ECLI:CZ:US:2019:3.US.4046.18.1
sp. zn. III. ÚS 4046/18
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Josefa Fialy a soudců Radovana Suchánka (soudce zpravodaje) a Jiřího Zemánka o ústavní stížnosti stěžovatele Ing. Bohumila Mareše, zastoupeného Mgr. Václavem Strouhalem, advokátem, sídlem Přátelství 1960, Písek, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. října 2018 č. j. 5 As 206/2017-52 a rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 6. června 2017 č. j. 6 Ad 3/2015-50, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze jako účastníků řízení a prvního náměstka policejního prezidenta, sídlem Strojnická 935/27, Praha 7 - Holešovice, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadeného rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") se stěžovatel domáhal zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí, neboť se domnívá, že jimi byla porušena jeho základní práva a svobody zaručené ústavním pořádkem, a to konkrétně v čl. 1, čl. 2 odst. 3 a čl. 90 Ústavy, čl. 2 odst. 2, čl. 4 odst. 4, čl. 36 odst. 1 a 2, čl. 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), jakož i jeho právo podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
2. Rozhodnutím prvního náměstka policejního prezidenta ze dne 11. 12. 2014 č. j. PPR-26986-12/ČJ-2014-990131 (dále jen "rozhodnutí o odvolání") bylo zamítnuto stěžovatelovo odvolání a potvrzeno rozhodnutí ředitele Pyrotechnické služby Policie České republiky (dále jen "policie") ve věcech služebního poměru ze dne 22. 8. 2014 č. 119/2014 (dále jen "rozhodnutí o odvolání ze služebního místa"), kterým byl stěžovatel dle §26 odst. 4 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o služebním poměru"), odvolán ze služebního místa vrchní komisař skupiny znaleckých činností, obor nástražných výbušných systémů, Pyrotechnické služby, a byl převeden do personální pravomoci ředitele Obvodního ředitelství policie Praha I.; současně vedlejší účastník nepřiznal stěžovateli náhradu nákladů řízení. Konkrétně byl stěžovatel odvolán pro neuspokojivé výsledky služebního hodnocení.
3. Stěžovatel proti rozhodnutí vedlejšího účastníka podal žalobu k Městskému soudu v Praze (dále jen "městský soud"), který ji výše označeným rozhodnutím zamítl jako nedůvodnou. Městský soud neshledal rozhodnutí vedlejšího účastníka za překvapivé a nepřezkoumatelné. Nedůvodnou shledal námitku stěžovatele, že nebyl seznámen s doporučením senátu poradní komise, resp. se k němu nemohl vyjádřit, a že nemohl využít svého práva a nahlédnout do správního spisu. Městský soud dospěl rovněž k závěru, že příslušná zákonná lhůta pro průběžné hodnocení žalobce byla dodržena, a i pokud by tato lhůta byla mírně překročena, neměl by tento nedostatek vliv na zákonnost správního rozhodnutí. Městský soud dále odmítl námitku týkající se tvrzené účelovosti služebního hodnocení. Použití úředních záznamů, které byly vytvořeny bez vědomí žalobce, stejně jako hodnocení povahy odnětí znaleckého oprávnění nepovažoval městský soud za podstatnou pro projednávanou věc. Podle názoru městského soudu z odůvodnění rozhodnutí vedlejšího účastníka jako celku vyplývá, že se v hodnocení konkrétních odvolacích námitek řádně vypořádal i s námitkou diskriminačního postupu vůči stěžovateli. Jde-li o zprávy ředitele Pyrotechnické služby z roku 2012, kdy byl stěžovatel zapsán do seznamu znalců, tyto městský soud nepokládal za relevantní pro posouzení projednávané věci a námitku stěžovatele, že tyto zprávy nebyly zohledněny, shledal nedůvodnou. Městský soud uzavřel, že obsahem správního spisu musí být podklady, které slouží ke skutkovým zjištěním a následnému právnímu posouzení, přičemž jako podklad může být využit i jiný správní spis.
4. Proti rozsudku městského soudu podal stěžovatel kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud zamítl a nepřiznal stěžovateli náhradu nákladů řízení. Nejvyšší správní soud neshledal rozsudek městského soudu nepřezkoumatelným. Nepřisvědčil stěžovatelovým námitkám vztahujícím se k podkladům správních rozhodnutí, a to ani šlo-li o zákonnost služebního a průběžného hodnocení stěžovatele, včetně podkladů k nim, ani šlo-li o návrh (resp. doporučení) poradní komise, včetně práva stěžovatele se s ním seznámit a k němu se vyjádřit. Nejvyšší správní soud v této souvislosti rovněž dospěl k závěru, že nebylo porušeno právo stěžovatele na obranu proti služebnímu hodnocení, kterého plně využil podáním námitek proti výsledkům služebního hodnocení. Nejvyšší správní soud se ztotožnil s postupem městského soudu, který se nezabýval povahou rozhodnutí o odebrání znaleckého osvědčení, neboť tato záležitost nebyla předmětem daného řízení. Nejvyšší správní soud proto shledal kasační stížnost stěžovatele jako nedůvodnou.
II.
Argumentace stěžovatele
5. Stěžovatel v ústavní stížnosti vyjádřil nesouhlas se závěry Nejvyššího správního soudu. Domnívá se, že bylo zasaženo do jeho základních práv a svobod zaručených mu ústavním pořádkem, a to zejména do práva na soudní ochranu. Napadené rozhodnutí dle jeho názoru spočívá na nesprávných skutkových zjištěních a nesprávném právním posouzení, přičemž jeho vydání předcházely vady řízení, které mají vliv na rozhodnutí. S ohledem na to považuje napadené rozhodnutí za nepřezkoumatelné.
6. Stěžovatel zejména setrvává na svém názoru a je přesvědčen, že rozhodnutí ředitele Pyrotechnické služby policie o trvalém odebrání znaleckého osvědčení ze dne 21. 5. 2014 č. j. PYRO-224-3/ČJ-2014-9400KR (dále jen "rozhodnutí o trvalém odebrání osvědčení"), ačkoliv nebylo pravomocné, sloužilo jako primární podklad ke služebnímu hodnocení ze dne 22. 5. 2014 č. j. PYRO-121-1/ČJ-2014-9400KR. To bylo dále primárním podkladem a důvodem pro rozhodnutí ředitele Pyrotechnické služby policie o odvolání stěžovatele ze služebního místa a následně i k rozhodnutí vedlejšího účastníka o odvolání stěžovatele proti rozhodnutí o odvolání ze služebního místa. Stěžovatel se domnívá, že Nejvyšší správní soud měl rozsudek městského soudu zrušit, případně žalobě vyhovět tak, aby bylo zachováno jeho právo namítat nově i vady podkladového rozhodnutí o trvalém odebrání znaleckého osvědčení. Tím, že Nejvyšší správní soud vydal ústavní stížností napadené rozhodnutí, byla stěžovateli upřena možnost namítat věcnou a právní nesprávnost i další vady rozhodnutí o trvalém odebrání znaleckého osvědčení, a tak došlo k zásahu do jeho práva na spravedlivý proces.
7. Stěžovatel dále namítá nezákonnost služebního hodnocení ze dne 22. 5. 2014 i průběžného hodnocení z 10. 7. 2013. Nezákonnost služebního hodnocení, které bylo podkladem pro rozhodnutí v řízení o jeho odvolání ze služebního místa, spatřuje v tom, že nebylo vyhotoveno na základě pravidelných průběžných hodnocení tak, jak stanoví zákon o služebním poměru. Domnívá se, že neprovádění hodnocení svědčí o tom, že u něj hodnotitel neshledal neuspokojivé výsledky, a tak neměl důvod hodnocení, ve kterém by mu případně uložil zjednat nápravu, zpracovávat. Takový postup pak dle stěžovatele dokládá, že v jeho případě nešlo o dlouhodobé dosahování neuspokojivých výsledků, přičemž splnění podmínky dlouhodobosti je podle stěžovatelova názoru nutností pro odvolání příslušníka ze služebního místa. Nejvyšší správní soud dle stěžovatele pochybil, když se dostatečně nezabýval posouzením zákonnosti služebního hodnocení. Stěžovatel namítá i nepravdivost hodnocení, což dokládá udělením služební odměny v roce 2013 a pozitivním vyjádřením ředitele Pyrotechnické služby policie z roku 2012 k zápisu stěžovatele do seznamu znalců pro městský soud. Další podklady rozhodnutí označil stěžovatel za nepravdivé, nezákonné a účelově vytvořené, přičemž s naznačenými rozpory v hodnocení se podle stěžovatele soudy dostatečně nevypořádaly. Soudům dále vytýká, že nevyčkaly skončení soudního řízení ve věci vykonstruovaných kázeňských provinění, která musela jeho služební hodnocení negativně ovlivnit.
8. V řízení o odvolání byla dle názoru stěžovatele porušena jeho práva tím, že byly opomenuty závěry poradní komise policejního prezidenta. Upozorňuje, že k tomu dochází nejen v jeho případě, ale i obecně. V tom spatřuje vyprázdnění obsahu §194 zákona o služebním poměru. Stěžovatel dále namítá, že mu bylo odepřeno právo nahlédnout do spisu a seznámit se se všemi podklady správních rozhodnutí, upozorňuje na dodatečné doplňování spisového materiálu, přitom zejména stanovisko prvního místopředsedy poradní komise vedlejšího účastníka plk. Mgr. Miroslava Šteinbacha považuje za pouhou osobní invenci, neboť ze spisového materiálu nevyplývá oprávnění této osoby jakkoli zasahovat do řízení. V této souvislosti upozorňuje i na skutečnost, že spis v listinné podobě neodpovídal spisu, který byl veden v elektronické podobě. K porušení zákona tak došlo zejména pro nedostatky podkladů pro vydání správního rozhodnutí, ale i nezákonným způsobem vedení správního řízení; nezjednáním nápravy obecnými soudy tak bylo zasaženo do stěžovatelových práv na spravedlivý proces a na soudní přezkum rozhodování orgánů veřejné správy.
9. Do práva na spravedlivý proces mělo být soudy zasaženo i tím, že stěžovatel nemohl uplatnit veškeré skutečnosti na svoji obhajobu a bránit se proti nepravdivému osočení a šikaně ze strany bezpečnostního sboru. Soudy porušily rovněž jeho právo na rovnost a umožnily správnímu orgánu, aby svým protiprávním postupem zkrátil stěžovatelova práva. Zásah do práva na spravedlivý proces stěžovatel spatřuje také v postupu Nejvyššího správního soudu, který měl s ohledem na časovou prodlevu vyzvat účastníky k doplnění tvrzení před vydáním rozhodnutí.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
10. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v němž bylo vydáno napadené rozhodnutí, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je právně zastoupen v souladu s §29 až §31 zákona o Ústavním soudu a ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario), neboť stěžovatel vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva.
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
11. Ústavní soud posoudil argumentaci stěžovatele i obsah ústavní stížností napadených rozhodnutí a dospěl k závěru, že jde o ústavní stížnost zjevně neopodstatněnou.
12. Jak je již známo z jeho dřívějších rozhodnutí, pravomoc Ústavního soudu je v řízení o ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy založena výlučně k přezkumu rozhodnutí či namítaného zásahu z hlediska ústavnosti, tj. zda v řízení, respektive v rozhodnutí je završujícím, nebyly porušeny ústavními předpisy chráněná práva a svobody účastníka tohoto řízení, zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy, zda postupem a rozhodováním obecných soudů či jiných orgánů veřejné moci nebylo zasaženo do ústavně zaručených práv stěžovatele a zda je lze jako celek pokládat za spravedlivé. Ústavní soud se tak cítí být oprávněn k výkladu podústavního práva v oblasti veřejné správy pouze tehdy, jestliže by jeho aplikaci v daném konkrétním případě učiněnou správními soudy bylo možno kvalifikovat jako aplikaci práva mající za následek porušení základních práv a svobod. Ústavní soud ve věci stěžovatele však takové pochybení neshledal a dospěl k závěru, že napadená rozhodnutí z ústavněprávního hlediska obstojí, a že do základních práv stěžovatele zasaženo nebylo.
13. Ústavní soud v posuzované věci shledal, že stěžovatel ve své ústavní stížnosti v podstatě pouze opakuje argumentaci, kterou uplatnil již před městským soudem i Nejvyšším správním soudem, a která byla oběma soudy dostatečným způsobem vypořádána.
14. Za stěžejní námitku stěžovatele považuje Ústavní soud posouzení zákonnosti služebního hodnocení jako podkladu rozhodnutí, kterým byl stěžovatel odvolán ze služebního místa a převeden do personální pravomoci jiného služebního funkcionáře, Nejvyšším správním soudem. Dle Ústavního soudu však nelze Nejvyššímu správnímu soudu vytknout, že by se zákonností služebního hodnocení dostatečně nezabýval. Naopak, Nejvyšší správní soud podrobně odůvodnil, proč nepochybuje o zákonnosti služebního hodnocení, včetně podkladů k němu, a proč dospěl k závěru, že právo na obranu proti služebnímu hodnocení včetně jeho podkladů bylo stěžovatelem zcela využito.
15. Ústavní soud k tomu dodává, že nelze dát stěžovateli za pravdu, domnívá-li se, že nebyl-li dodržen zákonem stanovený interval pro vyhotovení průběžných a služebních hodnocení, je každé následné služební hodnocení bez dalšího nezákonné, a proto není možné na jeho základě následně použít §26 odst. 4 zákona o služebním poměru, odvolat příslušníka ze služebního místa a ustanovit na služební místo jiné. Pravidelné provádění průběžného a služebního hodnocení má jistě velký význam pro zajištění konstantního služebního výkonu příslušníka, který může včas zareagovat na případné výtky a nedostatky vyjádřené v hodnocení, ovšem není jeho zárukou. Nemůže tak být zcela vyloučena možnost příslušného služebního funkcionáře reagovat na vzniklou situaci a po předchozích marných pokusech o nápravu přikročit k odvolání ze služebního místa, resp. převedení na služební místo jiné, stanou-li se znalosti nebo schopnosti příslušníka pro daný výkon služby nedostačujícími, a to včetně požadavku na přísné a přesné dodržování služební kázně, jež je pro výkon tohoto povolání charakteristické a nezbytné.
16. Z napadených rozhodnutí vyplynulo, že příslušným hodnotitelem skutečně nebyl dodržen tříletý interval pro zpracování služebního hodnocení v období od 25. 9. 2009 do 22. 5. 2014. Roční interval pro zpracování průběžného hodnocení pak nebyl hodnotiteli dodržen v období od 25. 9. 2009 do 30. 6. 2012. Je však zřejmé, že služebnímu hodnocení ze dne 22. 5. 2014 předcházelo řádně zpracované průběžné hodnocení z 10. 7. 2013, které se vztahovalo na období od 1. 7. 2012 do 30. 6. 2013.
17. Z přílohy služebního hodnocení ze dne 22. 5. 2014 vyplývá, že jako podklad sloužil mimo jiné i záznam o významné události - chování stěžovatele - ze dne 20. 2. 2014, záznam o kontrole znaleckých zkoušek funkčnosti stop ze dne 17. 3. 2014, záznam o významné události z 20. 3. 2014, záznam o významné události z 31. 3. 2014 týkající se upozornění na nepřiměřeně dlouhou dobu zpracování spisů stěžovatelem a záznam o významné události ze 17. 4. 2014 týkající se funkční zkoušky ke spisu. Podkladem pro průběžné hodnocení z 10. 7. 2013 pak byly i 3 záznamy o významných událostech z období květen - červenec 2013 (např. ovlivňování rozhodování odpovědného funkcionáře útvaru, nedotankování vozidla). Všechny výše uvedené podklady vypovídají o nedostatcích při výkonu služby stěžovatelem, na které byl prokazatelně upozorněn. Oproti tvrzení stěžovatele tedy měl zachován prostor k nápravě nedostatků, neboť měl dostatek indicií vypovídajících o nespokojenosti nadřízených s jeho pracovním výkonem. Přitom byly uvedené záznamy vypracovány nejen hodnotitelem a vedoucími funkcionáři Pyrotechnické služby, ale i vedoucími příslušníky dalších útvarů policie, což vypovídá o nestrannosti a nezaujatosti vůči stěžovateli. Již tyto podklady samy o sobě svědčí o oprávněnosti následného postupu služebního funkcionáře, který stěžovatele ze služebního místa odvolal. Důvodnost postupu prvostupňového i nadřízeného správního orgánu přitom nemohou zpochybnit ani stěžovatelem dokládaná pozitivní vyjádření ředitele Pyrotechnické služby policie z roku 2012 k zápisu do seznamu znalců pro městský soud či kázeňská odměna, která mu byla udělena za dosažení konkrétního výsledku v roce 2013, neboť jsou v kontextu pozdějších událostí bez významu.
18. Ústavní soud neshledal, že by služební hodnocení stěžovatele bylo negativně ovlivněno kázeňským řízením, které bylo proti němu vedeno. Jde-li o rozhodnutí o dočasném odebrání a rozhodnutí o trvalém odebrání znaleckého osvědčení, ty byly sice podkladem pro služební hodnocení, nebyly však jeho primárními podklady a je zřejmé, že jeho výsledek zásadním způsobem neovlivnily. Ústavní soud proto souhlasí s Nejvyšším správním soudem, jde-li o povahu kázeňských řízení a rozhodnutí o trvalém odebrání znaleckého osvědčení - jejich přezkum nebyl předmětem řízení před obecnými soudy, nebylo tedy namístě se jimi zabývat.
19. Stěžovatelovy námitky ke služebnímu hodnocení, ve kterých mohl vyjádřit rovněž nesouhlas s jeho podklady, byly projednány senátem poradní komise ředitele Pyrotechnické služby policie za přítomnosti členů Odborového svazu státních orgánů a organizací a Unie bezpečnostních složek. Senátem poradní komise bylo doporučeno námitky zamítnout a služební hodnocení potvrdit.
20. Jde-li tedy o problematiku služebního hodnocení stěžovatele, Ústavní soud z výše uvedených důvodů uzavírá, že skutková zjištění orgánů veřejné moci mají dostatečnou a racionální základnu, a jejich právní závěry nejsou s nimi v extrémním nesouladu, a že jejich výklad práva je i ústavně konformní, resp. není zatížen libovůlí.
21. Ústavní soud se následně ztotožňuje s názorem městského soudu a tedy i závěrem Nejvyššího správního soudu, jde-li o hodnocení povahy a závaznosti stanoviska senátu poradní komise, jakož i hodnocení práva stěžovatele seznámit se s jeho zněním. Ústavní soud nepřisvědčil ani názoru stěžovatele, že bylo porušeno jeho procesní právo nahlížet do spisu před vydáním správního rozhodnutí, neboť je zřejmé, že do spisu fakticky nahlédnul a s těmi podklady správních rozhodnutí, které měl správní orgán povinnost zpřístupnit, se prokazatelně seznámil.
22. Ústavní soud dále neshledal, že by bylo zasaženo do práva stěžovatele na spravedlivý proces, když Nejvyšší správní soud nevyzval strany, aby se s ohledem na delší časovou prodlevu k věci znovu vyjádřily, neboť k tomu měly dostatečný prostor jednak v kasační stížnosti, jednak ve vyjádření žalovaného ze dne 14. 9. 2017. Nejvyšší správní soud totiž dle §109 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, nařídí k projednání kasační stížnosti jednání pouze v případech, kdy to považuje za vhodné nebo provádí-li dokazování. Zpravidla však o kasační stížnosti rozhoduje bez jednání.
23. Ústavní soud je přesvědčen, že v posuzované věci není důvodu, aby závěry Nejvyššího správního soudu neakceptoval, když napadené rozhodnutí považuje za řádně odůvodněné a přesvědčivé. Vzhledem k tomu, že Ústavním soudem nebylo shledáno žádné porušení ústavně zaručených základních práv a svobod stěžovatele, byla jeho ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítnuta podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 17. července 2019
Josef Fiala v.r.
předseda senátu