ECLI:CZ:US:2020:4.US.678.20.1
sp. zn. IV. ÚS 678/20
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Jana Filipa a soudců Josefa Fialy a Pavla Šámala (soudce zpravodaje) o ústavní stížnosti stěžovatelky obchodní společnosti KARETA s. r. o., sídlem Krnovská 1877/51, Bruntál, zastoupené JUDr. Pavlem Jařabáčem, advokátem, sídlem Puchmajerova 489/7, Ostrava - Moravská Ostrava, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 9. ledna 2020 č. j. 9 As 265/2018-37, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 27. června 2018 č. j. 11 A 191/2016-40, rozhodnutí Ministerstva životního prostředí, odboru výkonu státní správy IX, ze dne 19. října 2015 č. j. 1724/580/15,68884/ENV sp. zn. 000372/A-10 a rozhodnutí České inspekce životního prostředí, oblastního inspektorátu Ostrava, ze dne 24. června 2015 č. j. ČIŽP/49/OOP/SR01/1413954.009/15/VPJ, za účasti Nejvyššího správního soudu, Městského soudu v Praze, Ministerstva životního prostředí, odboru výkonu státní správy IX, sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10 - Vršovice a České inspekce životního prostředí, oblastního inspektorátu Ostrava, sídlem Valchařská 15, Ostrava, jako účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví označených rozhodnutí, neboť je názoru, že jimi došlo k porušení jejích ústavně zaručených základních práv a svobod zakotvených v čl. 1 odst. 1 Ústavy a čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
2. Z předložených podkladů se podává, že rozhodnutím České inspekce životního prostředí, oblastního inspektorátu Ostrava (dále jen "ČIŽP"), ze dne 24. 6. 2015 č. j. ČIŽP/49/OOP/SR01/1413954.009/15/VPJ byla stěžovatelce uložena pokuta ve výši 15 000 Kč za správní delikt podle §88 odst. 1 písm. e) zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o ochraně přírody a krajiny"), kterého se dopustila tím, že na přelomu roku 2013 a 2014 na pozemku parcelní číslo 3875 v katastrálním území Bruntál-město zbourala budovu číslo popisné 1092 s prokázaným hnízděním 2 až 10 párů rorýsů obecných, čímž došlo ke škodlivému zásahu do přirozeného vývoje zvlášť chráněného druhu rorýse obecného, neboť došlo k zničení jeho hnízdního biotopu, tedy užívaného sídla, a to bez výjimky orgánu ochrany přírody podle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny, čímž porušila §50 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny.
3. O odvolání stěžovatelky proti rozhodnutí ČIŽP rozhodlo Ministerstvo životního prostředí, odbor výkonu státní správy IX (dále jen "ministerstvo"), rozhodnutím ze dne 19. 10. 2015 č. j. 1724/580/15,68884/ENV tak, že podle §90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "správní řád"), bylo napadené rozhodnutí potvrzeno a odvolání stěžovatelky bylo zamítnuto.
4. Žalobu stěžovatelky proti rozhodnutí ministerstva ze dne 19. 10. 2015 č. j. 1724/580/15,68884/ENV Městský soud v Praze (dále jen "městský soud") rozsudkem ze dne 27. 6. 2018 č. j. 11 A 191/2016-40 zamítl.
5. Kasační stížnost stěžovatelky proti rozsudku městského soudu ze dne 27. 6. 2018 č. j. 11 A 191/2016-40 Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 9. 1. 2020 č. j. 9 As 265/2018-37 zamítl.
II.
Argumentace stěžovatelky
6. Stěžovatelka v ústavní stížnosti uvádí, že vyhrála soutěž o veřejnou zakázku vypsanou zadavatelem městem Bruntál na realizaci stavby - Dopravní přestupní terminál na ulici Nádražní v Bruntále. Součástí zadávací dokumentace bylo také pravomocné rozhodnutí Drážního úřadu Olomouc (dále jen "drážní úřad") ze dne 2. 1. 2013 č. j. DÚCR241/13/Ma, sp. zn. MO-SDO0807/12-3, o povolení k odstranění dosavadní provozní budovy Českých drah, a. s., za účelem realizace dané stavby. Zdůrazňuje, že stavbu zrealizovala podle smlouvy o dílo uzavřené se zadavatelem, a to včetně části díla - odstranění dosavadní budovy Českých drah, a. s., v souladu s příslušným rozhodnutím drážního úřadu. Podle stěžovatelky v průběhu provádění odstranění stavby nebyly zjištěny žádné stopy po rorýsu obecném.
7. V další části ústavní stížnosti stěžovatelka namítá, že napadenými rozhodnutími došlo k porušení ochrany její důvěry ve správnost shora zmíněného rozhodnutí drážního úřadu, který ve věci rozhodoval jako speciální stavební úřad. Podotkla, že se stala adresátem tohoto konkrétního rozhodnutí jako realizátor stavby, z čehož vyplývá jednak povinnost odstranit budovy v souladu s rozhodnutím, ale současně také právo tak učinit. Je toho názoru, že otázky vztahující se k zákonu o ochraně přírody a krajiny spadaly do předmětu řízení o povolení k odstranění stavby, ale drážní úřad tyto povinnosti nesplnil. Ke dni vydání povolení o odstranění budovy existoval zákonný zákaz zásahu do hnízdního biotopu rorýsa obecného v předmětné budově, proto drážní úřad nebyl podle stěžovatelky oprávněn odstranění budovy povolit, neboť vyřešení této právní otázky bylo nezbytnou podmínkou pro vydání správního rozhodnutí.
8. Stěžovatelka je přesvědčena, že kasační soud ve své argumentaci zamlžuje rozdíl mezi dvěma právními instituty, a to samotným zákonným zákazem zásahu do hnízdního biotopu rorýsa obecného, a mezi výjimkou z tohoto zákazu, kdy samotná existence zákazu je posuzována ve stavebním řízení, zatímco řízení o získání výjimky je samostatné. Zákaz zásahu působí "ex lege", naproti tomu omezení jeho obsahu povolením výjimky vyžaduje samostatné řízení. Kasační soud podle ní přehlíží, že rozhodnutí drážního úřadu o povolení odstranění budovy je vadné. Poukazuje na to, že jeden státní orgán jí přiznal právo stavbu za daných podmínek odstranit a jiný státní orgán rozhodl, že takové právo neměla. V této souvislosti odkázala na nálezy Ústavního soudu ze dne 29. 8. 2006 sp. zn. I. ÚS 398/04 (N 154/42 SbNU 257), ze dne 4. 9. 2018 sp. zn. I. ÚS 17/16 (pozn. veřejně dostupné na http://nalus.usoud.cz), ze dne 27. 8. 2004 sp. zn. I. ÚS 647/02 (N 120/34 SbNU 245) a ze dne 25. 1. 2005 sp. zn. III. ÚS 252/04 (N 16/36 SbNU 173) a dovozuje, že jí náleží ústavně právní ochrana její důvěry v zákonnost postupu orgánů veřejné moci a že v tomto případě nelze hovořit o nedovoleném zásahu do přirozeného vývoje živočicha.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
9. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v nichž byla vydána rozhodnutí napadená v ústavní stížnosti, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu, a ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
10. Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji působnost vykonává mimo jiné tím, že na základě čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánu veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. též §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu]. Směřuje-li ústavní stížnost proti rozhodnutí vydanému v soudním řízení, není samo o sobě významné, je-li namítána jeho věcná nesprávnost. Ústavní soud není součástí soustavy soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy), není jim instančně nadřazen a zásadně není oprávněn zasahovat do jejich rozhodovací činnosti (srov. čl. 83, čl. 90 a čl. 91 odst. 1 Ústavy). Pravomoc Ústavního soudu je založena výlučně k přezkumu z hlediska dodržení ústavnosti, tj. zda v řízení (rozhodnutím v něm vydaným) nebyly dotčeny předpisy ústavního pořádku chráněná práva nebo svobody jeho účastníka, zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy a zda lze řízení jako celek pokládat za spravedlivé.
11. Podstatou ústavní stížnosti stěžovatelky je námitka její důvěry jako zhotovitele díla v rozhodnutí drážního úřadu. Je toho názoru, že vzhledem k tomu, že ke dni vydání povolení o odstranění stavby již existoval zákonný zákaz zásahu do hnízdního biotopu rorýsa obecného v předmětné budově, nebyl drážní úřad oprávněn odstranění budovy povolit, neboť vyřešení této právní otázky bylo nezbytnou podmínkou pro vydání správního rozhodnutí, resp. v řízení o odstranění budovy byl stavební úřad povinen se s touto otázku vypořádat jako s otázkou předběžnou, což neučinil. Rozhodnutí drážního úřadu proto považuje za vadné.
12. Ústavní soud především konstatuje, že ústavní stížnost představuje toliko opakování námitek, které již stěžovatelka uplatnila v řízení před správními soudy a s nimiž se tyto soudy již ústavně konformním způsobem vypořádaly. Jak Nejvyšší správní soud, tak i městský soud se v napadených rozhodnutích podrobně zabývaly všemi skutečnostmi relevantními pro posouzení zákonnosti postupu a správního rozhodnutí ministerstva i ČIŽP, přičemž konkrétními žalobními námitkami stěžovatelky se zabývaly zvláště podrobně a s odkazy na předchozí judikaturu. Až na základě takto zevrubného zkoumání a vypořádání konkrétních námitek došly oba soudy k závěru, že ČIŽP nepochybila a její rozhodnutí o uložení pokuty bylo vydáno v souladu s právními předpisy.
13. K tvrzení stěžovatelky, že mohla oprávněně spoléhat na správnost rozhodnutí drážního úřadu, Nejvyšší správní soud poukázal na svoji dosavadní judikaturu, kdy zejména v rozhodnutí ze dne 9. 12. 2011 č. j. 2 As 26/2010-98 vysvětlil, z jakých důvodů nese zhotovitel či jakákoli osoba, která se dopouští konkrétního jednání postihovaného zákonem o ochraně přírody a krajiny, odpovědnost za takové jednání. Mimo jiné uvedl, že zájem na ochraně přírody a krajiny je samostatným, objektivně vymezeným předmětem, odlišným od předmětu řízení stavebního (územního), jakkoli technicky vzato mohou jednotlivá řízení být pojata jako dílčí část řízení jiných. Není tedy rozhodné, zda zákonodárce z procesního hlediska zvolí formu subsumpce správních aktů nebo jejich řetězení, vždy půjde o řízení s odlišnými předměty. Z rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 7. 2012 č. j. 1 As 87/2012-40 pak vyplývá, že stavební profesionál musí počítat při své činnosti s možností zásahů do zájmů chráněných zákonem o ochraně přírody a krajiny a musí být obeznámen s platnou úpravou. Je proto na něm, aby se případně sám informoval u příslušného orgánu ochrany přírody o tom, zda bylo příslušné povolení vydáno, či zda by mělo být vzhledem k plánovaným zásahům vydáno, popřípadě korigovat neblahé následky v případě absence příslušných povolení soukromoprávním ujednáním s investorem. Pokud tak neučinil a spoléhal na to, že zadavatel veřejné zakázky měl vyřešena všechna veřejnoprávní povolení, nemůže tuto situaci hojit před správními soudy.
14. Ústavní soud setrvale vychází z toho, že podstatou uplatňování veřejné moci v demokratickém právním státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy) je kromě jiného také princip dobré víry jednotlivce ve správnost aktů veřejné moci a ochrana dobré víry v nabytá práva konstituovaná akty veřejné moci, ať už v individuálním případě plynou přímo z normativního právního aktu nebo z aktu aplikace práva. Důvěra jednotlivce v rozhodovací činnost orgánů státu, ať už jde o rozhodování orgánů moci zákonodárné, výkonné či soudní, je jedním ze základních atributů právního státu. Princip dobré víry pak působí bezprostředně v rovině subjektivního základního práva jako jeho ochrana, v rovině objektivní se pak projevuje jako princip presumpce správnosti aktu veřejné moci [srov. např. nálezy Ústavního soudu ze dne 9. 10. 2003 sp. zn. IV. ÚS 150/01 (N 117/31 SbNU 57), ze dne 10. 7. 2008 sp. zn. II. ÚS 2742/07 (N 130/50 SbNU 139)].
15. Pro rozhodnutí v nyní posuzované věci je odpověď na otázku, zda drážní úřad pochybil či nikoli, když vydal rozhodnutí o povolení k odstranění předmětné stavby při existenci zákazu zásahu do hnízdiště chráněného živočicha, z hlediska zavinění stěžovatelky irelevantní, neboť odpovědnost podle §88 zákona o ochraně přírody a krajiny je odpovědností objektivní, tj. odpovědností za následek, bez ohledu na zavinění. V tomto ohledu je tak nutno posoudit jako nepřiléhavé odkazy stěžovatelky na v ústavní stížností uvedenou judikaturu Ústavního soudu.
16. Ústavní soud považuje za potřebné doplnit, že právní úprava zákona o ochraně přírody a krajiny je nepochybně relativně přísná a ze subjektivního hlediska stěžovatelky se jeví jako nespravedlivá, což připouští ve své judikatuře i Nejvyšší správní soud. V takových případech jediný prostor, jak zohlednit absenci zavinění či dobrou víru subjektu, který se dopustil protiprávního jednání, zůstává při úvahách o výši ukládané sankce. K tomu došlo i v případě stěžovatelky. Již Nejvyšší správní soud v ústavní stížností napadeném rozhodnutí zdůraznil, že za delikty podle §88 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny bylo možno uložit pokutu až do výše 1 000 000 Kč, přičemž stěžovatelce byla uložena pokuta ve výši 15 000 Kč.
17. Na základě shora uvedených důvodů pak Ústavní soud konstatuje, že stěžovatelka zásah do svých ústavně zaručených práv neprokázala, a proto byla její ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítnuta podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 7. dubna 2020
Jan Filip v. r.
předseda senátu