ECLI:CZ:US:2020:4.US.1384.20.1
sp. zn. IV. ÚS 1384/20
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jana Filipa a soudců Josefa Fialy a Pavla Šámala (soudce zpravodaje) o ústavní stížnosti stěžovatele Ing. Martina Puše, zastoupeného Mgr. Viktorem Klímou, advokátem, sídlem Melantrichova 477/20, Praha 1 - Staré Město, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. března 2020 č. j. 1 As 369/2019-33, usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 30. září 2019 č. j. 54 A 61/2019-65, rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje ze dne 10. června 2019 č. j. 069383/2019/KUSK a rozhodnutí Městského úřadu Černošice ze dne 9. ledna 2019 č. j. MUCE 2069/2019 OSU, za účasti Nejvyššího správního soudu, Krajského soudu v Praze, Krajského úřadu Středočeského kraje, a Městského úřadu Černošice, jako účastníků řízení, a 1) Vladimíry Pušové a 2) obchodní společnosti VV Servis - REAL spol. s r. o., sídlem Vrážská 73/10, Praha 16 - Radotín, jako vedlejších účastnic řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Stěžovatel se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí s tvrzením, že došlo k porušení čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 90 Ústavy a jeho ústavně zaručených práv podle čl. 11 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny.
2. Z ústavní stížnosti a napadených rozhodnutí se podává, že k žádosti vedlejší účastnice 2) vydal dne 19. 11. 2018 Městský úřad Černošice (dále jen "městský úřad") společné rozhodnutí o umístění a povolení stavby v blízkosti pozemku ve vlastnictví stěžovatele a vedlejší účastnice 1). Městský úřad dne 14. 12. 2018 obdržel podání stěžovatele, ve kterém tvrdil, že je účastníkem správního řízení předcházejícího vydání uvedeného rozhodnutí městského úřadu a podal proti němu odvolání. Na to reagoval městský úřad v záhlaví uvedeným usnesením, ve kterém uvedl, že stěžovatel není účastníkem uvedeného řízení. O odvolání stěžovatele proti rozhodnutí o umístění a povolení stavby rozhodoval Krajský úřad Středočeského kraje (dále jen "krajský úřad") v řízení, jehož výsledek není předmětem nynějšího řízení před Ústavním soudem.
3. Krajský úřad zamítl odvolání stěžovatele proti napadenému usnesení městského úřadu a potvrdil je v záhlaví uvedeným rozhodnutím. Žalobou podanou ke Krajskému soudu v Praze (dále jen "krajský soud") se stěžovatel domáhal zrušení napadeného rozhodnutí krajského úřadu a napadeného usnesení městského úřadu. Krajský soud žalobu odmítl v záhlaví uvedeným usnesením, neboť dospěl k závěru, že napadené usnesení městského úřadu je tzv. úkonem předběžné povahy, na které dopadá soudní výluka podle §70 písm. b) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen "soudní řád správní"). Podle krajského soudu je účastenství stěžovatele ve správním řízení, o kterém rozhodl městský úřad podle §28 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen "správní řád"), předmětem jiného soudního řízení o odvolání ve věci samé (viz bod 2 shora) vedené u téhož soudu pod sp. zn. 55 A 72/2019. Postrádá smysl, aby tatáž věc byla projednávána souběžně, a ani nedojde k odepření soudního přezkumu účastenství stěžovatele v uvedeném správním řízení.
4. Kasační stížnost stěžovatele zamítl Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem. Uvedl, že předmětem kasační stížnosti je posouzení toho, zda lze přezkoumat rozhodnutí správního orgánu podle §28 odst. 1 správního řádu vydané po rozhodnutí ve věci samé. Potvrdil výrok krajského soudu o odmítnutí stěžovatelovy žaloby, avšak uvedl, že uvedené rozhodnutí není tzv. úkonem předběžné povahy, nýbrž není rozhodnutím podle §65 odst. 1 soudního řádu správního, neboť je městský úřad neměl vydávat a nadto nijak nezasahuje do veřejných subjektivních práv stěžovatele. Žaloba stěžovatele proto má být odmítnuta podle §70 písm. a) soudního řádu správního. Nejvyšší správní soud obdobně jako krajský soud uvedl, že přezkum účastenství v uvedeném správním řízení je předmětem jiného soudního řízení, a proto nemohlo dojít k odepření práva stěžovatele na soudní ochranu.
II.
Argumentace stěžovatele
5. Stěžovatel nesouhlasí s odmítnutím své žaloby. Tvrdí, že správní soudy mu neposkytly účinnou ochranu, uvedly-li shodně, že městský úřad jednal ultra vires; přesto žádný z nich nevyslovil podle §65 odst. 1 ve spojení s §109 odst. 4 soudního řádu správního, že jeho rozhodnutí o umístění stavby (viz sub 2) bylo nicotným. Správní soudy proto nedostály své povinnosti podle čl. 36 odst. 2 Listiny přezkoumat zákonnost rozhodnutí veřejné správy. Uplatňoval-li městský úřad svou pravomoc v rozporu se zákonem, jak shodně tvrdí správní soudy, stěžovateli náleželo právo, aby správní soudy deklarovaly napadený akt nicotným. Správní akty, které nevyvolávají právní účinky, je nutné rozlišit na ty, které ani nemohou vyvolat dojem správního rozhodnutí, a ty, které formou a obsahem důvodně vyvolávají dojem bezvadného správního aktu, jak tomu je v nyní posuzované věci. Stěžovatel tvrdí, že je-li podle §65 odst. 1 soudního řádu správního možný přezkum takových aktů, které výslovně nejsou za rozhodnutí označeny, tím spíše nemůže být vyloučen obdobný přezkum takových aktů, které jsou jako rozhodnutí nadepsány a mají jeho obsah. Zásah napadeného aktu do své právní sféry stěžovatel spatřuje v tom, že čl. 2 odst. 2 Listiny a tam vyjádřený princip právního státu působí mimo jiné jako jeho veřejné subjektivní právo, aby vůči němu postupovaly orgány veřejné moci pouze způsobem, jaký zákon předvídá, což vyplývá z nálezu ze dne 20. 11. 2002 sp. zn. I. ÚS 512/02 (N 143/28 SbNU 271) či ze dne 9. 10. 2003 sp. zn. IV. ÚS 150/01 (N 117/31 SbNU 57). Nadto je nutné soudní výluky podle čl. 36 odst. 2 Listiny vykládat restriktivně, čemuž správní soudy ve stěžovatelově věci nedostály.
6. Stěžovatel se dále domáhá toho, aby bylo postaveno najisto jeho účastenství v uvedeném správním řízení, se kterým je spojena realizace jeho práva na ochranu vlastnictví. Tím, že se správní soudy věcně nezabývaly jeho žalobou, utrpěla "procesní stránka" jeho práva na ochranu vlastnictví.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
7. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení podle zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v němž byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je právně zastoupen v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu a ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatel vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva, resp. žádné další k dispozici neměl (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
8. Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že na základě čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánu veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. též §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu]. Směřuje-li ústavní stížnost proti rozhodnutí soudu vydanému v soudním řízení správním, není samo o sobě významné, je-li namítána jeho věcná nesprávnost. Pravomoc Ústavního soudu je založena výlučně na přezkumu z hlediska dodržení ústavnosti, tj. zda v řízení (rozhodnutím v něm vydaným) nebyly dotčeny předpisy ústavního pořádku chráněná práva nebo svobody jeho účastníka, zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy, a zda lze řízení jako celek pokládat za řádně vedené. Ústavněprávním požadavkem též je, aby soudy vydaná rozhodnutí byla řádně, srozumitelně a logicky odůvodněna.
9. Stěžovatelova argumentace v ústavní stížnosti je založena na nesouhlasu s výkladem a použitím §70 písm. a) ve spojení s §65 odst. 1 soudního řádu správního Nejvyšším správním soudem, podle kterého správní akt vydaný správním orgánem po rozhodnutí ve věci samé a označený jako "usnesení", ve kterém s odkazem na §28 odst. 1 správního řádu "rozhodl" o účastenství správního řízení, není rozhodnutím přezkoumatelným ve správním soudnictví. Stěžovatel má za to, že napadený úkon městského úřadu je rozhodnutím přezkoumatelným ve správním soudnictví, avšak v jeho konkrétní věci jde současně o rozhodnutí nicotné. Nicotnost měly správní soudy vyslovit, nikoli stěžovatelovu žalobu odmítnout.
10. Zaprvé, jde-li o stěžovatelovu námitku o odepření účinné soudní ochrany proti "rozhodnutí" o účastenství stěžovatele ve správním řízení před městským úřadem, lze odkázat na bod 40 nálezu ze dne 14. 8. 2019 sp. zn. II. ÚS 2398/18 (všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz), podle kterého čl. 36 odst. 1 Listiny zaručuje každému možnost domáhat se "stanoveným postupem" svého práva u soudu či jiného orgánu, čemuž odpovídá povinnost soudu tuto ochranu (rovněž "stanoveným postupem") poskytnout. Je následně na zákonodárci, aby stanovil podmínky a podrobnosti (tj. "postupy"), jde-li o realizaci daného základního práva (čl. 36 odst. 4 Listiny). Ve své kompetenci je omezen mezi jiným tak, že jím přijatou "prováděcí" úpravou nesmí být popřena sama podstata a smysl daného základního práva (čl. 4 odst. 4 Listiny). Znamená to, že soudní či jiná právní ochrana musí být skutečně "dosažitelná" a co do svého výsledku dostatečně účinná, což v konečném důsledku znamená i to, že by i míra takové ochrany měla být adekvátní pozici dotčené osoby v jejích právech a povinnostech (srov. nález ze dne 2. 7. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 2/19).
11. Těmto obecným přístupům odpovídají závěry krajského soudu a Nejvyššího správního soudu, které se s uvedenou námitkou dostatečně vypořádaly. Oba soudy shodně uvedly, že účastenství stěžovatele ve správním řízení před městským úřadem je předmětem přezkumu v soudním řízení vedeném před krajským soudem pod sp. zn. 55 A 72/2019. Ústavní soud shodně se správními soudy uzavírá, že je-li možné v jiném soudním řízení posoudit účastenství správního řízení před městským úřadem, není porušením stěžovatelova práva na soudní ochranu, odmítly-li správní soudy stěžovatelovu žalobu podle §65 odst. 1 soudního řádu správního proti úkonu správního orgánu, kterým po rozhodnutí ve věci samé sdělil stěžovateli, že není účastníkem správního řízení.
12. Zadruhé, jde-li o stěžovatelovu námitku o porušení jeho práva na soudní přezkum rozhodnutí orgánu veřejné správy, Ústavní soud uvádí, že čl. 36 odst. 2 Listiny stanoví, že byl-li jednotlivec na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučen přezkum rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny (viz bod 37 nálezu ze dne 16. 12. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 9/14, bod 63 nálezu ze dne 23. 1. 2018 sp. zn. I. ÚS 2637/17 či bod 49 nálezu ze dne 23. 1. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 41/17). Konkrétní náležitosti práva na přístup k soudu již nejsou upraveny na úrovni ústavního pořádku, nýbrž v procesních předpisech podústavního práva, které kogentně stanoví, jakými konkrétními způsoby a procesními instituty lze právo na soudní a jinou právní ochranu realizovat a případně i omezit. Dodrží-li jednotlivec stanovené postupy a soud přesto odmítne o jeho právu rozhodnout, dochází k porušení práva na přístup k soudu a k ústavně nepřípustnému odepření spravedlnosti - denegationi iustitiae (srov. nález ze dne 23. 10. 2014 sp. zn. I. ÚS 3106/13, bod 9 či ze dne 19. 7. 2016 sp. zn. I. ÚS 2804/15, bod 18).
13. K tomu je nutno uvést, že podle ustálené rozhodovací praxe správních soudů je jedním z pojmových znaků individuálních aktů podle §65 odst. 1 soudního řádu správního způsobilost zasáhnout do právní sféry toho, vůči komu směřují [srov. např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 4. 2017 č. j. 6 Afs 270/2015-48, bod 49 či ze dne 17. 9. 2019 č. j. 1 As 436/2017-43, bod 33; všechna rozhodnutí správních soudů jsou dostupná na http://nssoud.cz], přičemž Ústavní soud vzal opakovaně tuto skutečnost na vědomí [srov. např. nálezy ze dne 27. 6. 2017 sp. zn. I. ÚS 740/15 (N 113/85 SbNU 851), bod 21, ze dne 7. 11. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 12/17 (N 202/87 SbNU 311), bod 23 a 24]. Dospěl-li proto Nejvyšší správní soud k závěru, že stěžovatelem v žalobě napadený akt není rozhodnutím podle §65 odst. 1 soudního řádu správního, neboť nezasahuje do jeho právní sféry (srov. zejména body 26 a 28 napadeného usnesení Nejvyššího správního soudu), a proto kasační stížnost stěžovatele zamítl s odkazem na kompetenční výluku podle §70 písm. a) soudního řádu správního, byť krajský soud použil §70 písm. b) soudního řádu správního (viz body 3. a 4. shora), nelze takový postup bez dalšího považovat za porušení čl. 36 odst. 2 Listiny. Výklad uvedených ustanovení je srozumitelný, logický a odpovídá doktrinálnímu chápání pojmu "rozhodnutí" podle §65 odst. 1 soudního řádu správního.
14. Stejně tak nevede k porušení stěžovatelových práv postup správních soudů spočívající v odmítnutí jeho žaloby, aniž by prohlásily napadený akt nicotným. Podle ustálené rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu lze prohlásit za nicotný jen takový úkon správního orgánu, který by jinak byl rozhodnutím podle §65 odst. 1 soudního řádu správního. (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2013 č. j. 7 As 100/2010-65, bod 51 či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 10. 2013 č. j. 4 As 113/2013-30, bod 16).
15. Je třeba odmítnout tvrzení stěžovatele, že samotná skutečnost, že městský úřad vydal napadený akt, aniž by k tomu byl podle zákona oprávněn, bez dalšího zasahuje do jeho právní sféry, neboť mu náleží veřejné subjektivní právo na postup orgánů veřejné moci pouze způsobem, jaký zákon stanoví. Je pravdou, že v nálezu ze dne 9. 10. 2003 sp. zn. IV. ÚS 150/01 (N 117/31 SbNU 57) je uvedeno, že čl. 2 odst. 2 Listiny působí mj. "jako subjektivní právo jednotlivce na to, aby veřejná moc vůči němu postupovala pouze tak, jak stanoví zákon." Nutno však uvést, že v uvedeném nálezu zrušil Ústavní soud rozhodnutí správního orgánu, které zasahovalo do právní sféry i jinak, týkalo-li se nároku na příspěvek za službu a jeho existence měla přímý vliv na jeho hmotněprávní nárok. Tím se daná věc liší od nyní posuzované věci. Napadený akt nijak nezasahuje do veřejných subjektivních práv stěžovatele, k jejichž ochraně je založena pravomoc správních soudů [nález ze dne 14. 8. 2019 sp. zn. II. ÚS 2398/18, bod 29 či nález ze dne 23. 1. 2018 sp. zn. I. ÚS 2637/17 (N 10/88 SbNU 133), bod 63]. Je lhostejné, jak je akt označen, nevyvolává-li v právní sféře stěžovatele žádné účinky, které stěžovatel konkrétně ani netvrdí. Rozhodnutí správního soudu, kterým by prohlásil nicotným akt orgánu veřejné správy, který nijak do právní sféry jednotlivce nezasahuje a na jeho právním postavení nic nemění, postrádá svůj účel a míjí se s požadavkem skutečné a účinné soudní kontroly.
16. Postup správních soudů odpovídá jejich ustálené rozhodovací praxi, kterou stěžovatel pomíjí a v ústavní stížnosti ji ani nijak nezpochybňuje. Napadená rozhodnutí jsou řádně (tj. srozumitelně a logicky) odůvodněna. Ústavní soud neshledal žádné procesní pochybení v řízeních předcházejících jejich vydání.
17. Z obdobných důvodů je nedůvodná námitka stěžovatele o zásahu do jeho práva na ochranu vlastnictví. Jeho účastenství ve správním řízení před městským úřadem je předmětem jiného soudního řízení, ve kterém má možnost uplatnit svá procesní práva a zprostředkovaně se domáhat ochrany svých tvrzených práv.
18. Ústavní soud proto ústavní stížnost odmítl mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako zjevně neopodstatněnou.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 3. listopadu 2020
Jan Filip v. r.
předseda senátu