ECLI:CZ:US:2019:4.US.963.19.1
sp. zn. IV. ÚS 963/19
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Jaromíra Jirsy a soudců Jaroslava Fenyka a Jana Filipa (soudce zpravodaje) o ústavní stížnosti stěžovatele Ludvíka Paluzgy, zastoupeného Mgr. Janou Zwyrtek Hamplovou, advokátkou, sídlem Olomoucká 36, Mohelnice, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. ledna 2019 č. j. 8 Afs 165/2018-41, za účasti Nejvyššího správního soudu, jako účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadeného rozhodnutí
1. Stěžovatel se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), domáhá zrušení výše uvedeného soudního rozhodnutí s tvrzením, že jím byla porušena jeho práva podle čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
2. Z ústavní stížnosti, jakož i z napadeného rozhodnutí se podává, že stěžovatel uzavřel se Státním zemědělským intervenčním fondem (dále jen "fond") dohodu o poskytnutí dotace z Programu rozvoje venkova uzavřenou dne 30. 6. 2014 ve výši 1 249 500 Kč (dále jen "dohoda o poskytnutí dotace") k žádosti stěžovatele o dotaci z opatření III.1.2 Podpora zakládání podniků a jejich rozvoje z Programu rozvoje venkova ČR na období 2007 - 2013, podané dne 6. 3. 2014 na projekt s názvem "Vybudování palírny v Dolních Povelicích - reg. č. 14/020/3120e/780/000158" (dále jen "projekt").
3. Ministerstvo zemědělství rozhodnutím ze dne 4. 3. 2016 č. j. 2103/2016-MZE-14113 podle §141 odst. 7 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "správní řád"), zamítlo návrh stěžovatele na vydání rozhodnutí, na jehož základě by Ministerstvo zemědělství uložilo fondu povinnost splnit vůči stěžovateli obsah dohody o poskytnutí dotace. Ministerstvo zemědělství uvedlo, že stěžovatel projekt zrealizoval a dne 29. 6. 2015 podal žádost o proplacení. Dne 13. 7. 2015 provedl fond kontrolu fyzické realizace projektu, při které zjistil, že stěžovatel v době zaregistrování žádosti o dotaci nesplňoval definici příjemce dotace, neboť měl v období od 5. 8. 2013 do 31. 7. 2014 přerušeno provozování živnosti. V návaznosti na toto zjištění fond vydal oznámení o uložení sankce příjemci dotace ze dne 13. 7. 2015 č. j. SZIF/2015/0470247, ve kterém uvedl, že došlo k porušení/nedodržení podmínky "Pravidel, kterými se stanovují podmínky pro poskytování dotace na projekty Programu rozvoje venkova ČR na období 2007 - 2013 pro opatření III.1.2 Podpora zakládání podniků a jejich rozvoje pro 20. kolo příjmu žádostí", vydaných Ministerstvem zemědělství dne 27. 1. 2014 č. j. 3815/2014-MZE-14112 (dále jen "pravidla"), konkrétně podmínky, že žadatel musí splňovat definici příjemce dotace stanovenou pro příslušné opatření, a dále uložil sankci kategorie "C" ve výši 100 %. Následně fond vydal oznámení o ukončení administrace žádosti o dotaci ze dne 6. 10. 2015 č. j. SZIF/2015/0554001. Ministerstvo zemědělství potvrdilo uvedený postup fondu a rozhodlo, jak je výše uvedeno.
4. K žalobě stěžovatele rozhodl Městský soud v Praze (dále jen "městský soud") rozsudkem ze dne 24. 5. 2018 č. j. 9 A 59/2016-74, ve kterém žalobu zamítl (výrok I) a rozhodl o nákladech řízení (výrok II). Městský soud dovodil, že dohoda o poskytnutí dotace je veřejnoprávní smlouvou a Ministerstvo zemědělství vydalo rozhodnutí ze dne 4. 3. 2016 č. j. 2103/2016-MZE-14113 na základě §169 správního řádu. Stěžovatel se dohodou o poskytnutí dotace zavázal dodržovat pravidla, ze kterých jednoznačně plyne, že již jako žadatel musí splňovat definici příjemce dotace. Nesmí tedy mít přerušené všechny živnosti; stěžovatel je však měl v době podání žádosti přerušené. Za dodržení podmínek dotace je výlučně odpovědný příjemce podpory. Legitimní očekávání stěžovatele by bylo možné chránit pouze v případě poskytnutí konkrétních ujištění ze strany fondu, k čemuž nedošlo. Sankce nebyla uložena na základě správního uvážení, ale přímo plynula z pravidel.
5. Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem rozhodl tak, že zamítl kasační stížnost stěžovatele (výrok I) a rozhodl o nákladech řízení (výroky II a III). Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval okamžikem, ke kterému má být splněna podmínka nepřerušení všech živností a dovodil, že podmínku nepřerušení všech živností musí splňovat již žadatel o dotaci. Městský soud posoudil tuto otázku správně. K otázce tvrzeného legitimního očekávání Nejvyšší správní soud uvedl, že domáhat se legitimního očekávání by stěžovatel mohl jen v případě poskytnutí konkrétních ujištění ze strany správních orgánů. To v projednávané věci nenastalo a stěžovatel to ani nenamítl. Uzavření dohody o poskytnutí dotace v době, kdy porušení podmínek mohl fond zjistit, nelze považovat za poskytnutí těchto ujištění (obdobně srov. rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 21. 12. 2011, věc C-465/10). V kapitole 3. písm. k) části A pravidel se uvádí, že nárok na dotaci vzniká žadateli při jejím podpisu jen za splnění podmínek dohody o poskytnutí dotace a pravidel. Ty však stěžovatel nedodržel a stěžovatel tedy neměl legitimní očekávání. K namítané nepřiměřenosti "sankce" Nejvyšší správní soud uvedl, že se fakticky o "sankci" nejedná. Stěžovateli nebyla vyplacena dotace, protože nedodržel podmínky dohody o poskytnutí dotace a pravidel; nebyl trestán pokutou, kterou by musel uhradit z vlastních zdrojů. Se stěžovatelem nelze souhlasit v tom, že správní uvážení fondu či Ministerstva zemědělství vybočilo ze "zdravého rozumu" a přiměřenosti. Za konkrétní porušení následuje konkrétní následek, jehož rozsah je uveden v dohodě o poskytnutí dotace a v pravidlech zcela určitě. V souladu s dohodou o poskytnutí dotace nemohl fond volit, zda "sankce" bude následovat, ani v jaké výši. O správní uvážení se vůbec nejednalo. Stěžovatel tedy nesouhlasil s nevyplacením dotace. Uvedl, že nedošlo k žádnému zneužití dotace či nesplnění podmínek. K nesplnění dotačních podmínek však podle Nejvyššího správního soudu došlo. Ze zneužití dotace stěžovatele správní orgány nenařkly. Dohoda, kterou stěžovatel podepsal, je veřejnoprávní smlouvou, jejíž režim je ovládán předpisy veřejného práva (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 9. 2007 č. j. 2 Afs 58/2007-56, č. 1444/2008 Sb. NSS). Posuzování účinků projevu vůle účastníka při uzavírání veřejnoprávní smlouvy musí vycházet ze základních zásad zakotvených v soukromoprávních kodexech, jež nalezly svůj odraz v ustanoveních o základních obsahových náležitostech veřejnoprávních smluv a o základních pravidlech jejich výkladu, zejména pak v §159 správního řádu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2016 č. j. 2 Afs 23/2016-34). Stěžovatel projevil vážnou a svobodnou vůli uzavřít dohodu o poskytnutí dotace, což stvrdil svým podpisem, a ani nyní nenamítá opak. Dle článku XIII. dohody o poskytnutí dotace se seznámil s pravidly a souhlasil s nimi. Stěžovatel tedy svobodně uzavřel smlouvu, jejíž podmínky v projednávané věci napadá. Neuvádí však, s čím konkrétně mají být v rozporu. Namítl pouze příliš formalistický výklad pravidel a zneužití správního uvážení při ukládání "sankce". Výklad pravidel správními orgány ani městským soudem nebyl přehnaně formalistický. Odpovídá projevu vůle smluvních stran zachycenému v dohodě o poskytnutí dotace a je správný. Odkaz stěžovatele na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 12. 2014 č. j. 4 As 215/2014-40 pak není přiléhavý, jelikož citovaná věc je skutkově a právně odlišná, pročež ze všech uvedených důvodů bylo kasační stížnost nutné zamítnout.
II.
Argumentace stěžovatele
6. Stěžovatel zejména uvádí, že jeho ústavně garantované právo na spravedlivý proces bylo porušeno tím, že byla výrazně narušena rovnost smluvních stran; jednou z nich byl stát reprezentovaný Ministerstvem zemědělstvím, druhou stěžovatel. Stát využil své vrchnostenské pozice, a to v případě plnění, resp. neplnění uzavřené dohody o poskytnutí dotace, a tím dostal stěžovatele do bezvýchodné situace. To vše přesto, že stěžovatel byl v důvodném očekávání plnění, státu důvěřoval a tomu přizpůsobil své jednání. Rovnost smluvních stran ve spojitosti s důvodným (legitimním) očekáváním vůči státu však bylo výrazně v této spojitosti narušeno, a to považuje stěžovatel jako smluvní strana speciálního smluvního vztahu se státem za zásah do svých ústavně zaručených práv, když stát zde dle jeho názoru zneužil svého vrchnostenského postavení v klasickém smluvním vztahu. Stěžovatel zastává názor, že od okamžiku, kdy stát uzavře jakoukoli dohodu, tedy v daném případě také dohodu o poskytnutí dotace se stěžovatelem, stává se stát jednou ze smluvních stran, které mají rovné postavení a na které platí stejné zákony a stejná pravidla, a že nemůže být tato dohoda toho druhu, že stát v jejím rámci bude uplatňovat své vrchnostenské postavení jako v případě jiných správních rozhodnutí. Stěžovatel nadále trvá na tom, že v přezkoumávané věci správní uvážení výrazně vybočilo ze "zdravého rozumu" a přiměřenosti, což má fatální důsledky pro stěžovatele, když došlo pouze k časovému posunu, ale k žádnému zneužití dotace či nesplnění podmínek. Došlo v rámci uzavřeného smluvního vztahu k tomu, že stát se začal chovat nikoli jako jedna smluvní strana, ale jako správní orgán vydávající správní rozhodnutí, nikoli odůvodňující to, proč neplní uzavřenou dohodu. Navíc textace dané smluvní podmínky nebyla explicitní, což uznal sám stát, ale stěžovatel si ji dle textu smlouvy vyložil tak, že podmínka (že žadatel nesmí mít přerušené všechny životnosti) musí být splněna v okamžiku čerpání dotace, což již splněna byla. Stěžovatel nemohl a neměl si z čeho vyložit, že smluvní podmínka musí být splněna už při administraci žádosti o dotace. Zpětně správními orgány vyložený požadavek, aby sporná podmínka byla splněna v okamžiku přijetí žádosti, nemá žádný důvod, a je šikanózní. Tato okolnost je hlavním důvodem, pro který se stěžovatel domnívá, že je nutný přezkum v tom smyslu, že nelze přiznat jedné smluvní straně dohody o poskytnutí dotace vrchnostenské postavení, a to ani v případě, že se pohybujeme v oblasti veřejného práva. To by poskytování dotace muselo byt realizováno správním rozhodnutím, ne dohodou, pročež se stěžovatel domáhá zrušení napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu.
III.
Procesní předpoklady pro posouzení ústavní stížnosti
7. Ústavní soud se nejprve zabýval tím, zda jsou splněny procesní předpoklady posouzení ústavní stížnosti. Dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, ve kterém bylo vydáno rozhodnutí napadené ústavní stížností, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je právně zastoupen v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu a ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario), neboť stěžovatel vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva.
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
8. Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [§72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu].
9. Směřuje-li ústavní stížnost proti rozhodnutí vydanému v soudním řízení správním (či jemu předcházejícím správním řízení), není samo o sobě významné, je-li namítána jeho věcná nesprávnost, neboť Ústavní soud není součástí soustavy soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy) a není ani povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí. Jeho pravomoc je založena výlučně k přezkumu z hlediska dodržení ústavnosti, tj. zda v řízení (rozhodnutím v něm vydaným) nebyly dotčeny předpisy ústavního pořádku, chráněná práva nebo svobody jeho účastníka, a zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy. Ústavněprávním požadavkem též je, aby soudy vydaná rozhodnutí byla řádně, srozumitelně a logicky odůvodněna.
10. Ústavní soud ve své judikatuře také mnohokrát konstatoval, že postup ve správním a následně soudním řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, i výklad jiných než ústavních předpisů, jakož i jejich aplikace při řešení konkrétních případů, jsou záležitostí správních orgánů a posléze pak soudů. Z hlediska ústavněprávního může být posouzena pouze otázka, zda skutková zjištění mají dostatečnou a racionální základnu, zda právní závěry těchto orgánů veřejné moci nejsou s nimi v extrémním nesouladu a zda podaný výklad práva je i ústavně konformní, resp. není-li naopak zatížen libovůlí.
11. Stěžovatel se od Ústavního soudu domáhá přehodnocení závěrů Nejvyššího správního soudu způsobem, který by měl prokázat důvodnost jeho právního názoru, a v ústavní stížnosti přitom uvádí tytéž argumenty, se kterými se tento soud již vypořádal, čímž staví Ústavní soud do role další odvolací instance, která mu však nepřísluší. Je třeba opakovaně zdůraznit, že právě Nejvyšší správní soud je vrcholným soudem, který má specifickou funkci zajišťovat jednotu a zákonnost rozhodování soudů činných ve správním soudnictví, ale i správních orgánů. K tomu disponuje zejména procesními nástroji a postupy, na prvním místě vlastní rozhodovací činností (srov. např. usnesení pléna Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2013 č. j. S 4/2013-2/3). Rolí Ústavního soudu není přezkoumávat věcnou správnost názoru Nejvyššího správního soudu, jak požaduje stěžovatel, ale toliko to, jestli jeho právní názor uvedený v napadeném rozhodnutí extrémně nevybočil z výkladových pravidel s ústavní relevancí. Takovéto pochybení však Ústavní soud v nyní přezkoumávané věci neshledal.
12. Po přezkumu napadeného rozhodnutí tak Ústavní soud konstatuje, že správní soudy rozhodovaly nestranně, zohlednily okolnosti souzené věci, náležitě provedly dokazování a dospěly k jednoznačným skutkovým závěrům, z nichž učinily přezkoumatelné právní závěry. Ústavní soud konstatuje, že jak Nejvyšší správní soud, tak před ním i městský soud, se s uvedenými námitkami stěžovatele řádně vypořádaly (a to v některých případech dokonce i opakovaně), při rozhodování přihlédly ke všem okolnostem, které vyšly v řízení najevo, věc po právní stránce hodnotily přiléhavě a v souladu s ustanoveními správního řádu. Městský soud i Nejvyšší správní soud se důsledně zabývaly jak otázkou okamžiku, ke kterému má být splněna podmínka nepřerušení všech živností, tak otázkou legitimního očekávání stěžovatele, tak namítanou nepřiměřeností "sankce" a správního uvážení, tak namítaným příliš formalistickým výkladem ze strany správních orgánů. Na klíčových závěrech správních soudů, že stěžovatel projevil vážnou a svobodnou vůli uzavřít dohodu o poskytnutí dotace, což stvrdil svým podpisem a tedy svobodně uzavřel veřejnoprávní smlouvu, jejíž podmínky v projednávané věci napadá, a že za konkrétní porušení dohody o poskytnutí dotace a porušení pravidel následuje konkrétní následek, jehož rozsah je uveden v dohodě o poskytnutí dotace a v pravidlech zcela určitě, neshledal Ústavní soud žádné vybočení z výkladových pravidel s ústavní relevancí, které by odůvodňovalo jeho případný kasační zásah. Nejvyšší správní soud v odůvodnění napadeného rozsudku (ve shrnutí srov. sub 5 tohoto usnesení) vše řádně jasně, rozumně a logicky [viz nález Ústavního soudu ze dne 27. 3. 2012 sp. zn. IV. ÚS 3441/11 (N 61/64 SbNU 723); všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz] a mj. i s odkazy na svou vlastní judikaturu a judikaturu Soudního dvora Evropské unie přesvědčivě odůvodnil. Stěžovatel ve své podstatě pouze polemizuje s právními závěry Nejvyššího správního soudu, což nezakládá důvodnost ústavní stížnosti a svědčí o její zjevné neopodstatněnosti [viz nález Ústavního soudu ze dne 9. 7. 1996 sp. zn. II. ÚS 294/95 (N 63/5 SbNU 481)].
13. K namítanému porušení práva na řádný proces Ústavní soud dodává, že dané právo není možné vykládat tak, že by se stěžovateli garantoval úspěch v řízení, či se zaručovalo právo na rozhodnutí odpovídající jeho představám. Obsahem tohoto ústavně zaručeného práva je zajištění práva na spravedlivé (řádné) soudní řízení, v němž se uplatní všechny zásady soudního rozhodování v souladu se zákony a při aplikaci ústavních principů. Okolnost, že stěžovatel se závěry či názory soudů nesouhlasí, nemůže sama o sobě důvodnost ústavní stížnosti založit.
14. Na základě výše uvedených důvodů proto Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 28. května 2019
Jaromír Jirsa v. r.
předseda senátu