ECLI:CZ:US:2020:Pl.US.20.20.1
sp. zn. Pl. ÚS 20/20
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy Pavla Rychetského (soudce zpravodaj) a soudců Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Pavla Šámala, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o návrhu skupiny senátorů, za kterou jedná senátor Ing. Miroslav Balatka, zastoupené JUDr. Stanislavem Polčákem, advokátem, sídlem Řehenice 10, na zrušení části bodu I./2. písm. d), části bodu I./3. písm. a), části bodu I./3. písm. d) a bodu I./9. usnesení vlády ze dne 30. dubna 2020 č. 495, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 222/2020 Sb., eventuálně na vyslovení neústavnosti uvedených ustanovení, a na zrušení části bodu I./2. písm. d), části bodu I./3. písm. a), části bodu I./3. písm. d) a bodu I./9. ochranného opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 15. května 2020 č. j. MZDR/20599/2020-1/MIN/KAN, za účasti vlády a Ministerstva zdravotnictví, jako účastníků řízení, a Veřejného ochránce práv, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
I. Řízení o návrhu na zrušení bodu I./2. písm. d) ve slovech "pokud předloží potvrzení o absolvování testu, které splňuje podmínky uvedené v bodě 9; potvrzení o absolvování testu nemusí předkládat pracovníci ve zdravotních a sociálních službách, základních složkách integrovaného záchranného systému, nebo pracovníci subjektu kritické infrastruktury, pokud doba jejich pobytu na území České republiky nebude delší než 14 dnů; potvrzení o absolvování testu dále nemusí předkládat zemědělci hospodařící v bezprostředním příhraničí, jejichž pobyt na území České republiky nebude delší než 24 hodin,", bodu I./3. písm. a) ve slovech "pokud předloží potvrzení o absolvování testu, které splňuje podmínky uvedené v bodě 9; potvrzení o absolvování testu nemusí předkládat pracovníci ve zdravotních a sociálních službách, základních složkách integrovaného záchranného systému, nebo pracovníci subjektu kritické infrastruktury, kteří předloží nótu zastupitelského úřadu cílové země, že jde o zdravotní, sociální služby, základní složky integrovaného záchranného systému, nebo subjekt kritické infrastruktury a že v místě výkonu práce byla přijata opatření k zabránění šíření koronaviru SARS CoV-2, zejména povinnost nosit ochranné prostředky dýchacích cest, pokud doba vycestování nebyla delší než 14 dnů,", bodu I./3. písm. d) ve slovech "bezprostředním" a "pokud doba jejich vycestování nebyla delší než 24 hodin," a bodu I./9. usnesení vlády ze dne 30. dubna 2020 č. 495, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 222/2020 Sb., se zastavuje.
II. Ve zbytku se návrh odmítá.
Odůvodnění:
I.
Předmět řízení
1. Ústavnímu soudu byl dne 6. 5. 2020 doručen návrh skupiny 11 senátorů (dále jen "navrhovatelka", přičemž toto označení se použije pro tuto skupinu senátorů i po jejím rozšíření), za kterou jedná senátor Ing. Miroslav Balatka, na zrušení části bodu I./2. písm. d), části bodu I./3. písm. a), části bodu I./3. písm. d) a bodu I./9. usnesení vlády ze dne 30. 4. 2020 č. 495, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 222/2020 Sb. (dále jen "napadené usnesení vlády"). Podle návrhu je toto usnesení vlády, jež má mít povahu právního předpisu, v rozporu se svobodou pohybu a pobytu podle čl. 14 odst. 1 a 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), čl. 2 Protokolu č. 4 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") a čl. 12 odst. 1 a 2 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, jakož i volným pohybem pracovníků podle čl. 45 a násl. Smlouvy o fungování Evropské unie. Kromě toho navrhovatelka tvrdí rozpor napadeného usnesení vlády s požadavkem podle §5 písm. c) a §6 odst. 1 písm. b) zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "krizový zákon), aby krizovými opatřeními docházelo k nařízení zákazu vstupu, pobytu a pohybu osob na vymezených místech nebo územích jen na nezbytně nutnou dobu a v nezbytně nutném rozsahu. Podle navrhovatelky by Ústavní soud měl návrh projednat přednostně z důvodu naléhavosti věci ve smyslu §39 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu").
2. Podáními ze dne 28. 5. 2020 a 1. 6. 2020 došlo k doplnění návrhu ve dvou směrech. Předně se k němu připojilo dalších 7 senátorů, pročež bylo třeba dále považovat za navrhovatelku skupinu 18 senátorů. Navrhovatelka zároveň navrhla, aby Ústavní soud vzhledem k tomu, že napadené usnesení vlády se v mezidobí stalo neúčinným, vyslovil rozpor některých jeho ustanovení s čl. 1, čl. 3 odst. 1 a čl. 14 odst. 1 Listiny a čl. 2 Protokolu č. 4 k Úmluvě a aby zrušil část bodu I./2. písm. d), část bodu I./3. písm. a), část bodu I./3. písm. d) a bod I./9. ochranného opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 15. 5. 2020 č. j. MZDR/20599/2020-1/MIN/KAN (dále jen "napadené ochranné opatření").
II.
Napadené akty
3. Dne 12. 3. 2020 rozhodla vláda usnesením č. 194, vyhlášeným pod č. 69/2020 Sb., podle čl. 5 a 6 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, (dále jen "ústavní zákon o bezpečnosti České republiky") o vyhlášení nouzového stavu pro území České republiky z důvodu ohrožení zdraví v souvislosti s prokázáním výskytu koronaviru (označovaného jako SARS CoV-2) na území České republiky na dobu od 14.00 hod. dne 12. 3. 2020 na dobu 30 dnů. Podle bodu I. tohoto rozhodnutí vláda nařídila podle §5 písm. a) až e) a §6 krizového zákona pro řešení vzniklé situace krizová opatření s tím, že jejich konkrétní provedení stanoví vláda samostatnými usneseními vlády.
4. K prodloužení nouzového stavu do 30. 4. 2020 došlo usnesením vlády ze dne 9. 4. 2020 č. 396, o prodloužení nouzového stavu v souvislosti s epidemií viru SARS CoV-2, vyhlášeným pod č. 156/2020 Sb., se souhlasem Poslanecké sněmovny uděleným jejím usnesením ze dne 7. 4. 2020 č. 1012. Usnesením vlády ze dne 30. 4. 2020 č. 485, o prodloužení nouzového stavu v souvislosti s epidemií viru SARS CoV-2, vyhlášeným pod č. 219/2020 Sb., byl nouzový stav opětovně prodloužen do 17. 5. 2020, s čímž Poslanecká sněmovna vyslovila souhlas usnesením ze dne 28. 4. 2020 č. 1105. K dalšímu prodloužení nouzového stavu již nedošlo.
5. V průběhu nouzového stavu vláda postupně přijala několik krizových opatření, která vždy po určitou dobu upravovala podmínky vstupu na území České republiky. Jedním z nich bylo napadené usnesení vlády, které s účinností od 1. 5. 2020 od 00.00 hod. upravovalo zákaz vstupu na území České republiky a výjimky z něho. Návrh navrhovatelky směřuje jen proti některým jeho ustanovením. Napadena je tak zjednodušeně řečeno zejména povinnost přeshraničních pracovníků (hovorově tzv. pendlerů), žáků a studentů, kteří za účelem výkonu práce nebo vzdělávání v České republice pravidelně oprávněně překračují státní hranice s Českou republikou ze sousedního státu, a dále občanů České republiky a cizinců s přechodným pobytem nad 90 dnů nebo trvalým pobytem na území České republiky, kteří za účelem výkonu práce nebo vzdělávání v sousedním státě pravidelně překračují státní hranice, předložit potvrzení o absolvování testu PT-PCR na přítomnost SARS CoV-2 s negativním výsledkem, který není starší než 4 dny, a další takový test vždy při každém dalším překročení státní hranice po 30 dnech po předložení prvního testu. V opačném případě by místně příslušná krajská hygienická stanice musela ve vztahu k těmto osobám rozhodnout o karanténních opatřeních. Ještě před skončením nouzového stavu bylo napadené usnesení vlády s účinností ode dne 11. 5. 2020 od 00.00 hod. zrušeno usnesením vlády ze dne 4. 5. 2020 č. 551, o přijetí krizového opatření, vyhlášeným pod č. 226/2020 Sb., které bylo účinné až do skončení nouzového stavu.
6. Po skončení nouzového stavu byl vstup na území České republiky s účinností ode dne 18. 5. 2020 od 00.00 hod. obdobně upraven napadeným ochranným opatřením, nařízeným podle §68 odst. 1 a §80 odst. 1 písm. h) zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o ochraně veřejného zdraví"). Ustanovení tohoto ochranného opatření, jejichž zrušení bylo navrženo, svým obsahem odpovídají, byť s několika rozdíly, ustanovením napadeného usnesení vlády, proti nimž směřoval původní návrh navrhovatelky. Uvedené ochranné opatření bylo s účinností ode dne 26. 5. 2020 od 00.00 hod. zrušeno ochranným opatřením Ministerstva zdravotnictví ze dne 25. 5. 2020 č. j. MZDR/20599/2020-3/MIN/KAN, které současně nově upravilo vstup na území České republiky. Postupně došlo k nahrazení a zrušení tohoto i následných ochranných opatření Ministerstva zdravotnictví upravujících stejnou problematiku.
III.
Průběh řízení před Ústavním soudem
7. Ústavní soud podle §69 odst. 1 a 3 zákona o Ústavním soudu zaslal původní návrh navrhovatelky vládě jako účastníkovi řízení a Veřejnému ochránci práv jakožto státnímu orgánu, který je oprávněn vstoupit do řízení jako vedlejší účastník.
8. Vláda ve svém vyjádření ze dne 20. 5. 2020, podepsaném předsedou vlády Ing. Andrejem Babišem, navrhla řízení zastavit z důvodu, že napadené usnesení vlády již bylo zrušeno. Obsáhle se vyjádřila také k jednotlivým důvodům návrhu.
9. Veřejný ochránce práv JUDr. Stanislav Křeček podáním ze dne 18. 5. 2020 vyrozuměl Ústavní soud o tom, že vstupuje do řízení, a navrhl návrhu vyhovět.
IV.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem o návrhu na zrušení rozhodnutí vlády o krizovém opatření
10. Věcné posouzení návrhu na zrušení některých ustanovení napadeného usnesení vlády předpokládá zodpovězení otázky, zda tento akt vůbec je způsobilý být předmětem řízení o návrhu na zrušení zákona nebo jiného právního předpisu podle §64 a násl. zákona o Ústavním soudu. Ústavní soud na tomto místě navázal na právní závěry vyslovené v několika jeho usneseních, v nichž se zabýval povahou krizových opatření, která vláda vydává v době nouzového stavu podle čl. 6 odst. 1 ústavního zákona o bezpečnosti České republiky za podmínek stanovených v §5 a 6 krizového zákona (srov. usnesení ze dne 21. 4. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 7/20, body 21-23; usnesení ze dne 22. 4. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 8/20, body 43-45; usnesení ze dne 5. 5. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 10/20, body 15-22; usnesení ze dne 5. 5. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 13/20, body 20-24).
11. Přestože §8 krizového zákona označuje akt vlády, jímž jsou stanovena krizová opatření, jako "rozhodnutí", samotné toto označení z něj ještě nečiní rozhodnutí orgánu veřejné moci ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"). Z čl. 6 odst. 1 ústavního zákona o bezpečnosti České republiky vyplývá, že předmětem rozhodování vlády je uložení povinností či stanovení omezení základních práv a svobod na dobu trvání nouzového stavu a pro území, pro které byl nouzový stav vyhlášen. Ustanovení §5 a 6 krizového zákona poskytují vládě v tomto ohledu široký prostor, včetně možnosti vymezit osoby a území, jichž se krizové opatření má týkat. Může jít i o stanovení obecného pravidla chování adresovaného neurčitému počtu osob. Zároveň není vyloučeno, aby se krizové opatření týkalo jen určité konkrétní věci nebo dopadalo na určitý konkrétně vymezený okruh adresátů. Ostatně §2 písm. c) krizového zákona vymezuje krizové opatření jako organizační nebo technické opatření určené k řešení krizové situace a odstranění jejích následků, včetně opatření, jimiž se zasahuje do práv a povinností osob. Nemusí nutně jít o normativní právní akt, ale v úvahu přichází nejrůznější varianty právních aktů. Pojem krizového opatření prostě zahrnuje vše, co musí vláda činit na základě ústavního zmocnění ke zvládnutí krizové situace (srov. usnesení sp. zn. Pl. ÚS 10/20, bod 17).
12. Rozhodnutí vlády o krizovém opatření, kterými je zasahováno do základních práv a svobod přímo, nebo která pro takovýto zásah prostřednictvím individuálního správního aktu vytvářejí právní základ, mohou mít tedy různou podobu a obsah, pročež je nelze souhrnně podřadit pod jedinou kategorii právních aktů. Z hlediska řízení před Ústavním soudem však musí být v závislosti na svém obsahu vždy přezkoumatelná buď jako právní předpis, nebo jako rozhodnutí či jiný zásah orgánu veřejné moci. Ústavní soud musí tuto povahu krizového opatření posoudit v každém jednotlivém případě podle jeho obsahu (srov. usnesení sp. zn. Pl. ÚS 10/20, bod 18).
13. Napadené usnesení vlády, jež bylo vydáno podle §5 písm. c), §6 odst. 1 písm. b) a §6 odst. 2 písm. b) krizového zákona, stanovilo omezení svobody pohybu, jakož i oznamovací či jiné povinnosti osobám nacházejícím se na území České republiky. Část těchto povinností a omezení dopadala na všechny osoby, část z nich jen na osoby, které vstoupily na území České republiky, a část byla adresována jinak specifikovaným subjektům či státním orgánům. Vždy ale šlo o obecnou regulaci, která upravuje svůj předmět a subjekty definičními znaky a vztahuje se na celé území České republiky a na neomezený počet subjektů. Ústavní soud proto přisvědčil navrhovatelce, že napadené usnesení vlády je právním předpisem [k obdobnému závěru dospěl ve věci obsahem srovnatelného usnesení vlády ze dne 6. 4. 2020 č. 387, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 150/2020 Sb.; viz usnesení sp. zn. Pl. ÚS 10/20, bod 19], čímž je dána také jeho příslušnost projednat návrh na zrušení jeho ustanovení.
14. Projednání návrhu nicméně brání, že napadené usnesení vlády bylo s účinností ode dne 11. 5. 2020 od 00.00 hod. zrušeno jiným usnesením vlády (viz bod 5 tohoto usnesení). I kdyby se tak však nestalo, k pozbytí jeho platnosti by došlo bez dalšího okamžikem skončení nouzového stavu, tj. uplynutím dne 17. 5. 2020. Platnost rozhodnutí o krizovém opatření je totiž, stejně jako oprávnění rozhodovat o krizových opatřeních podle čl. 6 odst. 1 ústavního zákona o bezpečnosti České republiky, podmíněna trváním nouzového stavu. Jen po dobu nouzového stavu mohou být krizovými opatřeními ukládány povinnosti a stanovena omezení základních práv a svobod. V případě návrhu na zrušení některých ustanovení napadeného usnesení vlády se proto uplatní §67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, podle něhož jestliže zákon, jiný právní předpis nebo jejich jednotlivá ustanovení, jejichž zrušení je navrhováno, pozbudou platnosti před skončením řízení před Ústavním soudem, řízení se zastaví.
15. Navrhovatelka vzhledem k pozbytí platnosti napadeného usnesení vlády navrhla, aby Ústavní soud vyslovil alespoň neústavnost některých jeho ustanovení ve vztahu k období, kdy bylo účinné. Takovéto oprávnění v minulosti Ústavní soud připustil výlučně v situaci, kdy posouzení souladu právního předpisu s ústavním pořádkem bylo nezbytné pro řešení konkrétní věci, což v případě návrhu skupiny senátorů, jehož podání závisí výlučně na jejich úvaze, dáno není [např. nález ze dne 27. 2. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 15/17 (N 33/88 SbNU 457; 69/2018 Sb.)]. Návrhové oprávnění skupiny senátorů se tedy v případě návrhu na vyslovení neústavnosti již zrušeného rozhodnutí o krizovém opatření nemůže uplatnit, a pokud přesto ze strany navrhovatelky k podání návrhu došlo, jde o návrh podaný osobou k tomu zjevně neoprávněnou.
V.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem o návrhu na zrušení ochranného opatření Ministerstva zdravotnictví
16. V rámci doplnění návrhu podáními ze dne 28. 5. 2020 a 1. 6. 2020 navrhla navrhovatelka také zrušení některých ustanovení napadeného ochranného opatření, jež bylo nařízeno podle §68 odst. 1 a §80 odst. 1 písm. h) zákona o ochraně veřejného zdraví. Podle §94a odst. 2 tohoto zákona bylo uvedené ochranné opatření vydáno jako opatření obecné povahy, pročež formálně není právním předpisem (srov. usnesení sp. zn. Pl. ÚS 8/20, bod 52-53; usnesení ze dne 5. 5. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 12/20, body 17-18). K rozhodování o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části jsou příslušné správní soudy v řízení podle §101a a násl. soudního řádu správního. Ústavní soud naopak není příslušný projednat a rozhodnout návrh na zrušení tohoto opatření obecného povahy či jeho částí v řízení o návrhu na zrušení zákonů a jiných právních předpisů (srov. usnesení ze dne 2. 4. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 22/08; usnesení ze dne 18. 11. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 14/08, bod 29).
17. Nadto nelze přehlédnout, že napadené ochranné opatření již bylo zrušeno jiným ochranným opatřením s účinností ode dne 26. 5. 2020 od 00.00 hod., tedy ještě před doplněním návrhu ze strany navrhovatelky (viz bod 6 tohoto usnesení). Ústavní soud by proto nemohl být příslušný k projednání návrhu na zrušení opatření obecné povahy, které již bylo zrušeno, ani v jiném řízení (srov. usnesení sp. zn. Pl. ÚS 8/20, bod 48-49; usnesení sp. zn. Pl. ÚS 12/20, bod 20; usnesení sp. zn. Pl. ÚS 13/20, bod 32; usnesení ze dne 26. 5. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 16/20, bod 12).
VI.
Závěr
18. Z těchto důvodů Ústavní soud podle §67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu rozhodl o zastavení řízení o návrhu navrhovatelky na zrušení některých ustanovení napadeného usnesení vlády, neboť tato ustanovení v průběhu řízení pozbyla platnosti (výrok I.). Návrh na vyslovení neústavnosti uvedených ustanovení Ústavní soud odmítl podle §43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu jako návrh podaný osobou k tomu zjevně neoprávněnou. Návrh na zrušení některých ustanovení napadeného ochranného opatření zase odmítl podle §43 odst. 1 písm. d) zákona o Ústavním soudu, protože k jeho projednání není příslušný (výrok II.). Tím se stal bezpředmětným návrh navrhovatelky, aby Ústavní soud podle §39 zákona o Ústavním soudu rozhodl o naléhavosti věci.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 16. června 2020
Pavel Rychetský v. r.
předseda Ústavního soudu