhlasem vlastníka jiná osoba. V opačném případě je stěžovatelce jako domnělému "provozovateli" ukládána odpovědnost za splnění povinností, již není objektivně schopna ani preventivně ani následně jakkoli ovlivnit, resp. zajistit splnění právních povinností vyplývajících z provozu daného vozidla, a objektivní odpovědnost nevlastníka - provozovatele vozidla postrádá v takovém případě své odůvodnění, když skutečný vlastník vozidla užívá vozidlo nezávisle na právní sféře stěžovatelky. Stěžovatelka připouští, že nereagovala na výzvu magistrátu sdělením, že není vlastníkem vozidla, s přihlédnutím k argumentaci správních soudů by se však na jejich právních závěrech ničeho nezměnilo, navíc sdělení učiněné dle §125h odst. 6 zákona o silničním provozu je právem provozovatele, a nikoli jeho povinností. Je tedy právem provozovatele i toto právo neuplatnit a v rámci správního trestání by mu takovéto (ne)uplatnění práva nemělo být vytýkáno a přičítáno k tíži. Pro úplnost stěžovatelka uvádí, že v mezidobí žádost o změnu zápisu v registru vozidel s ohledem na změnu rozhodné právní úpravy podala. Stěžovatelka má též za to, že není legitimní, je-li jí vytýkána lehkomyslnost, když kupujícímu udělila (za přítomnosti svědka) plnou moc k tomu, aby přepis vozidla v registru vozidel zajistil. Stěžovatelka v této souvislosti odkazuje na nález ze dne 5. 8. 2010 sp. zn. III. ÚS 2278/07 (N 157/58 SbNU 335), věnující se mimo jiné povinnosti adresátů práva předvídat protiprávní jednání jiných subjektů, se závěrem, že přísný výklad takovéto povinnosti "staví protiústavní nároky na občany". Závěrem stěžovatelka poukazuje na skutečnost, že z povahy registru vozidel jako evidence obsahující osobní údaje jednotlivých adresátů práva vyplývá, že s touto evidencí může být po právu nakládáno jen za podmínky, že v ní obsažené osobní údaje odpovídají skutečnosti. V opačném případě je tato evidence v příslušném rozsahu užívána protiprávně, v rozporu s §51 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
6. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla včas podána oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v němž byla vydána rozhodnutí napadená v ústavní stížnosti, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný; stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s §29 až 31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), a ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
7. Ústavní soud předesílá, že napadená rozhodnutí posuzuje kritériem, jímž je ústavní pořádek a jím zaručená základní práva a svobody; není tedy jeho věcí perfekcionisticky přezkoumat případ sám z pozice podústavního práva. Ústavní soud totiž není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. Naproti tomu právě Nejvyšší správní soud je tím orgánem, jemuž přísluší výklad podústavního práva v oblasti veřejné správy a sjednocování judikatury správních soudů, k čemuž slouží i mechanismus předvídaný v §12 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů. Při výkonu této své pravomoci je samozřejmě i Nejvyšší správní soud povinen vykládat a používat jednotlivá ustanovení podústavního práva v první řadě vždy v souladu s účelem a smyslem ochrany ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. nález ze dne 18. 12. 2002 sp. zn. II. ÚS 369/01 (N 156/28 SbNU 401)]. V kontextu své dosavadní judikatury se Ústavní soud považuje být oprávněn k výkladu podústavního práva v oblasti veřejné správy pouze tehdy, jestliže by jeho aplikace v daném konkrétním případě učiněná Nejvyšším správním soudem byla důsledkem výkladu, který by extrémně vybočil z kautel zakotvených v hlavě páté Listiny, a tudíž by jej bylo možno kvalifikovat jako výklad práva mající za následek porušení základních práv a svobod [srov. nález ze dne 10. 10. 2002 sp. zn. III. ÚS 173/02 (N 127/28 SbNU 95), nález ze dne 6. 11. 2003 sp. zn. IV. ÚS 239/03 (N 129/31 SbNU 159) a další].
8. Ústavní soud především zohlednil, že stěžovatelka shora předestřené námitky uplatnila již v řízení před správními soudy, proto se zaměřil pouze na to, zda se jimi správní soudy zabývaly a náležitě ústavně konformním způsobem se s nimi vypořádaly. Ústavní soud v tomto směru dospěl k závěru, že Nejvyšší správní soud v napadeném rozhodnutí řádně a podrobně objasnil, z jakých důvodů nepovažuje námitky stěžovatelky proti rozsudku krajského soudu za důvodné. Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené rozhodnutí krajského soudu v dostatečném rozsahu, odkázal na svou judikaturu a vysvětlil, že krajský soud argumentoval v souladu se zákonem, a rozhodnout jinak ani nemohl. Ústavní soud proto dovozuje, že rozsudek Nejvyššího správního soudu nevykazuje prvky libovůle, neboť je z jeho odůvodnění dostatečně zřejmé, z jakých úvah při posuzování kasační stížnosti soud vycházel, jeho závěry jsou ústavně souladné a není důvod je zpochybňovat. Uvedené platí i pro rozsudek krajského soudu, který Ústavní soud považuje za řádně odůvodněný a přesvědčivý. Ke všem konkrétním argumentům, jež stěžovatelka vznesla v žalobě, se krajský soud dostačujícím způsobem vyjádřil, Ústavní soud proto nepovažuje za přínosné tyto závěry podrobně opakovat, když na ně postačí pro stručnost odkázat, jak bylo učiněno výše. Nelze tedy než konstatovat, že argumentace obsažená v ústavní stížnosti je pouhou polemikou se soudy učiněným výkladem §2 písm. b) a §125f zákona o silničním provozu.
9. Jak již bylo uvedeno, Ústavní soud se ústavní konformitou §125f odst. 1 zákona o silničním provozu, podle kterého provozovatel vozidla se dopustí přestupku tím, že v rozporu s §10 tohoto zákona nezajistí, aby při užití vozidla na pozemní komunikaci byly dodržovány povinnosti řidiče a pravidla provozu na pozemních komunikacích stanovená tímto zákonem, zabýval, a v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/16 dospěl k závěru, že tato právní úprava je ústavně souladná. V tomto nálezu Ústavní soud uvedl, že důvod, pro který zákonodárce přistoupil ke stanovení objektivní odpovědnosti provozovatele vozidla nad rámec již existující úpravy přestupků podle zákona o silničním provozu, spočívá ve snaze odstranit stav, kdy některé z těchto přestupků nebylo možné ve velkém počtu případů postihovat za situace, kdy bylo sice spolehlivě prokázáno, že se přestupek stal, chyběly však účinné prostředky ke zjištění osoby řidiče, který se ho měl dopustit. Současně Ústavní soud konstatoval, že provozovatel vozidla může být stíhán za správní delikt podle §125f odst. 1 zákona o silničním provozu pouze v případě, že řidič vozidla nebyl na totožném skutkovém základě shledán vinným přestupkem podle zákona o silničním provozu. Takto vymezená subsidiarita obou správních deliktů umožňuje provozovateli vozidla vyhnout se stíhání tím, že správnímu orgánu poskytne důkazy potřebné k stíhání pachatele přestupku řidiče. Za tímto účelem může podat vysvětlení formou sdělení podle §125h odst. 6 zákona o silničním provozu, nebo jiným způsobem. Ústavní soud proto nemůže přisvědčit stěžovatelce v jejím názoru, že by na věci nic nezměnilo, pokud by na výzvu podle §125h odst. 1 zákona o silničním provozu reagovala a požadované údaje sdělila.
10. Ústavní soud se v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/16 zabýval taktéž výkladem §10 odst. 3 zákona o silničním provozu, který stanoví, že provozovatel vozidla zajistí, aby při užití vozidla na pozemní komunikaci byly dodržovány povinnosti řidiče a pravidla provozu na pozemních komunikacích podle zákona o silničním provozu. Ústavní soud přitom vzal v úvahu dvě varianty tohoto výkladu, a to jednak, že zajištěním lze rozumět aktivní jednání na straně provozovatele vozidla, jež by spočívalo v jakémkoliv možném (zákonem nezakázaném) opatření, jímž lze jednání řidiče ovlivnit natolik, že z jeho strany nedojde k porušení zákona o silničním provozu. Provozovatel vozidla by v takovémto případě nesl odpovědnost výlučně za to, zda sám jednal požadovaným způsobem. Pokud by přitom takto nejednal a jeho zaviněním by došlo k porušení povinnosti řidiče, jemuž by jinak bylo možné zamezit, spáchal by správní delikt podle §125f odst. 1 zákona o silničním provozu a musel by zaplatit pokutu. Jednak lze slovo "zajistit" vykládat i jako pouhé vyjádření odpovědnosti provozovatele vozidla za případná porušení povinností řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích, k nimž dojde při užití jeho vozidla - provozovatel vozidla by tak nesl právní následky porušení uvedených povinností, ačkoliv se sám žádného protiprávního jednání nedopustil a jeho odpovědnost by měla podobu odpovědnosti za správní delikt podle §125f odst. 1 zákona o silničním provozu, v jejímž důsledku by mu vznikla povinnost zaplatit pokutu. Ústavní soud dovodil, že pokud by se uplatnil první výklad dotčeného ustanovení, povinnost provozovatele vozidla učinit opatření, kterým by mohl v souladu s §10 odst. 3 zákona o silničním provozu účinně zajistit dodržení povinností řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích, by byla v důsledku neexistence takovýchto opatření nesplnitelnou, a přiklonil se k druhé výkladové variantě, která v podstatě ztotožňuje porušení povinnosti zajistit dodržování povinností řidiče a pravidel provozu na pozemních komunikacích podle §10 odst. 3 zákona o silničním provozu s porušením těchto povinností. Jde o "automatický následek" tohoto porušení, jemuž provozovatel vozidla, není-li sám jeho řidičem, nemůže účinně zabránit. Splnění povinnosti provozovatele vozidla tak fakticky závisí výlučně na tom, zda dojde či nedojde k porušení povinnosti řidičem.
11. S ohledem na shora uvedené závěry Ústavního soudu nelze akceptovat argumentaci stěžovatelky, že jí nemůže být jako provozovateli vozidla ukládána odpovědnost za splnění povinností, které není schopna objektivně ovlivnit. To platí tím spíše, že stěžovatelka se dostala do vzniklé situace svým jednáním, kdy zmocnila k provedení přepisu vozidla v registru vozidel kupujícího, nemluvě o tom, že k výzvě podle §125h odst. 1 zákona o silničním provozu neinformovala magistrát o převodu vlastnického práva k vozidlu, s nímž byl přestupek spáchán. Namítá-li stěžovatelka protiprávní užití osobních údajů z evidence registru vozidel, neboť tyto neodpovídají skutečnosti, je třeba uvést, že je na účastnících kupní smlouvy, aby zajistili soulad registrovaných údajů o provozovateli vozidla se skutečným stavem. Bylo tedy i věcí stěžovatelky, aby splnila svou zákonnou povinnost (§8 zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích), tedy aby podala spolu s novým vlastníkem žádost o zápis změny vlastníka silničního vozidla. S ohledem na znění §125h odst. 1 písm. b) zákona o silničním provozu si přitom musela být stěžovatelka vědoma toho, že pokud toto neučinila, bude v případě, že řidič vozidla nedodrží pravidla provozu na pozemních komunikacích za situace, kdy totožnost řidiče vozidla není známa nebo není zřejmá z podkladu pro zahájení řízení o přestupku, ona osobou povinnou k uhrazení pokuty (§125f odst. 1 odst. 1 a 3 tohoto zákona). Může se však domáhat náhrady škody po kupujícím, který nesplnil povinnost provést změnu údajů v registru.
12. Ze všech uvedených příčin nemá Ústavní soud důvod zpochybňovat závěry napadených rozhodnutí, v nichž porušení základních práv stěžovatelky neshledal. Správní soudy se danou věcí podrobně zabývaly, a jak již bylo uvedeno, v odůvodnění svých rozhodnutí ústavně souladným způsobem uvedly, na základě jakých úvah k jednotlivým závěrům dospěly. Stěžovatelka toliko polemizuje s rozhodnutími správních soudů v rovině podústavního práva, nesouhlasí s jejich aplikací dotčených ustanovení zákona o silničním provozu a nastiňuje vlastní právní názor, který jediný považuje za správný. Nestačí však namítat, že soudy vyložily právo jinak, než jak to odpovídá představě stěžovatelky, a to tím spíše, že právní úpravu, kterou stěžovatelka považuje za nespravedlivou a nezákonnou, shledal Ústavní soud již dříve ústavně souladnou.
13. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud neshledal porušení základních práv a svobod stěžovatelky, ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 3. prosince 2019
Josef Fiala v. r.
předseda senátu