ECLI:CZ:US:2020:4.US.2678.20.1
sp. zn. IV. ÚS 2678/20
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jana Filipa a soudců Josefa Fialy a Pavla Šámala (soudce zpravodaje) o ústavní stížnosti stěžovatelky Ireny Zemanové, zastoupené Mgr. Jiřím Kokešem, advokátem, sídlem Na Flusárně 168, Příbram, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. září 2020 č. j. 5 As 393/2019-48, za účasti Nejvyššího správního soudu, jako účastníka řízení, a Ministerstva dopravy, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadeného rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") stěžovatelka napadá v záhlaví uvedené rozhodnutí s tvrzením, že jím došlo k porušení jejích ústavně zaručených práv podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
2. Z ústavní stížnosti a napadeného rozhodnutí se podává, že stěžovatelka je účastnicí správního řízení o odstranění stavby vedeného Úřadem pro civilní letectví (dále jen "Úřad"). Úřad rozhodnutím ze dne 13. 2. 2017 řízení přerušil podle §64 odst. 1 písm. c) zákona 500/2004 Sb., správní řád (dále jen "správní řád"), do doby rozhodnutí Ústavního soudu v řízení o ústavní stížnosti České republiky - Ministerstva obrany proti rozhodnutí obecných soudů o jeho povinnosti odstranit stavbu na pozemku ve vlastnictví stěžovatelky, vedeném pod sp. zn. II. ÚS 216/15, jako řízení o předběžné otázce. Odvolání stěžovatelky proti rozhodnutí o přerušení řízení zamítlo Ministerstvo dopravy a toto rozhodnutí potvrdilo rozhodnutím ze dne 10. 10. 2017.
3. Stěžovatelka proto podala proti rozhodnutí Ministerstva dopravy žalobu k Městskému soudu v Praze (dále jen "městský soud") a domáhala se jeho zrušení podle §65 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen "soudní řád správní"). Městský soud žalobu stěžovatelky usnesením ze dne 21. 10. 2019 odmítl jako nepřípustnou podle §68 písm. e) soudního řádu správního, neboť žalobou napadené rozhodnutí je ze soudního přezkumu vyloučeno jako úkon, kterým se pouze upravuje vedení řízení před správním orgánem podle §70 písm. c) soudního řádu správního. Městský soud stěžovatelku rovněž upozornil, že má možnost se domáhat účinné soudní ochrany prostřednictvím tzv. nečinnostní žaloby.
4. Proti uvedenému usnesení městského soudu brojila stěžovatelka kasační stížností. V té namítala, že žalobou napadené rozhodnutí svým významem přesahuje "pouhý" akt o vedení řízení před správním orgánem a navrhla, aby bylo uvedené usnesení zrušeno a věc městskému soudu vrácena k dalšímu řízení. Podle stěžovatelky není probíhající řízení o ústavní stížnosti před Ústavním soudem důvodem pro přerušení správního řízení, neboť Ústavní soud rozhoduje o již pravomocných rozhodnutích. Přerušení řízení do doby rozhodnutí o předběžné otázce je namístě pouze, jde-li o řízení nepravomocně skončená. V řízení o ústavní stížnosti lze rovněž napadeným rozhodnutím odložit vykonatelnost, což se v dané věci nenastalo. Přerušením správního řízení nelze uvedený institut nahrazovat.
5. Nejvyšší správní soud v záhlaví uvedeným rozsudkem kasační stížnost stěžovatelky zamítl. V prvé řadě uvedl, že rozhodnutí o přerušení správního řízení je podle "konstantní a jednotné" judikatury úkonem, kterým se pouze upravuje vedení řízení, a proto je proti němu žaloba nepřípustná. Přestože stěžovatelka byla městským soudem poučena o možnosti domáhat se účinné soudní ochrany tzv. nečinnostní žalobou, trvala na svém stanovisku, že v její věci význam žalobou napadeného rozhodnutí převyšuje pojem úkonu, kterým se pouze upravuje vedení řízení. Nejvyšší správní soud se s tvrzením stěžovatelky neztotožnil. Uvedl, že smyslem institutu přerušení řízení do rozhodnutí o předběžné otázce je umožnit správnímu orgánu vyčkat na rozhodnutí jiného orgánu, které může mít na výsledek ve věci významný vliv, což rozhodnutí Ústavního soudu bezpochyby představuje. V nyní posuzované věci rovněž jde o řízení o odstranění stavby, jehož důsledkem může vzniknout obtížně nahraditelná škoda. Zákonností přerušení řízení se správní soudy nadto mohou zabývat při přezkumu konečného rozhodnutí věci či v řízení o tzv. nečinnostní žalobě. Nebylo namístě stěžovatelku ani o nesprávně zvoleném žalobním typu poučit a případně ji vyzvat ke změně žalobního návrhu. Zaprvé, judikatura o povaze žalobou napadeného aktu je ustálená a výklad práva v tomto směru jasný. Zadruhé, ani v řízení o tzv. nečinností žalobě by nebyly naplněny jeho podmínky podle §79 soudního řádu správního, neboť stěžovatelka se nedožadovala uplatnění opatření proti nečinnosti před správním orgánem.
II.
Argumentace stěžovatelky
6. Stěžovatelka ve své ústavní stížnosti nesouhlasí se závěrem Nejvyššího správního soudu, že její žalobou napadené rozhodnutí Ministerstva dopravy nelze přezkoumat v řízení o žalobě proti rozhodnutí. Má nadále za to, že rozhodnutí o přerušení řízení lze napadnout, přesahuje-li svým významem otázku vedení řízení. Stěžovatelka opakovaně uvádí, že podání ústavní stížnosti nemá odkladný účinek ze zákona, ve věci sp. zn. II. ÚS 216/15 přiznán nebyl, a tuto skutečnost nelze nahrazovat institutem přerušení řízení. Průběh řízení o předběžné otázce, po jehož dobu má být přerušeno řízení podle §64 odst. 1 písm. c) správního řádu, odpovídá průběhu řízení výhradně do doby právní moci rozhodnutí ve věci samé. Podá-li účastník řízení o předběžné otázce mimořádný opravný prostředek nebo jiný právní prostředek, který nemá odkladný účinek, včetně ústavní stížnosti, nelze řízení přerušit. Předběžná otázka totiž již byla pravomocně vyřešena. Správní orgány proto pravomocné rozhodnutí nerespektují.
7. Stěžovatelka závěrem své ústavní stížnosti uvádí, že si je vědoma možnosti podat tzv. nečinnostní žalobu. Avšak to nic nemění na významu její žalobou napadeného rozhodnutí. Nepřezkoumaly-li správní soudy její žalobou napadené rozhodnutí, došlo k porušení jejího ústavně zaručeného práva na soudní ochranu.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
8. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení podle zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu") a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v nichž bylo vydáno rozhodnutí napadené ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu a ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva, resp. takový opravný prostředek k dispozici neměla (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
9. Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [§72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu]. Směřuje-li ústavní stížnost proti rozhodnutí vydanému v soudním řízení správním, není samo o sobě významné, je-li namítána jeho věcná nesprávnost. Ústavní soud není součástí soustavy soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy) a není ani povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí. Jeho pravomoc je založena výlučně na přezkumu z hlediska dodržení ústavnosti, tj. zda v řízení (rozhodnutím v něm vydaném) nebyly dotčeny předpisy ústavního pořádku chráněná práva nebo svobody jeho účastníka, a zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy. Ústavněprávním požadavkem též je, aby soudy vydaná rozhodnutí byla řádně, srozumitelně a logicky odůvodněna.
10. V prvé řadě je nutné uvést, že argumentace v ústavní stížnosti stěžovatelky je založena na týchž námitkách, které uplatnila již v kasační stížnosti před Nejvyšším správním soudem. Stěžovatelka nadále (což výslovně zdůrazňuje i ve své ústavní stížnosti) zpochybňuje výklad §70 písm. c) soudního řádu správního ve spojení s §64 odst. 1 písm. c) správního řádu, který provedly správní soudy. Nejvyšší správní soud tvrzení stěžovatelky řádně, tj. srozumitelně a logicky, vypořádal. Z napadeného rozhodnutí je seznatelné, jakými úvahami se Nejvyšší správní soud řídil, jakou judikaturu na věc použil a z jakých konkrétních důvodů nepovažoval kasační stížností napadené usnesení městského soudu za nezákonné. I bez výslovných námitek stěžovatelky se zabýval tím, zda městský soud při odmítnutí žaloby neporušil její právo na přístup k soudu.
11. Tomu, jak se Nejvyšší správní soud v odůvodnění svého napadeného rozsudku vypořádal s námitkami stěžovatelky, nemá Ústavní soud z hlediska dodržení ústavnosti co vytknout. Výklad §64 odst. 1 písm. c) správního řádu ve spojení s §70 písm. c) soudního řádu správního odpovídá ustálené rozhodovací praxi správních soudů, není excesivní a odpovídá všeobecně akceptovatelnému (doktrinálnímu) chápání kompetenční výluky u úkonů, kterými se pouze upravuje vedení řízení před správním orgánem.
12. Nutno rovněž podotknout, že namítá-li stěžovatelka "přesah" její žalobou napadeného rozhodnutí, spojuje jej se stejnými důvody, se kterými spojuje tvrzenou nezákonnost žalobou napadeného rozhodnutí. Jiným slovy, stěžovatelka se domáhá přezkumu správního aktu, který je ze soudního přezkumu zákonem vyloučen a tvrdí, že v její věci jsou dány určité výjimečné okolnosti. Avšak nepředkládá žádné jiné důvody než ty, pro které se domáhá zrušení tohoto aktu. Z argumentace stěžovatelky tak ani není zřejmé, jaké jsou ony tvrzené "zvláštní okolnosti" její věci. Při akceptaci jí zastávaného výkladu by došlo k popření smyslu kompetenčních výluk ve správním soudnictví, neboť při tvrzené nezákonnosti by současně byla "aktivována" (ve svém důsledku samotným podáním žaloby) jí tvrzená výjimka ze soudní výluky.
13. Dále je nutné uvést, že čl. 36 odst. 2 Listiny stanoví, že byl-li jednotlivec na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučen přezkum rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny. Podmínky a podrobnosti práva na přístup k soudu již nejsou upraveny na úrovni ústavního pořádku, nýbrž v procesních předpisech podústavního práva, které kogentně stanoví, jakými konkrétními způsoby a procesními instituty lze právo na soudní a jinou právní ochranu realizovat a případně i omezit. Dodrží-li jednotlivec stanovené postupy a soud přesto odmítne o jeho právu rozhodnout, dochází k porušení práva na přístup k soudu a k ústavně nepřípustnému odepření spravedlnosti - denegationi iustitiae (srov. nález ze dne 23. 10. 2014 sp. zn. I. ÚS 3106/13, bod 9 či ze dne 19. 7. 2016 sp. zn. I. ÚS 2804/15, bod 18; všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz).
14. V nyní posuzované věci je proto rovněž podstatné, že stěžovatelka stanovené postupy nedodržela. Přestože byla správními soudy poučena o své (byť promarněné) možnosti bránit se proti nečinnosti, dále setrvává na svém již opakovaně vyvráceném stanovisku, o přezkoumatelnosti žalobou napadeného aktu. Správní soudy však stěžovatelce jasně vysvětlily, že postupovala chybně, přestože k dané problematice existuje ustálená judikatura. Byť je nutné vyzdvihnout, že důsledné rozlišování žalobních typů ve správním soudnictví nesmí vést k neodůvodněnému znemožnění nebo nesmyslnému oddálení účinné soudní ochrany [srov. bod 63 nálezu ze dne 14. 8. 2019 sp. zn. II. ÚS 2398/18], rovněž nelze po správních soudech požadovat, aby nahrazovaly procesní aktivitu, resp. napravovaly procesní pasivitu jednotlivců. Nutno podotknout, že stěžovatelka ani nebrojí proti tomu, jak se Nejvyšší správní soud vypořádal s případnou povinností městského soudu jí poučit a vyzvat ke změně žalobního návrhu.
15. Rovněž je podstatné zjištění, že se správní soudy budou moci tvrzenou nezákonností žalobou napadeného aktu zabývat při přezkumu rozhodnutí ve věci samé (viz bod 14 napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu). O úkon, jímž se upravuje vedení řízení, totiž může jít jen tehdy, lze-li při přezkumu konečného rozhodnutí ve věci zohlednit nezákonnost tohoto úkonu a jeho tvrzená nezákonnost může mít na zákonnost konečného rozhodnutí vliv (srov. mutatis mutandis bod 17 rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 1. 2015 č. j. 4 Afs 216/2014-32). Ani uvedené tvrzení Nejvyššího správního soudu však stěžovatelka nezpochybňuje.
16. Lze proto uzavřít, že správní soudy sice odmítly stěžovatelčinu žalobu, avšak stalo se tak podle zákona, v důsledku stěžovatelčina nesprávně zvoleného procesního postupu, pro stěžovatelku nikoli překvapivě a bez újmy na jejích ústavně zaručených právech.
17. Z uvedených důvodů Ústavní soud mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení ústavní stížnost podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítl jako zjevně neopodstatněnou.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 18. listopadu 2020
Jan Filip v. r.
předseda senátu