ECLI:CZ:US:2020:4.US.3898.19.1
sp. zn. IV. ÚS 3898/19
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Jana Filipa (soudce zpravodaje) a soudců Jaromíra Jirsy a Jiřího Zemánka o ústavní stížnosti stěžovatele Jiřího Krejzy, zastoupeného Mgr. Veronikou Slobodovou, LL.M., advokátkou, sídlem Václavské náměstí 846/1, Praha 1 - Nové Město, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. září 2019 č. j. 6 As 90/2019-68 a usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 25. dubna 2019 č. j. 15 A 144/2018-44, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Ústí nad Labem, jako účastníků řízení a Zastupitelstva města R., jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatel domáhá zrušení výše uvedených soudních rozhodnutí, když tvrdí, že jimi byla porušena jeho práva podle čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") ve spojení s čl. 2 odst. 1, 2 a 3, čl. 4 odst. 1 a 4 a čl. 21 odst. 1 Listiny.
2. Z ústavní stížnosti, jakož i z napadených rozhodnutí se podává, že stěžovatel se žalobou na ochranu před nezákonným zásahem u Krajského soudu v Ústí nad Labem (dále jen "krajský soud") domáhal toho, aby bylo vedlejšímu účastníkovi přikázáno, aby upustil od nezákonného jednání spočívajícího v tom, že od doby účinnosti zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o obcích"), nezařazuje na program veřejného zasedání zastupitelstva města jako bod programu jednání předložení zápisů kontrolního a finančního výboru zastupitelstva města. Stěžovatel v řízení před krajským soudem tvrdil, že je občanem města R., přičemž zjistil, že na veřejném zasedání zastupitelstva konaném dne 20. 6. 2018 ještě před schválením programu jednání byl podán návrh na doplnění programu jednání předsedou kontrolního výboru v podobě zařazení zprávy předsedy kontrolního výboru o činnosti kontrolního výboru ke krytému plaveckému bazénu (na základě provedené kontroly náležitostí ve věci rekonstrukce krytého plaveckého bazénu). Tento návrh byl schválen. Stěžovatel se odvolával na §119 zákona o obcích, který podle něj ukládá obcím zřizovat finanční a kontrolní výbor, jenž provádí kontrolu hospodaření s majetkem a finančními prostředky obce, přičemž výbor má předkládat zápis zastupitelstvu obce. V projednávané věci je zákon o obcích vedlejším účastníkem dlouhodobě porušován, neboť kontrolní a finanční výbor nepředkládá své zápisy o provedených kontrolách, což dokládá neexistence příslušného bodu na programu veřejného zasedání zastupitelstva. Tím je podle stěžovatele porušeno právo občanů obce vyjadřovat se k předloženým zápisům tohoto výboru. Podle sdělení tajemníka městského úřadu tyto zápisy z minulých let nadto neexistují, jelikož byly v mezidobí skartovány. Kdyby byly naopak řádně předkládány zastupitelstvu, byly by dohledatelné jako přílohy těchto zápisů. Vedlejší účastník porušil podle stěžovatele zákon o obcích rovněž v tom, že fakticky nezařadil jako samostatný bod předložení zápisu kontrolního a finančního výboru i přes žádost a stížnost stěžovatele. Ze zápisu ze zasedání vedlejšího účastníka dne 20. 6. 2018 rovněž vyplývá, že předložení zápisu kontrolního výboru nebylo zařazeno jako samostatný 4. bod programu jednání, jak si vedlejší účastník sám odhlasoval, čímž porušil §95 odst. 1 zákona o obcích. Předseda kontrolního výboru vystoupil vadně v bodu programu č. 3. Stěžovatel se předmětnou věc snažil řešit na Ministerstvu vnitra a u veřejné ochránkyně práv, avšak neúspěšně. Proto navrhoval, aby krajský soud rozhodl tak, jak je uvedeno výše.
3. Krajský soud usnesením ze dne 25. 4. 2019 č. j. 15 A 144/2018-44 žalobu odmítl (výrok I), rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení (výrok II) a rozhodl, že se stěžovateli vrací zaplacený soudní poplatek (výrok III). Krajský soud shledal, že jednání vedlejšího účastníka, které mu stěžovatel vytýká, nemůže být zásahem ve smyslu §82 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále též "s. ř. s."). Na úvod vysvětlil, že soudní řád správní neumožňuje podání žaloby ve veřejném zájmu, o což se stěžovatel fakticky snaží; umožňuje bránit se pouze proti takovým zásahům, které vedou ke konkrétnímu zkrácení na právech stěžovatele. V posuzované věci však stěžovatel netvrdí, že by mu jednání vedlejšího účastníka nějakou konkrétní újmu na jeho veřejných subjektivních právech způsobovalo. Dochází-li k porušování §119 odst. 5 zákona o obcích, mohlo by eventuálně dojít k porušení práv zastupitelstva či jednotlivých zastupitelů, ale nikoli veřejných subjektivních práv občanů obce, kterým jsou za správu obce odpovědni volení zastupitelé. Krajský soud zdůraznil, že stěžovateli zjevně nesvědčí žádné veřejné subjektivní právo na zařazení určitých konkrétních bodů na program jednání zastupitelstva. Pouze na okraj krajský soud vysvětlil, že §119 odst. 5 zákona o obcích ukládá povinnost výborům předkládat jejich zápisy zastupitelstvu, ovšem žádné ustanovení tohoto předpisu neukládá zastupitelstvu obce povinnost zařazovat na program jednání bod programu týkající se výstupů z kontrolního a finančního výboru, když mu nebyly předloženy; z toho podle krajského soudu vyplývá, že se vedlejší účastník vytýkaným postupem nemohl dopustit nezákonného zásahu.
4. O kasační stížnosti stěžovatele rozhodl Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 25. 9. 2019 č. j. 6 As 90/2019-68 tak, že ji zamítl (výrok I) a dále rozhodl o nákladech řízení o kasační stížnosti (výroky II a III). Nejvyšší správní soud zejména uvedl, že z jeho konstantní judikatury, týkající se poskytnutí ochrany před nezákonným zásahem, vyplývá, že ve smyslu §82 a násl. s. ř. s. musí být kumulativně splněny tyto podmínky: žalobce musí být přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem správního orgánu v širším smyslu, který není rozhodnutím (4. podmínka) a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka). Jestliže zákon o obcích vedlejšímu účastníkovi neukládá jakoukoli povinnost, která by zakládala přímé oprávnění stěžovatele (zde na zařazení do programu a projednání příslušné zprávy), není možné dovodit, že by zde existoval zásah, který by vedl k přímému zkrácení práv stěžovatele. Zkrácení práv stěžovatele může být pouze nepřímé, jak ostatně sám stěžovatel v průběhu řízení fakticky uvádí, když hovoří o tom, že v důsledku řádného neprojednání příslušné zprávy na zastupitelstvu obce nemohou občané (včetně stěžovatele) takovou zprávu alespoň zprostředkovaně přes příslušné zápisy dohledat a provést řádnou kontrolu. Argumentace stěžovatele tak evidentně popisuje to, že v projednávané věci může být jeho právní sféra řádným projednáváním či neprojednáváním zpráv kontrolního a finančního výboru zasažena pouze zprostředkovaně, a to prostřednictvím dodržování schváleného programu jednání zastupitelstva. Je tudíž zjevné, že v projednávané věci zjevně nejsou splněny podmínky zásahu podle §82 odst. 1 s. ř. s., spočívající v tom, že na základě žalovaného zásahu musí být žalobce zkrácen na svých právech, přičemž zásah musí být zaměřený přímo proti němu nebo v jeho důsledku mělo být proti němu přímo zasaženo. Odepření přístupu stěžovatele k soudu v dané věci podle Nejvyššího správního soudu nepředstavuje bez dalšího porušení jeho ústavních práv, neboť Nejvyšší správní soud má za to, že jeho práva jsou dostatečně chráněna již samotným zákonem o obcích a tam uvedenými postupy, případně se stěžovatel může příslušných informací dožadovat na základě zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o svobodném přístupu k informacím"), včetně následného přístupu ke správním soudům. To, že tyto cesty jsou pro stěžovatele patrně obtížnější a zdlouhavější, však neodůvodňuje to, aby správní soudy odhlédly od procesních podmínek obsažených v soudním řádu správním stran přípustnosti žaloby na ochranu před nezákonným zásahem, a dovodily přípustnost této žaloby tam, kde zjevně nedošlo k jakémukoli přímému zasažení právní sféry stěžovatele. V opačném případě by Nejvyšší správní soud nejenže vystupoval mimo svou pravomoc, ale fakticky by rovněž poskytl nástroj umožňující podávání "zásahové žaloby" vůči jakémukoli postupu územně samosprávného celku se všemi negativními důsledky z toho plynoucími, včetně zahlcení soudní soustavy správních soudů a možného paralyzování činnosti takového územně samosprávného celku.
II.
Argumentace stěžovatele
5. Stěžovatel je přesvědčen, že v kasační stížností pečlivě popsal a na příslušných ustanoveních odůvodnil, že zastupitelstvo města porušuje zákon o obcích, když nepožaduje po svém kontrolním a finančním výboru, aby předkládal zápisy o provedených kontrolách. Obecné soudy se však povrchně a příliš formalistický zabývaly pouze posouzením "zásahu" a konstatovaly, že proti stěžovateli žádný zásah učiněn nebyl, a tudíž stěžovatel neutrpěl na svých právech. Krajský soud a Nejvyšší správní soud se vůbec nevypořádaly s jeho argumentací, že zastupitelstvo města porušuje §119 odst. 5 zákona o obcích. Oba soudy zcela vypustily to nejhlavnější, o čem žaloba a kasační stížnost vůbec pojednává, a proto jsou jejich rozhodnutí nicotná a nepřezkoumatelná. Obecné soudy stěžovateli podsouvají, že k projednání jeho záležitosti musí být proti němu učiněn "zásah", avšak cílem žaloby je, aby byl dodržován §119 odst. 5 zákona o obcích a aby výbor začal předkládat zápis o provedené kontrole zastupitelstvu obce. Stěžovatel je přesvědčen, že obě napadená rozhodnutí obecných soudů jsou poznamenána extrémním nesouladem mezí provedeným dokazováním a skutkovými zjištěními na jedné straně a právními závěry na straně druhé, na základě čehož lze dospět k závěru, že v řízení před obecnými soudy nebyly dodrženy principy řádného procesu a právního státu. Právo na náležité odůvodnění rozhodnutí a zákaz svévole jsou v obecné rovině základem právního státu, v němž je nepřípustné, aby se stát dopouštěl zásahu do práv jednotlivce bez toho, aniž by tento zásah odůvodnil, resp. bez toho, aniž by jednotlivce seznámil s jeho logickým a spravedlnosti odpovídajícím právním základem. Je právem každého být zpraven o tom, které důvody vedly k přijetí rozhodnutí veřejné moci. Stěžovatel je tudíž s ohledem na výše uvedené toho názoru, že rozsudek Nejvyššího správního soudu a usnesení krajského soudu jsou svévolnými rozhodnutími, v extrémním rozporu s principy spravedlnosti.
III.
Procesní předpoklady projednání ústavní stížnosti
6. Ústavní soud se nejprve zabýval tím, zda jsou splněny procesní předpoklady projednání ústavní stížnosti. Dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, ve kterých byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je právně zastoupen v souladu s požadavky §29 až 31 zákona o Ústavním soudu a ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario), neboť stěžovatel vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva.
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
7. Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [§72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu].
8. Jestliže ústavní stížnost směřuje proti rozhodnutí vydanému v soudním řízení správním, není samo o sobě významné, je-li namítána jeho věcná nesprávnost; Ústavní soud není součástí soustavy soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy) a není ani povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí. Jeho pravomoc je založena výlučně k přezkumu z hlediska dodržení ústavnosti, tj. zda v řízení (rozhodnutím v něm vydaným) nebyly dotčeny předpisy ústavního pořádku, chráněná práva nebo svobody jeho účastníka, a zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy. Ústavněprávním požadavkem též je, aby soudy vydaná rozhodnutí byla řádně, srozumitelně a logicky odůvodněna.
9. Ústavní soud ve své judikatuře také mnohokrát konstatoval, že postup ve správním řízení soudním, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, i výklad jiných než ústavních předpisů, jakož i jejich aplikace při řešení konkrétních případů, jsou záležitostí správních soudů. Z hlediska ústavněprávního může být posouzena pouze otázka, zda skutková zjištění mají dostatečnou a racionální základnu, zda právní závěry správních soudů nejsou s nimi v extrémním nesouladu a zda podaný výklad práva je i ústavně konformní, resp. není-li naopak zatížen libovůlí.
10. Nejvyšší správní soud je vrcholným soudem, který má specifickou funkci zajišťovat jednotu a zákonnost rozhodování soudů činných ve správním soudnictví, ale i správních orgánů. K tomu disponuje zejména procesními nástroji a postupy, na prvním místě vlastní rozhodovací činností (srov. např. usnesení pléna Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2013 č. j. S 4/2013-2/3). Rolí Ústavního soudu není přezkoumávat věcnou správnost názoru krajského soudu a Nejvyššího správního soudu, ale toliko to, jestli jejich právní názor uvedený v napadených rozsudcích extrémně nevybočil z výkladových pravidel s ústavní relevancí a jestli obecné soudy nevybočily z mezí řádně vedeného soudního procesu. Takovéto pochybení však Ústavní soud v nyní přezkoumávané věci neshledal.
11. Po přezkumu napadeného usnesení Ústavní soud shledává, že Nejvyšší správní soud a předtím krajský soud dospěly k jednoznačnému a přezkoumatelnému právnímu závěru, který řádně odůvodnily. Nejvyšší správní soud vyšel z toho, že zákon o obcích vedlejšímu účastníkovi neukládá jakoukoli povinnost, která by zakládala přímé oprávnění stěžovatele. Pak není možné dovodit, že by zde existoval zásah, který by vedl k přímému zkrácení jeho práv. V tom neshledal Ústavní soud žádné extrémní vybočení z výkladových pravidel s ústavní relevancí. Napadená rozhodnutí Nejvyššího správního soudu a krajského soudu jsou řádně odůvodněná, jasná, rozumná a logická [viz nález ze dne 27. 3. 2012 sp. zn. IV. ÚS 3441/11 (N 61/64 SbNU 723); všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz]. Stěžovatel ve své podstatě pouze polemizuje s právními závěry Nejvyššího správního soudu a krajského soudu, což nezakládá důvodnost ústavní stížnosti a svědčí o její zjevné neopodstatněnosti [viz nález ze dne 9. 7. 1996 sp. zn. II. ÚS 294/95 (N 63/5 SbNU 481)]. Nejvyšší soud nadto velmi přesně konstatoval, že nynější odepření přístupu stěžovatele k soudu nepředstavuje bez dalšího porušení jeho ústavních práv, ani nepředstavuje denegatio iustitiae, neboť jeho práva jsou dostatečně chráněna již samotným zákonem o obcích a tam uvedenými postupy, případně se stěžovatel může příslušných informací dožadovat na základě zákona o svobodném přístupu k informacím, včetně následného přístupu ke správním soudům. I tento závěr Nejvyššího správního soudu je ústavně konformní.
12. Na základě výše uvedených důvodů proto Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání a bez přítomnosti účastníků odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 24. března 2020
Jan Filip v. r.
předseda senátu