ECLI:CZ:US:2020:4.US.1521.20.1
sp. zn. IV. ÚS 1521/20
Usnesení
Ústavní soud rozhodl soudkyní zpravodajkou Miladou Tomkovou o ústavní stížnosti Ing. Miroslava Pičmana, zastoupeného Mgr. Janem Dziamou, advokátem, Mořinská 496, Karlík, proti jinému zásahu Ministerstva životního prostředí, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Posuzovanou ústavní stížností se stěžovatel domáhá, aby Ústavní soud shledal porušení stěžovatelova práva na příznivé životní prostředí dle čl. 35 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, k němuž mělo dojít jiným zásahem Ministerstva životního prostředí spočívajícím v nevydání prováděcí vyhlášky dle §22 odst. 1 písm. d) zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, a aby ministerstvu zakázal v legislativní nečinnosti pokračovat.
Stěžovatel vysvětluje, že dle uvedeného zákonného ustanovení ministerstvo stanoví vyhláškou způsob hodnocení erozního ohrožení zemědělské půdy, přípustnou míru erozního ohrožení zemědělské půdy a opatření k jeho snížení. Dle §3 odst. 1 písm. b) zákona o zemědělském půdním fondu je pak zakázáno způsobovat ohrožení zemědělské půdy erozí překračováním přípustné míry jejího erozního ohrožení stanovené prováděcím právním předpisem. Ministerstvo však dosud vyhlášku nevydalo, v důsledku čehož stěžovatel mimo jiné neuspěl se svým podnětem na prošetření erozní události a uložení nápravných opatření vlastníkům a obhospodařovatelům sousedních pozemků. V tomto legislativním opomenutí stěžovatel spatřuje porušení svého práva na příznivé životní prostředí.
Dle stěžovatele je i opomenutí zákonodárce schopno zasáhnout do základních práv, přičemž Ústavní soud se v souladu se svou judikaturou údajně může i mezerami v zákoně v rámci svého rozhodování zabývat. Stěžovatel uvádí, že pravomoc Ústavního soudu přezkoumávat právní normy v řízení o ústavní stížnosti je založena §64 odst. 1 písm. e) a §64 odst. 2 písm. d) zákona o Ústavním soudu. Součástí tohoto oprávnění je dle stěžovatele i možnost posuzovat mezery v zákoně. Opomenutí zákonodárce je potřeba posoudit jako jiný zásah orgánu veřejné moci ve smyslu §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu, stěžovatel je tedy toho názoru, že může takto formulovanou ústavní stížnost podat, aniž by bylo vydáno rozhodnutí nebo došlo k jinému jednání veřejné moci.
Ústavní stížnost je zčásti podána osobou k tomu neoprávněnou, z části jde o návrh, k jehož projednání není Ústavní soud příslušný.
Z §64 odst. 1 písm. e) a §64 odst. 2 písm. d) zákona o Ústavním soudu neplyne pravomoc Ústavního soudu přezkoumávat v řízení o ústavní stížnosti právní normy. Uvedená ustanovení pouze upravují okruh subjektů oprávněných podat návrh na zrušení zákona, resp. jiného právního předpisu. Je pravda, že tak mohou činit i osoby, které podaly ústavní stížnost, ovšem jednak tak mohou učinit pouze postupem dle §74 (tedy formou akcesorického návrhu), jednak by následně napadená právní norma byla přezkoumávána v souladu s §78 odst. 1 zákona o Ústavním soudu plénem v řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů dle §64 a násl. zákona o Ústavním soudu. V souladu se zákonem a s dlouhodobou a ustálenou praxí Ústavního soudu ústavní stížnost přímo proti zákonu směřovat nemůže (za všechny viz usnesení Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 246/96 ze dne 3. 10. 1996 či sp. zn. Pl. ÚS 10/20 ze dne 5. 5. 2020).
Jde-li o legislativní opomenutí, situace je obdobná. Původně Ústavní soud možnost přezkumu legislativního opomenutí vylučoval a návrhy vedené v tomto duchu odmítal pro nepříslušnost (viz usnesení sp. zn. III. ÚS 42/93 ze dne 20. 10. 1993 či sp. zn. II. ÚS 567/01 ze dne 24. 10. 2001). Později výjimečnou možnost přezkumu legislativního opomenutí připustil, leč nikoli jako jiného zásahu orgánu veřejné moci ve smyslu §72 odst. 1 zákona o Ústavním soudu (viz např. usnesení sp. zn. III. ÚS 148/03 ze dne 23. 4. 2003).
K realizaci "přezkumu nečinnosti" zákonodárce Ústavní soud přistoupil v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 20/05 ze dne 28. 2. 2006 a sp. zn. Pl. ÚS 9/07 ze dne 1. 7. 2010. U těchto rozhodnutí je však potřeba upozornit na dvě základní skutečnosti. Zaprvé, obě rozhodnutí byla vydána v řízeních o zrušení zákonů a jiných právních předpisů zahájených k tomu oprávněnými navrhovateli. Zadruhé, ačkoli Ústavní soud konstatoval protiústavní nečinnost zákonodárce, tak vědom toho, že není pozitivním zákonodárcem, nepřikázal ve výroku zákonodárci, aby určitou normu přijal. Pokud by nyní Ústavní soud akceptoval stěžovatelovu úvahu, že legislativní opomenutí je jiným zásahem orgánu veřejné moci, musel by se naopak v případě vyhovění ústavní stížnosti do pozice pozitivního zákonodárce v souladu s §82 odst. 3 písm. b) zákona o Ústavním soudu pasovat.
Citované nálezy sp. zn. Pl. ÚS 20/05 a sp. zn. Pl. ÚS 9/07 tedy nezměnily nic na tom, že v řízení o ústavní stížnosti nečinnost zákonodárce jako jiný zásah orgánu veřejné moci samu o sobě napadat nelze. To Ústavní soud potvrdil i v následující judikatuře (viz usnesení sp. zn. I. ÚS 1537/14 ze dne 28. 7. 2014 a III. ÚS 1273/19 ze dne 18. 6. 2019). V prvním z odkazovaných usnesení Ústavní soud k námitce, že jiný zásah spočíval v nepřijetí zákona, konstatoval, že za zásah orgánu veřejné moci, jímž je porušeno základní právo fyzické nebo právnické osoby, nelze považovat legislativní činnost:
"Přijetí opačného výkladu, který stěžovatel zřejmě zastává, totiž že se může s pouhým odkazem na nenaplněné ustanovení Ústavy obrátit přímo na Ústavní soud, by, dovedeno ad absurdum znamenalo, že vlastně kdokoliv by mohl kdykoliv a bez dalšího protestovat proti jakékoli právní úpravě nebo absenci této úpravy a obcházet tak jak pravidla legislativního procesu, tak možnosti dané formami abstraktní a konkrétní kontroly ústavnosti. To by se de facto rovnalo konstrukci tzv. actio popularis - kdy by se na Ústavní soud mohl obracet i navrhovatel, který v předchozím řízení nebyl jeho účastníkem ani nebyl na věci nijak zainteresován - kterou naše úprava ústavního soudnictví nezná.
V případě zjevného opomenutí zákonodárce tak sice nelze zcela kategoricky a jednou pro vždy vyloučit možnost jednotlivce pomocí ústavní stížnosti brojit proti tomuto závadnému stavu, takový postup však musí vždy představovat naprostou výjimku z obecného pravidla. Jako conditio sine qua non je pak nutno vyžadovat shora již konstatované zahájení předcházejícího řízení před obecnými soudy, jinak by nebyla naplněna subjektivní funkce ústavní stížnosti, stěžovatel by se bez konkrétního porušení svých ústavně zaručených práv domáhal zásahu Ústavního soudu a i jeho případné vyhovující rozhodnutí by mělo, bez zrušení určitých rozhodnutí, charakter zcela akademický."
Legislativní nečinnost sama o sobě tedy nemůže být předmětem ústavní stížnosti, přičemž výjimečné konstatování protiústavní nečinnosti zákonodárce přichází do úvahy zejména v řízeních vzešlých z řízení před obecnými soudy.
Z uvedených důvodů Ústavní soud ústavní stížnost odmítl zčásti podle §43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu jako návrh podaný někým zjevně neoprávněným, zčásti (v níž stěžovatel požaduje, aby Ústavní soud ministerstvu zakázal v legislativní nečinnosti pokračovat, tedy v podstatě aby přikázal vyhlášku vydat) podle §43 odst. 1 písm. d) zákona o Ústavním soudu jako návrh, k jehož projednání není Ústavní soud příslušný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 9. června 2020
Milada Tomková v. r.
soudkyně zpravodajka