ECLI:CZ:US:2020:2.US.1019.20.1
sp. zn. II. ÚS 1019/20
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Kateřiny Šimáčkové (soudkyně zpravodajky) a soudců Ludvíka Davida a Davida Uhlíře o ústavní stížnosti stěžovatele Mgr. Radomila Bajera, zastoupeného Mgr. Ludvíkem Matouškem, advokátem, se sídlem Kovářská 549/12, Praha 9, proti rozhodnutí Nejvyššího správního soudu č. j. 16 Kss 4/2019 - 70 ze dne 15. 1. 2020, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Stěžovatel se ústavní stížností domáhá zrušení v záhlaví označeného rozhodnutí. Tvrdí, že napadeným rozhodnutím bylo porušeno jeho právo na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"). Dále namítá porušení principu právní jistoty a předvídatelnosti zákona a principu rovnosti před zákonem.
2. Ústavní soud z ústavní stížnosti a napadeného rozhodnutí zjistil, že rozhodnutím Nejvyššího správního soudu jako kárným soudem ze dne 16. 3. 2017 pod č. j. 16 Kss 4/2016-109 byl stěžovatel uznán vinným ze spáchání kárného provinění a bylo mu uloženo kárné opatření spočívající ve snížení platu o 10 % na dobu 6 měsíců. Po vydání uvedeného rozhodnutí podal stěžovatel návrh na obnovu kárného řízení, který opřel o námitku, že kárná navrhovatelka v původním kárném řízení nebyla k podání tohoto návrhu oprávněna, jelikož nebyla v době jeho podání žádným z taxativně vymezených možných kárných navrhovatelů ve smyslu §8 odst. 2 zákona č. 7/2002 Sb., o soudech a soudcích, neboť byla toliko "pověřenou předsedkyní" Okresního soudu v Děčíně (a nikoliv předsedkyní řádně jmenovanou zákonem předvídaným postupem).
3. V napadeném rozhodnutí Nejvyšší správní soud uvedl, že kárný senát rozhodující v původním kárném řízení dobře věděl, že návrh podala osoba, která sama sebe nepovažuje za předsedkyni soudu "bez přívlastků", nýbrž za předsedkyni "pověřenou". Tento skutkový závěr je jasně patrný z toho, že součástí původního kárného spisu jsou písemnosti, v nichž se JUDr. Hošková takto označovala, stejně jako písemnosti, v nichž ji takto nejdříve označoval předseda kárného senátu a následně ji tak označovat přestal. Na věci nic nemění ani to, že podle obsahu původního kárného spisu kárný senát nikterak nepátral po detailech toho, jak to s navrhovatelkou a jejím postavením je. Není patrné, že by si původní kárný senát vyžádal listiny dokládající postavení navrhovatelky. Z toho však nelze usuzovat, že by si původní kárný senát nebyl vědom, že postavení navrhovatelky je "zvláštní", nýbrž to, že tato z jeho pohledu nepochybná skutečnost pro něj neměla žádný právní význam. Jinak řečeno, původní kárný senát po skutkové stránce věděl, že navrhovatelka je jen "pověřenou předsedkyní", avšak učinil z toho implicitní právní závěr, že to z pohledu věcné projednatelnosti kárného návrhu nehraje roli. Podle Nejvyššího správního soudu tedy pro povolení obnovy kárného řízení nebyla splněna jedna z nutných podmínek, a sice aby skutečnost, že JUDr. Hošková byla v době podání návrhu toliko "pověřenou předsedkyní" Okresního soudu v Děčíně, byla původnímu kárnému senátu neznámá. Napadené rozhodnutí odmítlo i argumentaci stěžovatele, že za nynější jednoinstanční úpravy kárného řízení je třeba vykládat podmínky obnovy řízení pokud možno široce, jelikož tento mimořádný opravný prostředek má v jistém smyslu nahradit absentující opravný prostředek řádný. Stěžovatel měl za to, že takovýto rozšiřující výklad by měl vedle zohlednění skutečností či důkazů ve smyslu §278 odst. 1 věty první trestního řádu umožnit i nápravu vážných právních pochybení, k nimž došlo v původním kárném řízení. Podle napadeného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu k takovému rozšiřujícímu výkladu nejsou ani důvody objektivně teleologické. Více instancí nemusí nutně znamenat více spravedlnosti. Jistěže dvě instance dávají možnost vadu rozhodnutí první instance napravit rozhodnutím instance druhé. Rozhodování v jediné instanci však může vést i k tomu, že členové příslušného kárného senátu budou zvažovat všechny rozhodné aspekty věci mimořádně pečlivě a odpovědně právě s vědomím, že rozhodnutí, na jehož vydání se podílí, je pro kárně obviněného konečné a osudové. Zavedení dvou instancí může teoreticky vést i k výsledku méně spravedlivému, a sice k jakémusi systému kolektivní neodpovědnosti.
4. Stěžovatel ve své ústavní stížnosti poukázal na to, že sice Ústavní soud ve svém rozhodnutí ze dne 29. 9. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 33/09, (N 205/58 SbNU 827), publikovaném pod č. 332/2010 Sb. neshledal v samotné jednoinstančnosti kárného řízení rozpor s ústavním pořádkem, avšak i v tomto nálezu Ústavní soud v souladu se svou četnou konstantní judikaturou připomenul, že testem nezávislosti v konkrétním případě rozhodnutí kárného senátu obstojí jen v případě, že v rovině individuální kárně obviněnému zaručí v plném rozsahu právo na spravedlivý proces. Stěžovatel je přesvědčen, že tomuto ústavně zaručenému standardu Nejvyšší správní soud v napadeném rozhodnutí nedostál, neboť jeho závěry o tom, z jakého důvodu považoval skutečnosti o možném nedostatku oprávnění navrhovatelky zahájit kárné řízení za kárnému senátu známé, se neopírají o logické, přezkoumatelné úvahy, ale jsou založeny na pouhém dohadu, že je-li nějaká skutečnost součásti soudního spisu a soud se k ní blíže nevyjádří, tak z této skutečnosti má implicitně plynout, že soud provedl právní posouzení takové skutečnosti s tím výsledkem, že z ní není potřeba činit žádné další explicitní závěry pro projednávanou věc. Stěžovatel má za to, že jak kárný soud, tak kárná navrhovatelka vůbec problematiku právního postavení a oprávnění k podání kárného návrhu neřešily a nyní pod tlakem okolností (zejména judikatury Nejvyššího správního soudu) se snaží stůj co stůj "legalitu" svého předchozího rozhodnutí udržet a nepřipustit jeho revizi. Nadto uvádí, ať už by byla vzhledem k přiměřenosti užití trestného řádu v rámci kárného řízení otázka aplikovatelnosti čl. 2 Protokolu č. 7 k Úmluvě, který zaručuje právo na odvolání v trestních věcech, vyřešena jakkoliv, nelze odhlédnout od skutečnosti, že kárná řízeni ve věcech soudců bývají spojena se značným zájmem veřejnosti, a kárné potrestání proto má, na rozdíl od "běžného" sporu (např. o neplatnost výpovědi z důvodu obsaženého v §52 písm. g) zákoníku práce), difamační účinek. Stěžovatel se domnívá, že k dosažení spravedlivého a ústavně konformního rozhodnutí je nutné brát zřetel na zcela konkrétní okolnosti souzeného případu, přičemž je přesvědčen, že právní řešení bylo Nejvyšším správním soudem provedeno protiústavně; jednotlivá pochybení zvlášť a všechny v jejich souhrnu dosahují takové intenzity, že porušení i na úrovni podústavního práva způsobují zásah do jeho základních lidských práv a svobod.
5. Ústavní soud nejprve posoudil splnění podmínek řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, ve kterém byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je právně zastoupen v souladu s požadavky zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), a ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario), neboť stěžovatel vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva.
6. Ústavní soud dále posoudil obsah ústavní stížnosti a dospěl k závěru, že tato představuje zjevně neopodstatněný návrh ve smyslu §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Uvedené ustanovení v zájmu racionality a efektivity řízení před Ústavním soudem dává tomuto soudu pravomoc posoudit "přijatelnost" návrhu předtím, než dospěje k závěru, že o návrhu rozhodne meritorně nálezem, přičemž jde o specifickou a relativně samostatnou část řízení, která nemá charakter řízení kontradiktorního, kdy Ústavní soud může obvykle rozhodnout bez dalšího, jen na základě obsahu napadených rozhodnutí orgánů veřejné moci a údajů obsažených v samotné ústavní stížnosti. Směřuje-li pak ústavní stížnost proti rozhodnutí orgánu veřejné moci, považuje ji Ústavní soud zpravidla za zjevně neopodstatněnou, jestliže napadené rozhodnutí není vzhledem ke své povaze, namítaným vadám svým či vadám řízení, které jeho vydání předcházelo, způsobilé porušit základní práva a svobody stěžovatele, tj. kdy ústavní stížnost postrádá ústavněprávní dimenzi. Zjevná neopodstatněnost ústavní stížnosti, přes její ústavněprávní dimenzi, může rovněž vyplynout z předchozích rozhodnutí Ústavního soudu, řešících shodnou či obdobnou právní problematiku.
7. Ústavní soud je dle článku 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti, přičemž v rámci této své pravomoci mj. rozhoduje o ústavních stížnostech proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánu veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. článek 87 odst. 1 písm. d) Ústavy]. Jestliže je ústavní stížnost vedena proti rozhodnutí obecného soudu, není povinnost ústavněprávní argumentace naplněna, je-li namítána toliko věcná nesprávnost či nerespektování podústavního práva, neboť takovou argumentací je Ústavní soud stavěn do role pouhé další instance v soustavě obecných soudů, jíž však není. Pravomoc Ústavního soudu je totiž založena toliko k přezkumu z hlediska ústavnosti, tedy ke zkoumání, zda postupem a rozhodováním obecných soudů nebylo zasaženo do ústavně zaručených práv stěžovatele a zda lze řízení jako celek považovat za spravedlivé.
8. K námitkám stěžovatele vztahujícím se k jednoinstančnosti kárného řízení ve věcech soudcovských kárných deliktů či k povinnosti vykládat obnovu řízení jako svého druhu opravný prostředek Ústavní soud odkazuje na své již výše stěžovatelem citované plenární rozhodnutí, ale i na další nálezovou judikaturu ve věci kárného řízení vůči soudcům, například na nález sp. zn. I. ÚS 2617/15 ze dne 5. 9. 2016 (N 162/82 SbNU 539) či nález sp. zn. IV. ÚS 2609/16 ze dne 11. 4. 2017 (N 57/85 SbNU 69).
9. Zejména v citovaném nálezu sp. zn. I. ÚS 2617/15 Ústavní soud poukázal na to, že důvodem ústavní konformity jednoinstančnosti kárného řízení je skutečnost, že v Ústavě ani Listině právo na odvolání vůbec garantováno není (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 33/09, body 44 a 56). Dále pak kárné řízení není trestním řízením ve smyslu Úmluvy a má disciplinární povahu. Právo na odvolání v trestních věcech podle čl. 2 odst. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě, které navíc není absolutní a obsahuje řadu výjimek, se na kárné řízení se soudci tudíž nevztahuje (nález sp. zn. Pl. ÚS 33/09, body 45-55).
10. Evropský soud pro lidská práva (dále jen "ESLP") považuje kárné řízení se soudcem, které vede k jeho propuštění nebo má jiné závažné důsledky, za civilní řízení, na něž se vztahuje civilní větev čl. 6 Úmluvy. V žádném ze svých rozhodnutí ESLP dosud nedospěl k závěru, že by kárné řízení bylo možné z hlediska Úmluvy považovat i za trestní řízení. V rozsudku ve věci Olujić proti Chorvatsku ze dne 5. 2. 2009 č. 22330/05, §32-44, v němž šlo o odvolání z funkce soudce i v rozsudku ve věci Harabin proti Slovensku ze dne 20. 11. 2012 č. 58688/11, §119-124, v němž šlo o závažné kárné provinění spojené se snížením platu, ESLP aplikoval toliko civilní větev čl. 6 Úmluvy. V rozsudku ve věci Oleksandr Volkov proti Ukrajině ze dne 9. 1. 2013 č. 21722/11, který se rovněž týká odvolání z funkce soudce, ESLP taktéž aplikoval civilní větev čl. 6 Úmluvy (§87-91), a nikoliv trestní větev čl. 6 Úmluvy (§92-95), byť v této souvislosti ESLP zdůraznil, že stěžovatelovo odvolání z postu soudce mu nebrání ve výkonu jiné právnické profese (§93). Pouze civilní část čl. 6 Úmluvy byla aplikována i v novějších případech odvolaných soudců (srov. rozsudek ve věci Jakšovski a Trifunovski proti Makedonii ze dne 7. 1. 2016 č. 56381/09 a 58738/09, §32; rozsudek ve věci Gerovska Popčevska proti Makedonii ze dne 7. 1. 2016 č. 48783/07, §38).
11. Ústavní soud ve shodě s touto judikaturou ESLP konstatuje, že z ústavněprávního hlediska se na každé kárné řízení se soudcem aplikují standardy civilní větve práva na spravedlivý proces ve smyslu čl. 6 Úmluvy, a to bez ohledu na výsledek tohoto řízení. Již skutečnost, že rozhodnutí o kárném obvinění je svěřeno soudu, totiž znamená plnou aplikovatelnost civilní větve čl. 6 Úmluvy (srov. rozsudek velkého senátu ve věci Vilho Eskelinen a další proti Finsku ze dne 19. 4. 2007 č. 63235/00, §61, podle něhož se na spory se státními zaměstnanci vždy aplikuje civilní část čl. 6 Úmluvy, pokud pro konkrétní typ sporu není výslovně vyloučen soudní přezkum a zároveň je tato výluka ze soudního přezkumu odůvodněna povahou sporu; ve vztahu k soudcům viz shodně rozsudek ve věci Juričić proti Chorvatsku ze dne 26. 7. 2011 č. 58222/09, §55-56; a srov. shodně i rozsudek velkého senátu ve věci Baka proti Maďarsku ze dne 23. 6. 2016 č. 20261/12, §103-106). Ačkoliv ESLP použití trestní větve na kárné řízení se soudci výslovně nevyloučil, výjimečné okolnosti, za kterých by potenciálně podle ESLP (srov. rozsudek ve věci Oleksandr Volkov proti Ukrajině ze dne 9. 1. 2013 č. 21722/11, §92-95) připadala v úvahu aplikace trestní větve čl. 6 odst. 1 Úmluvy (byť aplikaci trestní větve dosud ESLP nikdy neshledal důvodnou) - tj. odvolání z funkce soudce a zároveň nemožnost vykonávat následně jinou právnickou profesi - zjevně v projednávaném případě nenastaly. Nebylo tedy nikterak ohroženo ani setrvání stěžovatele v soudcovském stavu, ani jeho možnost (pokud se tak dobrovolně sám v budoucnu rozhodne) vykonávat jinou právnickou profesi. Lze tedy konstatovat, že kárné řízení se stěžovatelem nelze nahlížet jako na trestní řízení ve smyslu Úmluvy či Listiny. Na tomto závěru nic nemění ani subsidiární použití trestního řádu na kárné řízení se soudci (srov. §25 zákona č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů, ve znění pozdějších předpisů), které však nesvědčí o záměru považovat kárné řízení se soudci za specifickou formu trestní řízení (tento záměr jednoznačně vylučuje §15 odst. 1 a 2 zákona č. 7/2002 Sb.). Pro tento výklad svědčí i rozsudek ESLP ve věci Olujić proti Chorvatsku, v němž ESLP posuzoval obdobnou chorvatskou právní úpravu, podle níž se na kárné řízení s panem Olujićem, tehdejším předsedou chorvatského Nejvyššího soudu, subsidiárně vztahoval trestní řád (srov. Olujić proti Chorvatsku ze dne 5. 2. 2009 č. 22330/05, §41), a přesto dospěl k závěru, že se na jeho věc trestní větev článku 6 odst. 1 Úmluvy nevztahuje (srov. Olujić proti Chorvatsku ze dne 5. 2. 2009 č. 22330/05, §44).
12. Z popsaného je tedy zřejmé, že závěry Nejvyššího správního soudu jak ohledně ústavnosti jednoinstančního řízení, tak i jeho vlivu na interpretaci rozsahu obnovy řízení nejsou ústavněprávně ani z pohledu Úmluvy a judikatur ESLP jakkoli rozporné. Pokud pak jde o samotný výklad použití obnovy řízení, jedná se o výklad práva podústavního, do nějž Ústavnímu soudu nepřísluší vstupovat.
13. Neobstojí ani názor stěžovatele, že by snad kárný postih soudce měl jakousi vyšší etickou či ústavněprávní relevanci než slovy stěžovatele "běžný" spor o neplatnost výpovědi podle zákoníku práce. Pro řadu zaměstnanců může být konstatování, že se dopustili porušení pracovních povinností, stejně difamující jako je kárný postih pro soudce. A navíc při výpovědi z pracovního poměru zaměstnanec ztrácí více než soudce snížením platu o 10 % na dobu 6 měsíců. Ani tento z pohledu profesní soudcovské etiky problematický argument každopádně věc neposouvá do ústavně právní roviny.
14. K námitkám stěžovatele tedy Ústavní soud shrnuje, že z odůvodnění napadeného rozhodnutí vyplývá, že se stěžovatelovými námitkami Nejvyšší správní soud zabýval pečlivě a své rozhodnutí řádně odůvodnil a že v jeho závěrech Ústavní soud neshledal žádné pochybní ústavněprávní relevance.
15. Z důvodů výše uvedených dospěl Ústavní soud k závěru, že ústavní stížnost stěžovatele je zjevně neopodstatněná, a proto ji odmítl podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 16. dubna 2020
Kateřina Šimáčková, v. r.
předsedkyně senátu