ECLI:CZ:US:2020:4.US.1424.20.1
sp. zn. IV. ÚS 1424/20
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jana Filipa a soudců Josefa Fialy a Pavla Šámala (soudce zpravodaje) o ústavní stížnosti stěžovatele Rozhodčí soud při Hospodářské komoře České republiky a Agrární komoře České republiky, sídlem Vladislavova 1390/17, Praha 1 - Nové Město, zastoupeného Mgr. Radkem Pokorným, advokátem, sídlem Klimentská 1216/46, Praha 1 - Nové Město, proti usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 6. května 2020 č. j. 1 As 142/2020-29 a rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 5. února 2020 č. j. 9 A 184/2017-120, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze, jako účastníků řízení, a obchodní společnosti JERICHO, spol. s r. o., sídlem Jablonského 640/2, Praha 7 - Holešovice, jako vedlejší účastnice řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Stěžovatel se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí, jimiž podle něj došlo k porušení jeho ústavně zaručených práv podle čl. 4 odst. 1, čl. 7 odst. 1, čl. 11 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Dále navrhuje odložit vykonatelnost napadeného rozsudku městského soudu.
2. Z ústavní stížnosti a doručených písemností se podává, že vedlejší účastnice podala stěžovateli žádost o poskytnutí informací podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o svobodném přístupu k informacím"), na kterou stěžovatel odpověděl e-mailovou zprávou dne 23. 8. 2017, přičemž uvedl, že není povinným subjektem k poskytování informací. Vedlejší účastnice na uvedené reagovala podáním ze dne 11. 9. 2017, označeným mj. jako "stížnost na neposkytnutí informace," ve kterém se dožadovala poskytnutí informace. Stěžovatel odpověděl dopisem ze dne 23. 8. 2017, že na svém stanovisku trvá.
3. Vedlejší účastnice podala dne 24. 10. 2017 proti uvedenému dopisu žalobu na jeho zrušení jako rozhodnutí podle §65 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen "s. ř. s."), k Městskému soudu v Praze (dále jen "městský soud"), jenž ji odmítl rozsudkem ze dne 28. 6. 2018 č. j. 9 A 184/2017-32 pro chybějící pravomoc, protože dospěl k závěru, že stěžovatel povinným subjektem podle §2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím není. Nejvyšší správní soud uvedené rozhodnutí zrušil svým rozsudkem ze dne 20. 2. 2019 č. j. 6 As 282/2018-46, neboť městský soud nesprávně posoudil znaky veřejné instituce podle uvedeného ustanovení. Způsob vzniku je dán aktem státu, obdobné subjekty mohou být zřizovány pouze zákonem, zřizovatelem je stát a má také veřejný účel jako státem zřízené a později aprobované fórum pro alternativní řešení sporů. Ke znaku utváření orgánů uvedl, že jsou státem vytvářeny nepřímo prostřednictvím Hospodářské komory České republiky a Agrární komory České republiky, což jsou rovněž subjekty zřízené zákonem k plnění veřejného účelu. Ke státnímu dohledu uvedl, že tento znak sice není naplněn, avšak chybějící státní dohled je projevem stěžovatelovy nezávislosti.
4. Městský soud znovu žalobu vedlejší účastnice odmítl rozsudkem ze dne 29. 4. 2019 č. j. 9 A 184/2017-76, neboť vedlejší účastnice nesprávně zvolila žalobní typ, neboť stěžovatelův dopis ze dne 23. 8. 2017 nebylo možné posoudit jako rozhodnutí správního orgánu. Tento rozsudek zrušil Nejvyšší správní soud svým rozsudkem ze dne 29. 8. 2019 č. j. 4 As 256/2019-23, poněvadž městský soud sice správně posoudil, že proti postupu stěžovatele v uvedené věci nelze brojit žalobou proti rozhodnutí podle §65 s. ř. s., avšak městský soud měl vedlejší účastnici umožnit změnu žalobního návrhu na žalobu proti nečinnosti podle §79 a násl. s. ř. s. V uvedeném rozhodnutí výslovně uvedl, že podmínky věcného projednání žaloby se posuzují k okamžiku podání původní žaloby.
5. Městský soud, vázán právními názory Nejvyššího správního soudu, svým napadeným rozsudkem změněné žalobě vedlejší účastnice vyhověl a přikázal stěžovateli o žádosti vedlejší účastnice rozhodnout. Kasační stížnost stěžovatele proti tomuto rozsudku Nejvyšší správní soud odmítl svým napadeným usnesením pro nepřípustnost podle §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s.
II.
Argumentace stěžovatele
6. Stěžovatel nesouhlasí se závěrem správních soudů, že je povinným subjektem podle §2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím. Namítá, že Ústavní soud v nálezu sp. zn. I. ÚS 260/06 ze dne 24. 1. 2007 (N 10/44 SbNU 129) posoudil jednotlivé znaky veřejné instituce každý zvlášť, kdežto soudy v jeho věci posoudily pouze tři z pěti. Na základě toho učinily svůj závěr o stěžovateli jako o veřejné instituci - test byl proveden nesprávně, nadto byl nedostatečně odůvodněn. Obecné soudy se v napadených rozhodnutích nevypořádaly se stěžovatelovou námitkou, zda byla žaloba skutečně podána včas, přičemž odkaz Nejvyššího správního soudu v jeho rozsudku sp. zn. 4 As 256/2019 na posuzování podmínek věcného projednání žaloby nebyl závazným právním názorem, ale pouze "náznakem". Městský soud a Nejvyšší správní soud měly v následujícím řízení včasnost žaloby posuzovat a závěr o okamžiku posuzování podmínek věcného projednání žaloby odůvodnit.
7. K odůvodnění odkladu vykonatelnosti napadeného rozsudku městského soudu stěžovatel uvedl, že má-li se podle něj chovat jako povinný subjekt podle zákona o svobodném přístupu k informacím, hrozí mu bezprostřední újma (spočívající např. v donucení poskytnout informací pod ochranou obchodního tajemství nebo v bezúčelném vynakládání peněžních prostředků), naopak vedlejší účastnici žádná újma nevznikne, neboť dojde "pouze" k oddálení vyřízení její žádosti. Odkazuje na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 6. 2015 č. j. 2 As 155/2015-67 a nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 1146/16 ze dne 20. 6. 2017 (N 101/85 SbNU 679), ve kterých k odložení vykonatelnosti došlo a které jsou skutkově obdobné.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
8. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení podle zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas subjektem, který byl účastníkem řízení, v němž bylo vydáno rozhodnutí napadené ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je právně zastoupen v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu a ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatel vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario), protože se řídil poučením městského soudu o možnosti podat kasační stížnost. V souladu s ustálenou judikaturou Ústavního soudu jde o postup stěžovatele, který je založen na důvěře v rozhodnutí orgánu veřejné moci, který nemůže být na újmu jeho procesním právům.
9. Ústavní stížnost míří proti rozhodnutí soudu ve správním soudnictví, kterým byla stěžovateli uložena povinnost rozhodnout ve věci žádosti o poskytnutí informace, neboť správní soud dospěl k závěru, že stěžovatel je povinným subjektem podle §2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím. Stěžovatel je proto v postavení správního orgánu, jehož forma činnosti byla úspěšně napadena žalobou ve správním soudnictví. Obecně platí, že ústavní stížnost není oprávněn podat správní orgán, jehož rozhodnutí (či jiná forma činnosti) bylo úspěšně napadeno správní žalobou; ústavní stížnost slouží výhradně k ochraně ústavně zaručených subjektivních práv (srov. ŠIMÍČEK, V. In: FILIP, J. a kol. Zákon o Ústavním soudu. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2007, s. 492). Jde-li o samotnou existenci povinnosti poskytovat informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím, lze podle bodu 42. nálezu sp. zn. IV. ÚS 1146/16 ze dne 20. 6. 2017 (N 101/85 SbNU 679) proti takovému rozhodnutí podat ústavní stížnost. V nyní posuzované věci je proto nutné zvážit, zda je stěžovatel právnickou osobou a může být subjektem ústavně zaručených práv, kterých se dovolává, a zda je k podání ústavní stížnosti oprávněn.
10. Podle §20 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, je právnickou osobou organizovaný útvar, o kterém zákon stanoví, že má právní osobnost, nebo jehož právní osobnost zákon uzná. Podle stanoviska pléna Nejvyššího soudu ze dne 22. 1. 1997 sp. zn. Plsn 2/96 mezi vlastnosti, kterými se právnické osoby charakterizují, patří určení názvu a sídla, vlastní organizační struktura, vymezení orgánu, který je za ní oprávněn jednat v právních vztazích, vymezení vlastního majetku sloužícího k plnění svých úkolů a vlastní odpovědnost za majetkovou újmu způsobenou jinému.
11. Podle zákona České národní rady č. 62/1992 Sb., o Hospodářské komoře České republiky a Agrární komoře České republiky, ve znění pozdějších předpisů, stěžovatel působí jako stálý rozhodčí soud a nezávislý orgán pro rozhodování nezávislými rozhodci podle předpisů o rozhodčím řízení. Uvedený zákon, ani jiný zákon, nestanoví výslovně, že stěžovatel je právnickou osobou či má právní osobnost. Statut stěžovatele, vydaný podle §13 odst. 2 uvedeného zákona, uvádí, že jeho jménem jedná navenek předseda nebo místopředseda, statutárním orgánem je třináctičlenné předsednictvo, jeho sídlem je Praha, v pracovněprávních vztazích vystupuje svým jménem a má odpovědnost vyplývající z těchto vztahů, je ve své činnosti nezávislý a je samostatným daňovým subjektem.
12. Přestože zákon výslovně nestanoví, že stěžovatel má právní osobnost, vykazuje znaky právnické osoby, a to buď přímo ze zákona, nebo podle jeho Statutu vydaného na základě zákona. Ústavní soud proto pro účely ústavní stížnosti považuje stěžovatele za právnickou osobu. Činí tak se zřetelem ke skutečnosti, že v minulosti ústavní stížnosti stěžovatele přezkoumal, byť v jiných procesních souvislostech, přestože se povahou stěžovatele výslovně nezabýval [srov. např. usnesení sp. zn. I. ÚS 2885/16 ze dne 21. 9. 2016, nález sp. zn. I. ÚS 1647/13 ze dne 24. 6. 2014 (N 130/73 SbNU 949) či nález sp. zn. III. ÚS 2588/13 ze dne 27. 1. 2015 (N 17/76 SbNU 275); všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz]. Ústavní soud proto shledal, že stěžovatel je subjektem ústavně zaručených práv, kterých se dovolává, a proto je oprávněn k podání ústavní stížnosti. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem o ústavní stížnosti stěžovatele jsou dány.
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
13. Ústavní soud dále posoudil obsah ústavní stížnosti a dospěl k závěru, že jde o návrh zjevně neopodstatněný.
14. Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že na základě čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánu veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. též §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu]. Směřuje-li ústavní stížnost proti rozhodnutí soudu vydanému v soudním řízení správním, není samo o sobě významné, je-li namítána jeho věcná nesprávnost. Pravomoc Ústavního soudu je založena výlučně na přezkumu z hlediska dodržení ústavnosti, tj. zda v řízení (rozhodnutím v něm vydaným) nebyly dotčeny předpisy ústavního pořádku chráněná práva nebo svobody jeho účastníka, zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy, a zda lze řízení jako celek pokládat za řádně vedené. Ústavněprávním požadavkem též je, aby soudy vydaná rozhodnutí byla řádně, srozumitelně a logicky odůvodněna.
15. Stěžovatelova argumentace v ústavní stížnosti je založena v prvé řadě na nesouhlasu s výkladem a použitím podústavního práva, konkrétně §2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím a tam uvedeného pojmu "veřejná instituce". Stěžovatel tvrdí, že není veřejnou institucí, a tudíž se na něj nevztahuje povinnost zveřejňovat informace podle uvedeného zákona. Správní soudy dospěly k závěru, že právní povaha stěžovatele splňuje tzv. pětistupňový test veřejné instituce [srov. nález sp. zn. I. ÚS 260/06 ze dne 24. 1. 2007 (N 10/44 SbNU 129)], a vztahují se na něj předmětné povinnosti. S tímto názorem stěžovatel polemizuje a současně namítá, že Nejvyšší správní soud provedl výklad §2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím chybně či nedostatečně. S argumentací stěžovatele se Ústavní soud neztotožnil. Vedly jej k tomu tyto důvody.
16. Zaprvé, Ústavní soud odkazuje na svou ustálenou rozhodovací praxi, podle níž právo na soudní ochranu, jehož porušení stěžovatel mimo jiné namítá, neznamená, že je jednotlivci zaručováno přímo a bezprostředně právo na rozhodnutí odpovídající jeho názoru, nýbrž je mu zajišťováno právo na řádné soudní řízení, v němž se uplatňují všechny zásady správného soudního rozhodování podle zákona a v souladu s ústavními kautelami v hlavě páté Listiny
17. Zadruhé, není pravdou, že Nejvyšší správní soud posoudil pouze tři znaky z pěti celkových; lze odkázat na body 27 a 38 rozsudku Nejvyššího správního ze dne 20. 2. 2019 č. j. 6 As 282/2018-46, ve kterém se všemi jednotlivými kritérii zabývá a ke každému činí jednotlivý závěr o jeho intenzitě. Argumentace stěžovatele je nadto v tomto směru vnitřně rozporná, tvrdí-li jednak, že Nejvyšší správní soud nehodnotil všech pět znaků, a jednak mu následně vytýká, že znaky posoudil chybně, jde-li o kritéria 1) státního dohledu a 2) tvorby orgánů (srov. bod 26 ústavní stížnosti). Lze shrnout, že výklad Nejvyššího správního soudu odpovídá všeobecně akceptovatelnému (doktrinálnímu) chápání pojmu "veřejná instituce," jak vyplývá z ustálené rozhodovací praxe správních soudů a Ústavního soudu.
18. Další námitky stěžovatele míří proti nedostatečnému odůvodnění napadených rozhodnutí, jde-li o posouzení otázky včasnosti podané žaloby vedlejší účastnicí. Ústavní soud názor stěžovatele nesdílí. Podle ustálené rozhodovací praxe Ústavního soudu je požadavek náležitého odůvodnění soudních rozhodnutí součást ústavních záruk řádného procesu [nález sp. zn. III. ÚS 84/94 ze dne 20. 6. 1995 (N 34/3 SbNU 257) či sp. zn. Pl. ÚS 1/03 ze dne 11. 2. 2004 (N 15/32 SbNU 131; 153/2004 Sb.)]. Účelem odůvodnění je především seznámení účastníků řízení s úvahami, na nichž soud založil své rozhodnutí. Jeho nezbytný rozsah se přitom odvíjí od předmětu řízení a povahy rozhodnutí, jakož i od návrhů a argumentů uplatněných účastníky řízení, se kterými se soudy musí adekvátně vypořádat [usnesení sp. zn. IV. ÚS 360/99 ze dne 25. 10. 1999 (U 68/16 SbNU 363), nález sp. zn. III. ÚS 961/09 ze dne 22. 9. 2009 (N 207/54 SbNU 565); též např. rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ve věci Van de Hurk proti Nizozemí ze dne 19. 4. 1994 č. 16034/90, §61, či ve věci Ruiz Torija proti Španělsku ze dne 9. 12. 1994 č. 18390/91, §29]. To neznamená, že součástí odůvodnění musí být výslovné vypořádání se s každým tvrzením či námitkou účastníků řízení nebo jakákoli dílčí úvaha soudu, kterou učinil při svém rozhodování, ať už se týkala jeho procesního postupu, skutkových zjištění nebo právního posouzení. Jako celek však odůvodnění musí účastníkům řízení umožňovat seznatelnost těch úvah soudu, jež byly relevantní pro výsledek řízení, a tím přezkoumatelnost soudního rozhodnutí z hlediska zákonnosti i věcné správnosti (srov. nález sp. zn. II. ÚS 222/18 ze dne 14. 8. 2019, bod 13).
19. Je pravdou, že v nyní posuzované věci Nejvyšší správní soud v bodu 35 svého rozsudku ze dne 29. 8. 2019 č. j. 4 As 256/2019-23 uvedl, že při možném připuštění změny žalobního návrhu je třeba posuzovat podmínky jeho věcného projednání "přirozeně" ke dni jeho podání, přičemž dále nerozvedl, proč právě k tomuto okamžiku. Ani navazující rozhodnutí (rozhodnutí napadená ústavní stížností stěžovatele) se důvody uvedeného závěru blíže nezaobírala. Ústavní soud však nepovažuje výslovné vysvětlení skutečnosti, že při připuštění změny žaloby ve správním soudnictví je nutné posuzovat podmínky jejího věcného projednání ke dni jejího původního podání, za nutnou součást odůvodnění napadených rozhodnutí. Je logické, že při výkladu, který se snaží prosadit stěžovatel, by oprávnění žalobce změnit na výzvu soudu žalobu na "správný" žalobní typ ztratilo význam. Potenciální žalobci by ztratili skutečnou příležitost upravit žalobu tak, aby byla meritorně projednatelná. Posuzovaly-li by se podmínky věcného projednání žaloby k pozdějšímu okamžiku, lhůta pro podání žaloby by mohla uplynout v mezidobí, kdy jsou jednotlivé žalobní typy předmětem posouzení soudu, a to ať již samotnými krajskými soudy či v navazujícím řízení o kasační stížnosti, jak tomu bylo v nyní posuzované věci. Smyslem umožnění změny žaloby ve správním soudnictví je totiž odstranění konstruktů, které znemožní nebo nesmyslně oddálí přístup jednotlivce k soudu (srov. nález sp. zn. II. ÚS 2398/18 ze dne 14. 8. 2019, bod 68 a násl.) a je zjevné, že stěžovatelem upřednostňovaný výklad je s uvedeným závěrem v rozporu.
20. Ústavní soud proto uvedenou námitku stěžovatele považuje za účelovou a nedůvodnou. Ze samotného odůvodnění rozsudku ze dne 29. 8. 2019 č. j. 4 As 256/2019-23 lze seznat, z jakých důvodů učinil Nejvyšší správní soud závěr o tom, k jakému okamžiku je nutné posuzovat podmínky věcného projednání žaloby při změně žalobního typu. Nelze proto ani uvažovat o tom, že neodůvodnil-li uvedený závěr městský soud a Nejvyšší správní soud následně ve svých napadených rozhodnutích, došlo tím k zásahu do stěžovatelova práva na soudní ochranu.
21. Ze všech těchto důvodů Ústavní soud usnesením ústavní stížnost odmítl mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. O ústavní stížnosti rozhodl Ústavní soud bezodkladně, a proto již samostatně nerozhodoval o návrhu na odklad vykonatelnosti napadeného rozsudku městského soudu, který jako návrh akcesorický sdílí osud ústavní stížnosti.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 23. června 2020
Jan Filip v. r.
předseda senátu