ECLI:CZ:US:2020:3.US.161.20.1
sp. zn. III. ÚS 161/20
Usnesení
Ústavní soud rozhodl mimo ústní jednání v senátu složeném z předsedy Jiřího Zemánka a soudců Vojtěcha Šimíčka (zpravodaj) a Radovana Suchánka ve věci ústavní stížnosti stěžovatelky UNIMEX-INVEST s. r. o., se sídlem Svojsíkova 1596/2, Ostrava, zastoupené JUDr. Emilem Flegelem, advokátem se sídlem K Chaloupkám 3170/2, Praha 10, proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 15. 3. 2018, č. j. 22 A 175/2016-50, a rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 11. 2019, č. j. 9 As 159/2018-60, za účasti Krajského soudu v Ostravě a Nejvyššího správního soudu jako účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Včas podanou ústavní stížností, která i v ostatním splňovala podmínky stanovené zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví označených rozhodnutí, neboť má za to, že jimi došlo k zásahu do jejího vlastnického práva podle čl. 11 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), k porušení práva na spravedlivý proces zaručeného čl. 36 odst. 1, 2 Listiny a k porušení zásady zákazu překvapivého rozhodnutí dle čl. 38 odst. 2 Listiny.
2. Pro rekapitulaci je nejprve vhodné uvést následující. Stěžovatelka je vlastníkem blíže specifikovaných nemovitostí. Úřad městského obvodu Moravská Ostrava a Přívoz (dále jen "Úřad městského obvodu") vydal dne 19. 5. 2008 rozhodnutí, kterým vyhověl návrhu proti stěžovatelce na poskytnutí ochrany proti zřejmému zásahu do pokojného stavu a uložil stěžovatelce obnovit nepřetržitou dodávku vody do bytu v nemovité věci v jejím vlastnictví. Toto rozhodnutí (resp. následné opravné rozhodnutí ze dne 3. 6. 2008) nebylo stěžovatelce údajně nikdy platně doručeno, neboť stěžovatelka v době vydání a doručování rozhodnutí neměla zapsaného jednatele v obchodním rejstříku ani jinou oprávněnou osobu, která by jménem stěžovatelky jednala a mohla přebírat poštu. Z těchto důvodů proti tomuto rozhodnutí nemohla stěžovatelka platně podat opravný prostředek. Přesto za stěžovatelku a jejím jménem odvolání proti rozhodnutí Úřadu městského obvodu podala advokátka, která ovšem nedisponovala platnou plnou mocí, protože nebyla podepsána jednatelem stěžovatelky (která jej v té době neměla). O takto podaném odvolání následně rozhodoval Magistrát města Ostravy, Odbor vnitřních věcí (dále jen "Magistrát"), který své rozhodnutí ze dne 12. 8. 2008 opět doručoval v době, kdy stěžovatelka stále neměla v obchodním rejstříku zapsaného jednatele. Magistrát napadené rozhodnutí Úřadu městského obvodu potvrdil.
3. Stěžovatelka následně Magistrát dne 17. 4. 2014 požádala, aby ve smyslu ustanovení §142 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "správní řád") vydal deklaratorní rozhodnutí o tom, že předchozím rozhodnutím Úřadu městského obvodu ze dne 19. 5. 2008, resp. ze dne 3. 6. 2008, a navazujícím rozhodnutím Magistrátu ze dne 12. 8. 2008 nevznikly stěžovatelce žádné práva ani povinnosti, konkrétně povinnost zajištění dodávky vody do blíže specifikovaného bytu. Magistrát nejprve usnesením ze dne 5. 5. 2014 řízení zastavil, proti tomuto rozhodnutí se stěžovatelka odvolala a následně je napadla i žalobou, pročež Krajský soud v Ostravě následně usnesení o zastavení řízení zrušil, což bylo následně potvrzeno i rozhodnutím Nejvyššího správního soudu a věc se vrátila Magistrátu k novému rozhodnutí.
4. Nově poté Magistrát v obnoveném řízení dne 14. 7. 2016 rozhodl, že (ve stručnosti) stěžovatelce původními rozhodnutími Úřadu městského obvodu i následně Magistrátu z roku 2008 vznikla povinnost zajistit dodávku vody do bytu ve vlastnictví stěžovatelky, a to právě ode dne 18. 8. 2008 (právní moc rozhodnutí Magistrátu). Proti rozhodnutí se stěžovatelka odvolala, avšak její odvolání bylo Krajským úřadem Moravskoslezského kraje (dále jen "krajský úřad") dne 26. 9. 2016 zamítnuto. Stěžovatelka proto podala ke Krajskému soudu v Ostravě (dále jen "krajský soud") správní žalobu dle §65 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s."). Krajský soud však nyní ústavní stížností napadeným rozhodnutím určil, že rozhodnutí Magistrátu ze dne 14. 7. 2016 a rozhodnutí krajského úřadu ze dne 26. 9. 2016 jsou nicotná, a to s argumentací, že stěžovatelka podala žádost podle §142 správního řádu až po 1. 1. 2014, kdy již platil a v účinnost vešel zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník (dále jen "nový občanský zákoník"), který správním orgánům nesvěřuje pravomoc rozhodovat o ochraně před zásahem do pokojného stavu v občanskoprávních věcech. Překvapivé je toto rozhodnutí podle stěžovatelky zejména s ohledem na skutečnost, že o věci krajský soud již jednou rozhodoval (viz bod 3 tohoto usnesení) a tehdy vyjádřil odlišný právní názor. Proti rozhodnutí krajského soudu podala stěžovatelka kasační stížnost, která byla napadeným rozhodnutím Nejvyššího správního soudu označena za opožděnou, a proto byla odmítnuta. Napadené rozhodnutí krajského soudu však bylo meritorně přezkoumáno, neboť proti rozhodnutí krajského soudu podal současně kasační stížnost i krajský úřad. Tato kasační stížnost pak byla napadeným rozhodnutím Nejvyššího správního soudu zamítnuta.
5. Stěžovatelka nyní v ústavní stížnosti namítá, že postup Nejvyššího správního soudu nebyl správný, neboť rozhodnutí krajského soudu bylo stěžovatelce doručováno v době, kdy stěžovatelka neměla jednatele ani ustanovenou osobu oprávněnou za ni jednat. To ostatně z úřední činnosti zjistil i krajský soud a ustanovil stěžovatelce opatrovníka za účelem doručení rozhodnutí. Rozhodnutí krajského soudu ze dne 15. 3. 2018 proto bylo stěžovatelce, resp. ustanovené opatrovnici, doručeno až dne 13. 7. 2019. Od tohoto data pak stěžovatelka odvíjela lhůtu k podání kasační stížnosti. Nejvyšší správní soud však počítal lhůtu k podání kasační stížnosti od data doručení do datové schránky stěžovatelky, a to bez bližšího zjišťování, zda měla stěžovatelka v době doručování statutární orgán či nikoliv. Nejvyšší správní soud tedy vůbec nezkoumal naplnění podmínek řízení. Ostatně problematika doručování stěžovatelce za situace, kdy tato nemá v obchodním rejstříku zapsaný statutární orgán, stojí na samém prvopočátku celého sporu (viz výše). S ohledem na to, že Nejvyšší správní soud (údajně nesprávně) odmítl stěžovatelčinu kasační stížnost, vůbec se nezabýval podstatou stěžovatelčiných námitek a tyto námitky meritorně neprojednal.
6. V napadeném rozsudku krajský soud došel k závěru, že stěžovatelka podala žádost o určení právního vztahu v soukromoprávní věci u správního orgánu v době, kdy již zákon pravomoc k takovému rozhodnutí správním orgánům ve smyslu §7 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "o. s. ř.") nesvěřoval. K tomu však stěžovatelka namítá, že předchozí rozhodnutí Úřadu městského obvodu a následně i Magistrátu byla vydána ve správním řízení. Povinnosti založené rozhodnutími z roku 2008 jsou po stěžovatelce dále exekučně vynucovány a stěžovatelka proto hledá ochranu, resp. způsob, jak dosáhnout revize tohoto rozhodnutí. Proto bylo podle ní zcela nerozhodné, že podala návrh na zahájení řízení podle §142 správního řádu až po 1. 1. 2014, tedy za účinnosti nového občanského zákoníku, neboť povinnosti jí byly založeny veřejnoprávním rozhodnutím správního orgánu, byť vydaným ještě podle §5 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění účinném do 31. 12. 2013 (dále jen "starý občanský zákoník"). Zatímco tedy krajský soud v ústavní stížností napadeném rozhodnutí zkoumal, zda se jedná o věc, o které přísluší rozhodovat soudům ve správním soudnictví, stěžovatelka namítá, že musí být zřejmé, že rozhodnutí správních orgánů přísluší přezkoumávat správním soudům dle §2 a §65 s. ř. s.
7. Jestliže krajský soud vyhodnotil napadená rozhodnutí správních orgánů jako nicotná a tedy jako rozhodnutí, k jejichž vydání nebyly správní orgány vůbec věcně příslušné, namítá, že při podání návrhu na zahájení deklaratorního řízení byly správní orgány nepochybně oprávněné je vést. Ve vztahu k napadenému rozhodnutí Nejvyššího správního soudu zase uvádí, že úvahy soudu k prokázání nicotnosti žalobou napadeného správního rozhodnutí jsou nepřezkoumatelné. Nejvyšší správní soud přesvědčivě nezdůvodnil, proč by aplikace §142 správního řádu na vztahy vzniklé správním rozhodnutím podle §5 starého občanského zákoníku byla vyloučena, resp. postrádala zákonné zmocnění. Stěžovatelka vycházela z právní úpravy a judikatury platné před přijetím nového občanského zákoníku. Není rovněž v pořádku, pokud soudy na daný případ aplikovaly nový občanský zákoník, přestože původní rozhodnutí z roku 2008 o pokojném stavu bylo vydáno správními orgány podle §5 starého občanského zákoníku. Soudy prý prohlášením nicotnosti napadených rozhodnutí stěžovatelce zcela znemožnily domáhat se ochrany proti nezákonnému rozhodnutí. Není akceptovatelné, aby rozhodnutí vydané podle §5 starého občanského zákoníku bylo neomezeně platné, když má ze své podstaty poskytovat jen dočasnou prejudiciální ochranu. Přesto svým rozhodnutím soudy zapříčinily situaci, kdy proti těmto rozhodnutím neexistuje právní prostředek jeho změny či zrušení. Svými rozhodnutími správní soudy navíc nepřípustně zasáhly do stěžovatelčina vlastnického práva, kdy tento zásah svojí intenzitou odpovídá vyvlastnění. Pokud totiž bude i nadále udržováno historické rozhodnutí o pokojném stavu, bude stěžovatelce fakticky odepřeno vlastnické právo k její nemovité věci a výkon tohoto práva.
8. Ústavní soud posoudil obsah ústavní stížnosti a dospěl k závěru, že tato představuje zjevně neopodstatněný návrh ve smyslu ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Uvedené ustanovení v zájmu racionality a efektivity řízení před Ústavním soudem dává tomuto soudu pravomoc posoudit "přijatelnost" návrhu ještě předtím, než dospěje k závěru, že o návrhu rozhodne meritorně nálezem, přičemž jde o specifickou a relativně samostatnou část řízení, která nemá charakter řízení kontradiktorního, kdy Ústavní soud může obvykle rozhodnout bez dalšího, jen na základě obsahu napadených rozhodnutí orgánů veřejné moci a údajů obsažených v samotné ústavní stížnosti. Pravomoc Ústavního soudu je totiž v řízení o ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky založena výlučně k přezkumu rozhodnutí z hlediska dodržení ústavnosti, tj. zda v řízení, respektive v rozhodnutí je završujícím, nebyly porušeny ústavními předpisy chráněné práva a svobody účastníka tohoto řízení, zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy, zda postupem a rozhodováním obecných soudů nebylo zasaženo do ústavně zaručených práv stěžovatele a zda je lze jako celek pokládat za spravedlivé.
9. Nejprve je vhodné uvést, že Nejvyšší správní soud postupoval ústavně konformně, jestliže kasační stížnost stěžovatelky vyhodnotil jako opožděnou. Nejvyšší správní soud se včasností podané kasační stížnosti podrobně zabýval, přičemž neopomenul ani skutečnost, že krajský soud za účelem doručení rozhodnutí krajského soudu stěžovatelce ustanovil opatrovníka (srov. odst. 15 - 24 napadeného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu). Nejvyšší správní soud správně uvedl, že navzdory skutečnosti, že rozhodnutí krajského soudu bylo podruhé doručováno i nově ustanovené opatrovnici stěžovatelky, pro výpočet lhůty k podání kasační stížnosti je stěžejní datum prvního doručení. Přitom není rozhodné, že v době prvního doručení neměla stěžovatelka v obchodním rejstříku zapsaného jednatele. Oprávnění jednat za právnickou osobu totiž může mít i jiný pověřený zaměstnanec, nadto stěžovatelka nikdy nezpochybnila prokazatelné první doručení a nenamítla např. zneužití její datové schránky (srov. odst. 23 napadeného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu). Přes opožděnost kasační stížnosti stěžovatelky, která musela být Nejvyšším správním soudem odmítnuta, však Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu s ohledem na kasační stížnost podanou i krajským úřadem - přezkoumal.
10. Jádrem argumentace stěžovatelky je rozporovaná nicotnost napadených rozhodnutí správních orgánů, kterou poprvé vyslovil v napadeném rozhodnutí krajský soud. Přitom stěžovatelka uvádí, že se jednalo ze strany krajského soudu o rozhodnutí překvapivé, a to zejména s ohledem na skutečnost, že se věcí již jednou zabýval jak krajský soud, tak i Nejvyšší správní soud, a ani v jednom případě nebyla nicotnost rozhodnutí shledána. Tuto argumentaci stěžovatelky je však třeba vyvrátit, jelikož již v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 4. 2016, č. j. 4 As 62/2016-18 (tj. rozhodnutí týkající se totožné věci) bylo uvedeno, že správní orgány musí v dalším řízení posoudit důvodnost podané žádosti stěžovatelky o vydání deklaratorních rozhodnutí, a to právě i ve smyslu podmínek stanovených ustanovením §142 odst. 1 správního řádu (srov. bod 30 nyní napadeného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu). V takovém případě je třeba tvrzení stěžovatelky o překvapivosti napadeného rozhodnutí krajského soudu, které bylo následně potvrzeno i napadeným rozhodnutím Nejvyššího správního soudu, jednoznačně vyvrátit a odepřít mu jakýkoliv ústavněprávní rozměr.
11. Správní soudy charakterizovaly právní vztahy, kterých se napadená rozhodnutí správních orgánů měla týkat, jako vztahy soukromoprávní. To ostatně v ústavní stížnosti nezpochybňuje ani stěžovatelka. Starý občanský zákoník účinný do 31. 12. 2013 v §5 stanovil zvláštní pravomoc správních orgánů rozhodovat v těchto soukromoprávních vztazích. Ovšem nový soukromoprávní kodex tuto úpravu již nepřevzal, této pravomoci správní orgány "zbavil" a založil v těchto věcech novou pravomoc civilních soudů.
12. Krajský soud pak správně odkázal i na přechodné ustanovení zakotvené v ustanovení §3031 nového občanského zákoníku, podle kterého by správní orgány mohly návrh stěžovatelky projednat, bylo-li by řízení (v daném případě řízení o návrhu na vydání deklaratorních rozhodnutí) zahájeno ještě za účinnosti staré soukromoprávní úpravy, tj. před 1. 1. 2014. Tak se tomu však v nyní projednávané věci nestalo (srov. odst. 5 napadeného rozhodnutí krajského soudu).
13. S ohledem na výše uvedené lze bezpečně vyvrátit i tvrzení stěžovatelky, že pokud byla správními soudy rozhodnutí správních orgánů prohlášena za nicotná, nemá se již na koho obrátit. Jestliže totiž byla rozhodnutí správních orgánů prohlášena za nicotná z důvodu nedostatku pravomoci správního orgánu k jejich vydání, měla se stěžovatelka obrátit na obecné soudy. Stěžovatelce tedy rozhodně nebyla odepřena možnost domáhat se ochrany svých práv, avšak měla tak učinit v souladu s §12 nového občanského zákoníku ve spojení s §7 odst. 1 o. s. ř. před soudy.
14. Za dané situace proto Ústavní soud, který respektuje princip minimalizace zásahů do rozhodovací praxe obecných soudů, neshledal důvod pro zpochybnění ústavnosti napadených rozhodnutí, jelikož dospěl k závěru, že základní práva, jichž se stěžovatelka dovolává, napadenými rozhodnutími porušena nebyla. Proto Ústavní soud ústavní stížnost podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 11. února 2020
Jiří Zemánek v. r.
předseda senátu