ECLI:CZ:US:2020:1.US.1079.20.1
sp. zn. I. ÚS 1079/20
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Vladimíra Sládečka, soudce Tomáše Lichovníka a soudce zpravodaje Jaromíra Jirsy o ústavní stížnosti stěžovatele J. E., zastoupeného JUDr. Radkem Ondrušem, advokátem se sídlem v Brně, Bubeníčkova 502/42, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 8 As 38/2018-114 ze dne 13. 2. 2020, a rozsudku Městského soudu v Praze č. j. 10 A 179/2013-92 ze dne 13. 12. 2017, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze, jako účastníků řízení, a Národního bezpečnostního úřadu, se sídlem v Praze 5, Na Popelce 16/2, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Ústavní stížností se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí, neboť je přesvědčen, že jimi byla porušena jeho ústavně zaručená práva, a to zejména právo na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") ve spojení s čl. 2 odst. 3 Ústavy a s čl. 2 odst. 2 a čl. 2 odst. 3 Listiny a právo na spravedlivý proces podle čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"); stěžovatel rovněž namítá porušení čl. 1 Ústavy.
2. Stěžovatel byl zaměstnancem Národního bezpečnostního úřadu (dále též "vedlejší účastník") a pro účely pokračování pracovněprávního vztahu požádal o vydání osvědčení fyzické osoby pro stupeň utajení "Přísně tajné". Rozhodnutím č. j. 524/2013-NBÚ/PFO-2-N ze dne 27. 5. 2013 vedlejší účastník požadované osvědčení stěžovatelovi nevydal z důvodu nesplnění podmínky bezpečnostní spolehlivosti podle §12 odst. 1 písm. d) zákona č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti (dále jen "zákon o ochraně utajovaných informací"). Bezpečnostní riziko ve smyslu §14 odst. 3 písm. e) stejného zákona (tj. styky s osobou, která vyvíjí nebo vyvíjela činnost proti zájmu České republiky) vedlejší účastník shledal zejména v komunikaci stěžovatele s M. H. K závěru o existenci bezpečnostního rizika vedlejší účastník dospěl především na základě informací zpravodajské služby, které měly utajovaný charakter, a ke kterým proto stěžovatel neměl přístup. Stěžovatelův rozklad proti rozhodnutí vedlejšího účastníka zamítl ředitel vedlejšího účastníka rozhodnutím č. j. 145/2013-NBÚ/07-OP ze dne 23. 7. 2013.
3. Proti rozhodnutí ředitele vedlejšího účastníka stěžovatel brojil správní žalobou u Městského soudu v Praze (dále jen "městský soud"), který ji napadeným rozsudkem zamítl jako nedůvodnou. Městský soud se seznámil s utajovanou částí spisu a potvrdil, že závěry vedlejšího účastníka o existenci bezpečnostního rizika jsou ve vztahu ke stěžovateli opodstatněné. Městský soud dospěl k závěru, že rozhodnutí vedlejšího účastníka (jeho ředitele) jsou přezkoumatelná, neboť vedlejší účastník dostatečně specifikoval negativní okolnost odůvodňující nevydání osvědčení, pouze neuvedl konkrétní skutková zjištění a úvahy z toho vyplývající s ohledem na utajovaný charakter podkladů. Podle městského soudu byly naplněny předpoklady pro to, aby část správního spisu, obsahující utajované informace, byla vedena odděleně a byla vyloučena z nahlížení, neboť by jejich zpřístupněním mohlo dojít k ohrožení či vážnému narušení činnosti zpravodajských služeb a policie; vedlejší účastník postupoval v souladu se zákonem, jestliže neumožnil stěžovateli seznámení se s části bezpečnostního svazku obsahující utajované informace, neboť tento postup je výslovně předvídán zákonem o ochraně utajovaných informací. Městský soud dále dospěl k závěru, že povaha a množství konkrétních zjištění o osobě M. H. a různorodost zdrojů těchto zjištění vylučují tvrzení o šikanózní povaze postupu vedlejšího účastníka nebo zpravodajské služby vůči M. H. a vůči stěžovateli samotnému. Podle městského soudu jsou zjištění zpravodajské služby vnitřně bezrozporná, vyvážená, věrohodná a dostatečně konkrétní, aby na jejich základě bylo možno posoudit, zda existuje důvod pro nevydání osvědčení. Informace obsažené v předmětné zprávě zpravodajské služby prokazují, že vztah stěžovatele s jeho bývalým kolegou přesahuje rámec běžného společenského styku, a obsah jejich hovorů se týkal i poměrů v Národním bezpečnostním úřadu, přičemž vysoká pravděpodobnost bezpečnostního rizika spočívá ve skutečnosti, že nelze vyloučit poskytování dalších informací stěžovatelem.
4. Nejvyšší správní soud kasační stížnost stěžovatele jako nedůvodnou zamítl napadeným rozsudkem. V odůvodnění předně uvedl, že rozsudek městského soudu je přezkoumatelný, neboť městský soud se implicitně vypořádal s žalobní námitkou stěžovatele ohledně nedodržení zásady omezené materiální pravdy. Nejvyšší správní soud považoval zprávu ohledně osoby M. H. za založenou na dostatečně ověřených podkladech a nepovažoval za nutné, aby byly informace v ní uvedené, které byly vyhodnoceny jako dostatečně ověřené, dále prověřovány. Informace týkající se komunikace mezi stěžovatelem a M. H. sice byly podle Nejvyššího správního soudu dostatečně podrobné, v rámci nadstandardní povinnosti soudu prověřovat důvěryhodnost zpráv zpravodajských služeb si nicméně Nejvyšší správní soud ještě sám vyžádal doplnění informací od zpravodajské služby, aby ověřil zdroj a důvěryhodnost těchto informací; po obdrženém doplnění ze strany zpravodajské služby považoval předmětné informace za dostatečně podložené a objektivní. Nejvyšší správní soud dále dospěl k závěru, že znepřístupnění utajovaných informací v průběhu soudního řízení bylo opodstatněné, neboť případné vyzrazení předmětných informací by mohlo vést k tomu, že by osoby, kterých se zpráva týká, mohly vyhodnotit, jakým způsobem se k těmto informacím zpravodajské služby nebo policie dostaly.
5. Podle Nejvyššího správního soudu ze skutečnosti, že nebylo zahájeno trestní stíhání M. H., nelze dovodit, že by nevyvíjel činnost proti zájmům republiky, případně, že by tato činnost nebyla pro účely bezpečnostního řízení dostatečně zdokumentována; zahájení trestního řízení proti určité osobě není podmínkou pro závěr, že tato osoba vyvíjela činnost proti zájmu republiky. Nejvyšší správní soud dále dospěl k závěru, že správní orgán není povinen provádět výklad neurčitého právního pojmu "činnost proti zájmu České republiky" podle §14 odst. 3 písm. e) zákona o ochraně utajovaných informací, neboť jde o pojem jasně seznatelný, který při aplikaci nečiní větší potíže. Ohledně samotného hodnocení osoby M. H. Nejvyšší správní soud uvedl, že ze zprávy zpravodajské služby vyplývá, že nebyl v kontaktu pouze s F. M., ale i s několika dalšími osobami, které vyvíjely činnost proti zájmům České republiky. Ohledně styku stěžovatele s M. H. konečně (na základě informací uvedených ve zprávě zpravodajské služby) dospěl k závěru, že společné kontakty obou aktérů skutečně nelze označit pouze jako běžné vztahy bývalých kolegů. Jinými slovy, Nejvyšší správní soud se ztotožnil s názorem městského soudu, že předmětná zpráva zpravodajské služby obsahuje informace, které odůvodňují závěr o bezpečnostní nespolehlivosti stěžovatele.
6. Proti v záhlaví uvedeným rozsudkům městského soudu a Nejvyššího správního soudu brojí stěžovatel ústavní stížností; jeho argumentaci lze shrnout následovně. Zaprvé, v projednávaném případě nebyl podle stěžovatele s přihlédnutím k jeho postavení a profesní minulosti důvod zprávu zpravodajské služby tajit a omezit tak neoprávněně právo stěžovatele na spravedlivý proces. Zadruhé, stěžovatel je přesvědčen, že navrhl konkrétní kroky, které soudy měly aktivně učinit, aby mohly vyvrátit nebo potvrdit relevanci zprávy zpravodajské služby (zejména výslech M. H.) - soudy tak však neučinily. Vedlejší účastník podle stěžovatele nerozhodoval nezaujatě vůči osobě M. H., přičemž pravým důvodem nevydání osvědčení byla snaha vedlejšího účastníka ukončit pracovní poměr se stěžovatelem. Nejvyšší správní soud podle stěžovatele rezignoval na svoji povinnost namísto stěžovatele důsledně prověřit tvrzení vedlejšího účastníka a zpravodajských služeb. Pravdivost zpravodajské služby nebyla dostatečně prokázána, je-li zřejmé, že zpravodajské služby často pracují s dezinformacemi. Zatřetí, proti M. H. nebylo dosud zahájeno trestní stíhání, i přesto je označován za "nepřátelskou osobu" již řadu let, aniž by správní soudy vysvětlily, jako nepřátelskou činnost měl M. H. provádět; stěžovatel je sankcionován ztrátou zaměstnání za pouhé udržování vtahů s bývalým kolegou z práce, což je v rozporu se zásadou, že každý může činit to, co mu zákon nezakazuje. Stěžovatel dále uvádí, že vzhledem k utajeným informacím nemůže být jeho argumentace konkrétní a věcná, pročež by Ústavní soud měl sám formulovat meze ústavního přezkumu tak, jak by to učinil stěžovatel v případě znalosti utajovaných informací.
7. Ústavní stížnost byla oprávněnou osobou podána včas [§72 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu")] a není nepřípustná ve smyslu §75 odst. 1 téhož zákona; stěžovatel je zastoupen advokátem (§30 odst. 1 téhož zákona) a Ústavní soud je k projednání ústavní stížnosti příslušný.
8. Ochrana utajovaných skutečností včetně podmínek kladených na osoby, jež s těmito skutečnostmi budou nakládat, představuje natolik specifickou oblast, že ani z ústavněprávního hlediska není možné garantovat všechna procesní práva těchto osob v takové míře, jako tomu je u profesí jiných a u pracovních sporů jejich zaměstnanců; na druhé straně však ani specifika ochrany utajovaných skutečností nemohou vést k vědomé rezignaci na ústavní ochranu práv prověřovaných osob [nález sp. zn. Pl. ÚS 11/2000 ze dne 12. 7. 2001 (N 113/23 SbNU 105; 322/2001 Sb.)]. Samotné vydání dokladu o bezpečnostní způsobilosti je přiznáním mimořádného oprávnění a záleží výlučně na úvaze správního orgánu, aby na základě a v mezích zákonného zmocnění a v rámci správního uvážení posoudil, zda toto zvláštní oprávnění dané osobě přizná či nikoliv; v každém jednotlivém případě je nicméně správní orgán povinen srozumitelně popsat, jakým způsobem hodnotil najevo vyšlé skutečnosti, jaké z toho vyvodil závěry, k čemu přihlédl a co naopak považoval za irelevantní [nález sp. zn. II. ÚS 377/04 ze dne 6. 9. 2007 (N 136/46 SbNU 283)].
9. V případech rozhodování o bezpečnostních prověrkách je nezbytné, aby byly dodrženy určité vyvažující procesní záruky, a to zejména nezávislost a nestrannost soudů; přístup soudů ke všem relevantním dokumentům (včetně těch utajovaných); pravomoc soudů posoudit důvodnost rozhodnutí o bezpečnostní prověrce a je-li rozhodnutí svévolné, pravomoc jej zrušit; náležitý výkon soudního přezkumu; a absence svévole či zjevné nepřiměřenosti utajení určitých dokumentů. Soudy v každém případě musí poskytnout stěžovateli alespoň zběžné vysvětlení, jaký přezkum vykonaly a jaká je podstata výtek, které byly proti chování stěžovatele vzneseny (viz rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ze dne 3. 4. 2018 ve věci Gulamhussein a Tariq proti Spojenému království, č. stížností 46538/11 a 3960/12, §71).
10. K instančnímu přezkumu rozhodnutí obecných soudů podle čl. 83 Ústavy Ústavní soud povolán není a k zásahu do činnosti obecných soudů může přistoupit jen v případě, že na podkladě individuální ústavní stížnosti zjistí neoprávněný zásah do základních práv a svobod jedince [viz např. nález sp. zn. III. ÚS 23/93 ze dne 1. 2. 1994 (N 5/1 SbNU 41)]. Žádné pochybení v tomto smyslu Ústavní soud v nyní projednávaném případě nezjistil. Byť stěžovatel formálně svoji argumentaci podřazuje pod relevantní ustanovení Listiny a Úmluvy, ve skutečnosti pouze opakuje stejné argumenty, se kterými se již správní soudy vypořádaly; pečlivé a srozumitelné odůvodnění správních soudů není třeba opakovat a lze plně odkázat na odůvodnění napadených rozhodnutí (viz zejména body 58, 68, 73 a 75 napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu).
11. Lze pouze uvést, že Ústavní soud dospěl k závěru, že správní soudy řádně využily přezkumných pravomocí, které měly v tomto typu řízení k dispozici, a to jak pokud jde o nutnost zachovat utajení některých informací, tak v otázce důvodů rozhodnutí o nevydání stěžovatelova osvědčení. Svá rozhodnutí správní soudy odůvodnily s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem projednávané věci a nic nenasvědčuje tomu, že utajení zpravodajské zprávy obsahující informace o osobě M. H. a jeho komunikaci se stěžovatelem bylo provedeno svévolně nebo za jiným účelem než ochranou veřejného zájmu (srov. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 19. 9. 2017 ve věci Regner proti České republice, č. stížnosti 35289/11, §155). Správní soudy rovněž vysloveně uvedly, že předmětná zjištění zpravodajské služby jsou vnitřně bezrozporná, vyvážená, věrohodná a dostatečně konkrétní, aby na jejich základě bylo možno posoudit, zda existuje důvod pro nevydání osvědčení, přičemž zároveň vysvětlily, proč je takový důvod podle nich dán.
12. Protože Ústavní soud nezjistil, že by v řízení před obecnými soudy byla porušena ústavně zaručená práva stěžovatele, ústavní stížnost odmítl jako zjevně neopodstatněnou podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, jež umožňuje odmítnout návrh v zájmu racionality a efektivity řízení o ústavní stížnosti.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 26. května 2020
Vladimír Sládeček v. r.
předseda senátu