ECLI:CZ:US:2020:4.US.3494.19.1
sp. zn. IV. ÚS 3494/19
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Jana Filipa (soudce zpravodaje) a soudců Jaromíra Jirsy a Jiřího Zemánka o ústavní stížnosti stěžovatelky Zdenky Šillerové, zastoupené Mgr. et Mgr. Simonou Pavlicovou, advokátkou, sídlem 8. pěšího pluku 2380, Frýdek-Místek, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. srpna 2019 č. j. 6 As 24/2019-22 a rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 16. ledna 2019 č. j. 25 A 22/2018-35, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Ostravě, jako účastníků řízení, a Krajského úřadu Moravskoslezského kraje, sídlem 28. října 2771/117, Ostrava - Moravská Ostrava a Přívoz, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Stěžovatelka se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), domáhá zrušení výše uvedených soudních rozhodnutí, když tvrdí, že jimi byla porušena její práva zaručená v čl. 36 odst. 1, čl. 37 odst. 3 a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a že došlo též k porušení čl. 4 Ústavy.
2. Z ústavní stížnosti, jakož i z napadených rozhodnutí se podává, že dne 22. 3. 2017 vydal Městský úřad Frýdlant nad Ostravicí (dále jen "stavební úřad") k žádosti stavebníka Ing. Šárky Jaichové pod sp. zn. MUFO_S 723/2017 územní rozhodnutí o umístění stavby vodovodní přípojky a vnitřního vodovodu na pozemcích par. č. X1, X2, st. X3, X4 a X5 v katastrálním území Nová Ves u Frýdlantu nad Ostravicí (dále jen "rozhodnutí stavebního úřadu").
3. Stěžovatelka nebyla spolu s další osobou zahrnuta mezi účastníky řízení, ve kterém bylo vydáno rozhodnutí stavebního úřadu. Dne 31. 5. 2017 se dostavila na stavební úřad, kde sdělila, že se jako spoluvlastník sousedního pozemku parc. č. X6 cítí být rozhodnutím stavebního úřadu dotčena na svých právech, čímž podle §38 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "správní řád") odůvodňovala žádost o nahlédnutí do spisu. Stavební úřad jí vyhověl, stěžovatelka nahlédla do spisu, přičemž si vyžádala fotokopii rozhodnutí stavebního úřadu.
4. Dne 17. 7. 2017 se stěžovatelka opět dostavila na stavební úřad s dotazem, jak postupoval ve věci jejího dřívějšího tvrzení. Na to jí stavební úřad sdělil, že její jednání ze dne 31. 5. 2017 nepovažoval za podání vyžadující další postup v řízení. Téhož dne stěžovatelka podala k vedlejšímu účastníkovi "žádost o provedení přezkumného řízení ve věci předmětného řízení", ve které mimo jiné namítala, že by měla být zařazena mezi účastníky územního řízení. Vedlejší účastník toto podání posoudil jako odvolání proti rozhodnutí stavebního úřadu, neboť tak zjistil, že v řízení u stavebního úřadu došlo k opomenutí dvou účastníků řízení - spoluvlastnic pozemku parc. č. X6, přičemž jednou z nich (k ideální jedné šestině) byla stěžovatelka. Další opomenuté účastnici, spoluvlastnici pozemku parc. č. X6, bylo rozhodnutí stavebního úřadu dne 2. 10. 2017 zasláno spolu s poučením o možnosti podat proti němu odvolání ve lhůtě třiceti dnů podle §84 odst. 1 správního řádu.
5. Vedlejší účastník následně vydal rozhodnutí ze dne 31. 1. 2018 č. j. MSK 164456/2017, kterým stěžovatelku zahrnul mezi účastníky územního řízení, avšak zároveň její odvolání proti rozhodnutí stavebního úřadu posoudil jako opožděné, neboť o jeho vydání a řešení právní otázky, jež byla jeho předmětem, se dozvěděla dne 31. 5. 2017, kdy jí byla při nahlížení do spisu vydána jeho fotokopie. Podle §84 odst. 1 správního řádu jí tak jako opomenutému účastníkovi řízení běžela třicetidenní lhůta k podání odvolání, která skončila dne 30. 6. 2017, přičemž stěžovatelka odvolání (resp. podle její formulace žádost o přezkum) podala až dne 17. 7. 2017.
6. Proti rubrikovanému rozhodnutí vedlejšího účastníka podala stěžovatelka žalobu, o které rozhodl Krajský soud v Ostravě (dále jen "krajský soud") rozsudkem ze dne 16. 1. 2019 č. j. 25 A 22/2018-35 tak, že ji zamítl (výrok I), a rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení (výrok II).
7. O kasační stížnosti stěžovatelky rozhodl Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 28. 8. 2019 č. j. 6 As 24/2019-22 tak, že ji zamítl (výrok I), a rozhodl též o nákladech řízení (výroky II a III), když zejména shledal, že vedlejší účastník i krajský soud dospěli ke správnému závěru ohledně toho, že se na případ stěžovatelky použije §84 odst. 1 správního řádu. Krajský soud však přímo neodpověděl na otázku, proč se na stěžovatelku naopak nepoužije §84 odst. 2 správního řádu. Nicméně výroková část rozsudku krajského soudu, stejně jako závěr o tom, že stěžovatelce nepříslušela devadesátidenní odvolací lhůta pro podání odvolání podle §84 odst. 2 ve spojení s §83 odst. 2 správního řádu, jsou správné. Stěžovatelce jako osobě, která nebyla hlavním účastníkem územního řízení podle §27 odst. 1 správního řádu, nýbrž účastníkem tzv. vedlejším podle §27 odst. 2 správního řádu, skutečně náležela třicetidenní subjektivní odvolací lhůta podle §84 odst. 1 správního řádu. Devadesátidenní subjektivní lhůta pro podání odvolání podle §84 odst. 2 ve spojení s §83 odst. 2 správního řádu se podle Nejvyššího správního soudu vztahuje jen na tzv. hlavní či neopomenutelné účastníky řízení podle §27 odst. 1, příp. podle §27 odst. 3 správního řádu. Nejvyšší správní soud si byl vědom toho, že podaný výklad vede k určité nerovnosti mezi opomenutými účastníky hlavními (přímými) a vedlejšími (nepřímými). Jestliže se totiž podle něj s nedoručeným rozhodnutím seznámí jinou cestou hlavní účastník řízení, má pro odvolání podle §84 odst. 2 správního řádu subjektivní lhůtu čítající 90 dnů, zatímco přihodí-li se totéž účastníkovi vedlejšímu, je v právu na odvolání omezen subjektivní lhůtou v délce 30 dnů a objektivní lhůtou v délce jednoho roku. U vedlejšího účastníka nadto běh uvedených lhůt spustí i pouhé "dozvědění se o vydání rozhodnutí a řešení otázky, jež byla předmětem rozhodování", zatímco účastník hlavní je subjektivní lhůtou 90 dnů omezen až od okamžiku, kdy se fakticky seznámí s rozhodnutím jako celkem. Tato nerovnost je však opodstatněná. Vždyť právě hlavnímu účastníkovi má rozhodnutí založit práva či povinnosti. Jestliže tedy byl jako účastník opomenut (ať již zcela, nebo jen při doručování rozhodnutí), musí mu být rozhodnutí řádně doručeno, aby mu vůbec mohla začít běžet lhůta pro podání odvolání - ledaže se s ním prokazatelně seznámil v rozsahu, který v podstatě odpovídá řádnému oznámení rozhodnutí správním orgánem. Naproti tomu u účastníků vedlejších lze přísnější podmínky pro uplatnění opravného prostředku akceptovat, neboť nedoručené rozhodnutí může jejich práva a povinnosti ovlivnit pouze zprostředkovaně, formou tzv. dotčení na právech.
II.
Argumentace stěžovatelky
8. Stěžovatelka zejména uvádí, že s ohledem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 2. 2011 č. j. 5 As 24/2010-97 je toho názoru, že jí mělo být doručeno (oznámeno) rozhodnutí stavebního úřadu, což se ale nestalo. Z důvodu, že jí nebylo nikdy doručeno písemné vyhotovení územního rozhodnutí (doručeno bylo "fikcí" pořízením kopie vyhotovené stavebním úřadem dne 31. 5. 2017 z podnětu stěžovatelky), nenabylo dané rozhodnutí účinků právní moci. Odvolací námitky stěžovatelky přitom směřovaly rovněž proti obsahu daného rozhodnutí. Jestliže příslušný stavební úřad nedoručil své rozhodnutí i stěžovatelce, nedodržel procesní postup a vydal stěžovatelkou napadené rozhodnutí stavebního úřadu předčasně, neboť za předpokladu, že je stěžovatelka opomenutým účastníkem podle §27 odst. 1 správního řádu (hlavním účastníkem), územní rozhodnutí nenabylo právní moci s ohledem §84 odst. 1 správního řádu, podle něhož neoznámením účastníkům podle §27 odst. 1 správního řádu nemůže nabýt právní moci.
III.
Procesní předpoklady pro posouzení ústavní stížnosti
9. Ústavní soud se nejprve zabýval tím, zda jsou splněny procesní předpoklady posouzení ústavní stížnosti. Dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, ve kterých byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu a ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario), neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva.
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
10. Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [§72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu].
11. Směřuje-li ústavní stížnost proti rozhodnutí vydanému v soudním řízení správním (či jemu předcházejícím správním řízení), není samo o sobě významné, je-li namítána jeho věcná nesprávnost, neboť Ústavní soud není součástí soustavy soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy) a není ani povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí. Jeho pravomoc je založena výlučně k přezkumu z hlediska dodržení ústavnosti, tj. zda v řízení (rozhodnutím v něm vydaným) nebyly dotčeny předpisy ústavního pořádku, chráněná práva nebo svobody jeho účastníka, a zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy. Ústavněprávním požadavkem též je, aby soudy vydaná rozhodnutí byla řádně, srozumitelně a logicky odůvodněna.
12. Ústavní soud ve své judikatuře také mnohokrát konstatoval, že postup ve správním řízení, a následně soudním řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, i výklad jiných než ústavních předpisů, jakož i jejich aplikace při řešení konkrétních případů, jsou záležitostí správních orgánů a posléze pak soudů. Z hlediska ústavněprávního může být posouzena pouze otázka, zda skutková zjištění mají dostatečnou a racionální základnu, zda právní závěry těchto orgánů veřejné moci nejsou s nimi v extrémním nesouladu a zda podaný výklad práva je i ústavně konformní, resp. není-li naopak zatížen libovůlí.
13. Je třeba opakovaně zdůraznit, že právě Nejvyšší správní soud je vrcholným soudem, který má specifickou funkci zajišťovat jednotu a zákonnost rozhodování soudů činných ve správním soudnictví, ale i správních orgánů. K tomu disponuje zejména procesními nástroji a postupy, na prvním místě vlastní rozhodovací činností (srov. např. usnesení pléna Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2013 č. j. S 4/2013-2/3). Rolí Ústavního soudu není přezkoumávat věcnou správnost názoru krajského soudu a Nejvyššího správního soudu, ale toliko to, jestli jejich právní názor uvedený v napadených rozsudcích extrémně nevybočil z výkladových pravidel s ústavní relevancí a jestli obecné soudy nevybočily z mezí řádně vedeného soudního procesu. Takovéto pochybení však Ústavní soud v nyní přezkoumávané věci neshledal.
14. Stěžovatelka se po Ústavním soudu nadto domáhá přehodnocení závěrů soudů způsobem, který by měl nasvědčit opodstatněnosti jejího právního názoru, a v ústavní stížnosti přitom uvádí tytéž argumenty, se kterými se správní soudy již vypořádaly, čímž staví Ústavní soud do role další instance, která mu, jak bylo uvedeno, nepřísluší. Stěžovatelka ve své podstatě pouze polemizuje se skutkovými a právními závěry správních soudů, což nezakládá důvodnost ústavní stížnosti a svědčí o její zjevné neopodstatněnosti [viz nález ze dne 9. 7. 1996 sp. zn. II. ÚS 294/95 (N 63/5 SbNU 481); všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz].
15. Po přezkumu napadených rozsudků Nejvyššího správního soudu a krajského soudu Ústavní soud konstatuje, že zejména na zcela vyčerpávajícím výkladu Nejvyššího správního soudu v napadeném rozsudku a jeho klíčovém právním závěru, že neshledal žádné extrémní vybočení z výkladových pravidel s ústavní relevancí, a jeho úvahy neshledal Ústavní soud nikterak nepřiměřenými či extrémními, jde o rozhodnutí řádně odůvodněné, jasné, rozumné a logické [viz nález ze dne 27. 3. 2012 sp. zn. IV. ÚS 3441/11 (N 61/64 SbNU 723)], které je nadto argumentačně podloženo a srovnáno s relevantní judikaturou (srov. zejména body 27 a 28 napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu). To platí zejména pro jeho právní závěr, podle kterého neoznámí-li správní orgán své rozhodnutí tzv. vedlejšímu (nepřímému) účastníkovi řízení ve smyslu §27 odst. 2 správního řádu, "náleží takové osobě poté, co se o vydání rozhodnutí a řešení otázky, jež byla předmětem rozhodování, dozví, třicetidenní subjektivní odvolací lhůta omezená navíc jednoroční objektivní lhůtou (§84 odst. 1 správního řádu). Devadesátidenní subjektivní lhůta pro podání odvolání neomezená žádnou objektivní lhůtou (§84 odst. 2 ve spojení s §83 odst. 2 správního řádu) se vztahuje jen na tzv. hlavní (přímé, neopomenutelné) účastníky řízení ve smyslu §27 odst. 1 správního řádu.".
16. Ústavní soud je po přezkumu napadených rozsudků krajského soudu a Nejvyššího správního soudu přesvědčen, že se jedná o rozhodnutí ústavně konformní a srozumitelná, a úvahy správních soudů neshledal Ústavní soud nikterak nepřiměřenými či extrémními, přičemž správní soudy přezkoumatelně zdůvodnily své závěry. Ústavní soud konstatuje, že Nejvyšší správní soud (i předtím krajský soud) v meritu předmětné věci rozhodovaly v souladu s ustanoveními hlavy páté Listiny, jejich rozhodnutí nelze označit jako rozhodnutí svévolná, ale tato rozhodnutí jsou výrazem nezávislého soudního rozhodování, které nevybočilo z mezí ústavnosti.
17. Na základě výše uvedených důvodů proto Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 24. března 2020
Jan Filip v. r.
předseda senátu