ECLI:CZ:US:2019:4.US.705.19.1
sp. zn. IV. ÚS 705/19
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Jaromíra Jirsy a soudců Jaroslava Fenyka a Jana Filipa (soudce zpravodaje) o ústavní stížnosti stěžovatele J. L., zastoupeného Mgr. Janem Bendou, advokátem, sídlem U Císařských lázní 368/7, Teplice, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. prosince 2018 č. j. 3 As 217/2017-40, za účasti Nejvyššího správního soudu, jako účastníka řízení, takto:
I. Ústavní stížnost se odmítá.
II. Stěžovateli se vrací z účtu Ústavního soudu zaplacený soudní poplatek ve výši 1 000 Kč, a to do třiceti dnů od právní moci tohoto usnesení.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadeného rozhodnutí
1. Stěžovatel se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), domáhá zrušení výše uvedeného soudního rozhodnutí s tvrzením, že jím byla porušena jeho práva podle čl. 26 odst. 2 a čl. 36 odst. 1, 2 a 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
2. Z ústavní stížnosti, jakož i z napadeného rozhodnutí se podává, že rozhodnutím Kárné komise Komory auditorů České republiky (dále jen "kárná komise") ze dne 18. 10. 2010 č. j. 1773/EP09/2010/No bylo stěžovateli uloženo kárné opatření podle §6 zákona č. 93/2009 Sb., o auditorech a o změně některých zákonů (zákon o auditorech), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o auditorech"), spočívající v dočasném zákazu výkonu auditorské činnosti na dobu jednoho roku.
3. Proti rozhodnutí kárné komise podal stěžovatel odvolání, které bylo zamítnuto rozhodnutím Rady pro veřejný dohled nad auditem ze dne 14. 1. 2011 č. j. RVDA-7/2011.
4. Rozhodnutí o odvolání stěžovatele však bylo zrušeno rozsudkem Městského soudu v Praze (dále jen "městský soud") ze dne 26. 5. 2015 č. j. 7 A 53/2011-76.
5. Rada pro veřejný dohled nad auditem následně rozhodnutím ze dne 5. 8. 2015 č. j. RVDA-188/2015 rozhodla o zrušení výše rubrikovaného rozhodnutí kárné komise a věc jí vrátila k novému projednání.
6. Kárné řízení vedené proti stěžovateli pak bylo zastaveno usnesením kárné komise ze dne 7. 9. 2015 č. j. 2124/2015/EP09/2010/Mi podle §66 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "správní řád"). Důvodem jeho zastavení byla skutečnost, že stěžovateli bylo v roce 2011 pravomocně uloženo kárné opatření trvalého zákazu výkonu auditorské činnosti, následkem čehož přestal být účastníkem kárného řízení podle §25 zákona o auditorech. Usnesení obsahovalo také poučení o tom, že se pouze poznamená do spisu a není proti němu možné podat odvolání.
7. Stěžovatel následně napadl usnesení kárné komise žalobou u městského soudu, přičemž městský soud žalobu zamítl rozsudkem ze dne 15. 6. 2017
č. j. 11 Ad 25/2015- 32.
8. Stěžovatel brojil proti rubrikovanému rozsudku městského soudu kasační stížností. Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu ze dne 15. 6. 2017
č. j. 11 Ad 25/2015- 32 zrušil (výrok I), žalobu stěžovatele proti usnesení kárné komise ze dne 7. 9. 2015 č. j. 2124/2015/EP09/2010/Mi odmítl (výrok II), a konečně rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení (výrok III). Nejvyšší správní soud zejména uvedl, že v průběhu správního řízení (ať už zahájeném ex offo nebo na žádost) se může vyskytnout skutečnost, která trvale brání správnímu orgánu v dalším řízení, a tudíž i v meritorním rozhodnutí o věci. V takovém případě je třeba zahájené řízení zastavit. O zastavení řízení zahájeném ex offo se v souladu s §66 odst. 2 správního řádu vydává usnesení, které se pouze poznamenává do spisu. To se neoznamuje podle §72 správního řádu, ale účastníci se o něm pouze vhodným způsobem vyrozumí; usnesení tak nabývá právní moci poznamenáním do spisu (§76 odst. 3 správního řádu). Podle §76 odst. 5 správního řádu není možné proti takovému usnesení podat odvolání (ani rozklad). Při úvahách o formě rozhodnutí je třeba respektovat přednost případné zvláštní právní úpravy, zákon o auditorech, který upravuje kárné řízení vedené se statutárními auditory, však žádnou zvláštní úpravu ve vztahu k zastavení řízení neobsahuje, proto je v projednávané věci nutno vycházet z obecné právní úpravy obsažené ve správním řádu. Usnesení vydané podle §66 odst. 2 správního řádu (na rozdíl od usnesení podle §66 odst. 1 správního řádu) je již ze své povahy vyloučeno z přezkumu ve správním soudnictví, neboť za žádných okolností nemůže zasáhnout do práv účastníka řízení. Tím, že bylo správní řízení ex offo (tzn. nezávisle na vůli účastníka řízení) zahájeno, resp. že toto řízení běží, nejsou práva či povinnosti účastníka řízení ještě nijak zasažena; k zásahu do jeho práv může v tomto případě dojít toliko vydáním meritorního rozhodnutí, neboť pouze tím správní orgán autoritativně rozhoduje o právech či povinnostech účastníka, případně deklaruje právní stav. Dojde-li k zastavení správního řízení zahájeného ex offo před vydáním meritorního rozhodnutí, na právní sféru účastníka řízení to nemůže mít žádný vliv. Usnesení kárné komise vydané podle §66 odst. 2 správního řádu tedy nebylo rozhodnutím podle §65 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s."), či jiným úkonem přezkoumatelným ve správním soudnictví, neboť se samo o sobě nedotklo veřejných subjektivních práv stěžovatele, respektive jeho právní sféry, podle §2 s. ř. s., pročež bylo nutné žalobu stěžovatele odmítnout.
II.
Argumentace stěžovatele
9. Stěžovatel uvádí, že Nejvyšší správní soud nesprávně vyhodnotil skutkový a právní stav, když posoudil, že usnesení kárné komise o zastavení řízení za žádných okolností nemůže zasáhnout do práv stěžovatele. Nejvyšší správní soud zůstal jen u formální stránky věci, když vyloučil pojmově "usnesení o zastavení řízení" z možnosti soudní ochrany. Nejvyšší správní soud ignoroval materiální stránku věci, tedy faktický dopad usnesení o zastavení řízení do práv stěžovatele. Kárná komise měla v řízení dospět k autoritativnímu konstatování, že stěžovatel měl právo vykonávat auditorskou činnost v předmětném období, když dočasný zákaz vykonávat auditorskou činnost byl podle rozhodnutí městského soudu protiprávní a tuto protiprávnost nelze s ohledem na účinnost kárného opatření spočívající v zákazu činnosti ke dni právní moci zhojit a stěžovatel nemohl dosáhnout obvyklých tržeb za auditorskou činnost. Kárná komise měla v řízení dále dospět k rozhodnutí, zda zrušené kárné opatření podle §6 zákona o auditorech má být zohledněno ve zrušení nebo změně rozhodnutí o trvalém zákazu auditorské činnosti. Měla rozhodnout, zda v této souvislosti doplní řízení podle názoru městského soudu a Rady pro veřejný dohled nad auditem, ne proto, aby změnila dočasný zákaz činnosti, ale aby znovu posoudila adekvátnost a přiměřenost trvalého zákazu, nebo bude postupovat jinak. Proti takovému rozhodnutí by mohl stěžovatel brojit odvoláním a případně správní žalobou a v konečném důsledku mohl dosáhnout náhrady škody způsobené nezákonným postupem orgánu veřejné moci, tedy tržeb za auditorskou činnost. Usnesení o zastavení řízení v obojím stěžovateli zabránilo, zasáhlo tedy zásadním způsobem do jeho práv, a to dokonce do práv zaručených Listinou. Odmítnutí žaloby tedy bylo nezákonné, pročež se stěžovatel domáhá zrušení napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu.
III.
Procesní předpoklady pro posouzení ústavní stížnosti
10. Ústavní soud se nejprve zabýval tím, zda jsou splněny procesní předpoklady posouzení ústavní stížnosti. Dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, ve kterém bylo vydáno rozhodnutí napadené ústavní stížností, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je právně zastoupen v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu a ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario), neboť stěžovatel vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva.
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
11. Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [§72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu].
12. Směřuje-li ústavní stížnost proti rozhodnutí vydanému v soudním řízení správním, není samo o sobě významné, je-li namítána jeho věcná nesprávnost, neboť Ústavní soud není součástí soustavy soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy) a není ani povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí. Jeho pravomoc je založena výlučně k přezkumu z hlediska dodržení ústavnosti, tj. zda v řízení (rozhodnutím v něm vydaným) nebyly dotčeny předpisy ústavního pořádku, chráněná práva nebo svobody jeho účastníka, a zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy. Ústavněprávním požadavkem též je, aby soudy vydaná rozhodnutí byla řádně, srozumitelně a logicky odůvodněna.
13. Ústavní soud ve své judikatuře také mnohokrát konstatoval, že postup ve správním a následně soudním řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, i výklad jiných než ústavních předpisů, jakož i jejich aplikace při řešení konkrétních případů, jsou záležitostí správních orgánů a posléze pak soudů. Z hlediska ústavněprávního může být posouzena pouze otázka, zda skutková zjištění mají dostatečnou a racionální základnu, zda právní závěry těchto orgánů veřejné moci nejsou s nimi v extrémním nesouladu a zda podaný výklad práva je i ústavně konformní, resp. není-li naopak zatížen libovůlí.
14. Stěžovatel se od Ústavního soudu domáhá přehodnocení závěrů Nejvyššího správního soudu způsobem, který by měl prokázat důvodnost jeho právního názoru, a v ústavní stížnosti přitom uvádí tytéž argumenty, se kterými se tento soud již vypořádal, čímž staví Ústavní soud do role další odvolací instance, která mu však nepřísluší. Je třeba opakovaně zdůraznit, že právě Nejvyšší správní soud je vrcholným soudem, který má specifickou funkci zajišťovat jednotu a zákonnost rozhodování soudů činných ve správním soudnictví, ale i správních orgánů. K tomu disponuje zejména procesními nástroji a postupy, na prvním místě vlastní rozhodovací činností (srov. např. usnesení pléna Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2013 č. j. S 4/2013-2/3). Rolí Ústavního soudu není přezkoumávat věcnou správnost názoru Nejvyššího správního soudu, jak požaduje stěžovatel, ale toliko to, jestli jeho právní názor uvedený v napadeném rozhodnutí extrémně nevybočil z výkladových pravidel s ústavní relevancí. Takovéto pochybení však Ústavní soud v nyní přezkoumávané věci neshledal.
15. Ústavní soud zdůrazňuje, že v nyní přezkoumávané věci je napadené rozhodnutí založeno na klíčovém právním názoru, který lze jednoduše shrnout tak, že usnesení správního orgánu vydané podle §66 odst. 2 správního řádu o zastavení řízení zahájeného ex offo není rozhodnutím podle §65 odst. 1 s. ř. s. a je proto s ohledem na §70 písm. a) s. ř. s. vyloučeno ze soudního přezkumu před správními soudy. Na tomto závěru neshledal Ústavní soud žádné vybočení z výkladových pravidel s ústavní relevancí.
16. V této souvislosti Ústavní soud připomíná, že základní právo na projednání věci soudem, zakotvené v čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny, resp. čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, není absolutní, a již svojí povahou připouští jistá omezení. Uplatňovaná zákonná omezení nicméně nemohou zužovat možnosti jednotlivce takovým způsobem, či v takové míře, že by došlo k zásahu do samotné podstaty tohoto práva. Tato omezení jsou ústavně souladná pouze tehdy, sledují-li legitimní účel a existuje-li vztah přiměřenosti mezi použitými prostředky a sledovaným účelem (srov. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 12. 11. 2002 ve věci Zvolský a Zvolská proti České republice, stížnost č. 46129/99, odst. 46 a násl.). Nejvyšší správní soud v odůvodnění napadeného rozsudku (ve shrnutí srov. sub 8 tohoto usnesení) řádně odůvodnil, přičemž jasně, rozumně a logicky [viz nález Ústavního soudu ze dne 27. 3. 2012 sp. zn. IV. ÚS 3441/11 (N 61/64 SbNU 723); všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz] a mj. i s odkazy na doktrínu osvětlil, z jakých důvodů není usnesení správního orgánu o zastavení řízení vydané podle §66 odst. 2 správního řádu zahájeného ex offo přezkoumatelné ve správním soudnictví, a proč je v takovém případě nutné žalobu před správním soudem odmítnout. Na jeho závěrech neshledal Ústavní soud nic neústavního, co by odůvodňovalo jeho případný kasační zásah. Stěžovatel ve své podstatě pouze polemizuje s právními závěry Nejvyššího správního soudu, což nezakládá důvodnost ústavní stížnosti a svědčí o její zjevné neopodstatněnosti [viz nález Ústavního soudu ze dne 9. 7. 1996 sp. zn. II. ÚS 294/95 (N 63/5 SbNU 481)].
17. Na základě výše uvedených důvodů proto Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
18. Poněvadž stěžovatel zaplatil při podání ústavní stížnosti soudní poplatek formou kolkové známky v hodnotě 1 000 Kč, ačkoliv tuto povinnost neměl, neboť řízení o ústavní stížnosti není zpoplatněno, bylo rozhodnuto výrokem II tohoto usnesení o jeho vrácení (§10 odst. 1 zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů), a to v soudem stanovené přiměřené lhůtě.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 28. května 2019
Jaromír Jirsa v. r.
předseda senátu