ECLI:CZ:US:2020:Pl.US.24.18.1
sp. zn. Pl. ÚS 24/18
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy Pavla Rychetského a soudců Ludvíka Davida (soudce zpravodaj), Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Pavla Šámala, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o návrhu Ladislava Dařílka, zastoupeného Mgr. Ondřejem Pecákem, advokátem se sídlem Na Ořechovce 199/24, Praha 6, na zrušení ustanovení §125c odst. 5 písm. a) ve slovech "od 25 000 Kč", odst. 6 písm. a) ve slovech "od jednoho roku" a odst. 9 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů, za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení a vlády České republiky jako vedlejší účastnice řízení, takto:
Návrh se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Průběh předchozích řízení, podstata ústavní stížnosti a připojeného návrhu
1. V řízení o ústavní stížnosti vedeném pod sp. zn. II. ÚS 4097/17 se stěžovatel domáhá zrušení rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2017 č. j. 4 As 179/2017-48, rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové - pobočky v Pardubicích ze dne 21. 6. 2017 č. j. 61 A 22/2016-65 (dále též "krajský soud"), rozhodnutí Krajského úřadu Pardubického kraje ze dne 10. 8. 2016 č. j. KrÚ/58015/2016/ODSH/13 (dále též "krajský úřad") a rozhodnutí Městského úřadu Lanškroun ze dne 17. 5. 2016 č. j. MULA 17230/2016 (dále též "městský úřad"). Správní orgány a obecné soudy měly porušit jeho základní práva na soudní ochranu a spravedlivý proces včetně zákazů odepření spravedlnosti a překvapivých rozhodnutí, právo na ochranu vlastnictví, jakož i zákaz uplatnění státní moci mimo meze zákona a zákaz nepřiměřenosti trestu vůči činu, jak je garantováno v čl. 81 a 90 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), v čl. 2 odst. 2 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), v čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod a v čl. 49 odst. 3 Listiny základních práv Evropské unie.
2. Městský úřad shledal stěžovatele vinným ze spáchání přestupku podle §125c odst. 1 písm. e) bodu 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (dále jen "zákon o silničním provozu"), ve znění účinném v době spáchání přestupku. Stěžovatel se dopustil přestupku tím, že dne 8. 2. 2016 ve 14:15 hod. řídil na pozemní komunikaci u obchodního domu X v obci Ž. jízdní soupravu složenou z motorového vozidla Volkswagen Caddy a přívěsu Agados VZ 31, aniž by byl držitelem příslušného řidičského oprávnění pro skupinu vozidel B+E. Stěžovatel sice měl řidičské oprávnění pro skupinu vozidel T, to však podle správního orgánu nic nezměnilo na zjištěném porušení ustanovení §3 odst. 3 písm. a) zákona o silničním provozu; bylo též nutno vycházet z nejvyšší povolené, nikoli reálné hmotnosti jízdní soupravy. Městský úřad uložil za tento přestupek stěžovateli podle ustanovení §125c odst. 4 písm. a), odst. 5 zákona o silničním provozu, ve znění účinném v době spáchání přestupku, a podle ustanovení §12 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, pokutu ve výši 25 000 Kč a zákaz činnosti spočívající v zákazu řízení všech motorových vozidel v trvání 12 měsíců. Stěžovatel se proti tomuto rozhodnutí neúspěšně odvolal ke krajskému úřadu. Neuspěl ani se správní žalobou u krajského soudu a Nejvyšší správní soud poté kasační stížnost stěžovatele výše citovaným rozsudkem zamítl. Zejména při soudním přezkumu správních rozhodnutí stěžovatel namítal, že převezl náklad v přívěsu jen na krátkou vzdálenost z důvodu nezbytného uskladnění, že jeho spolujezdec byl zdravotně indisponován a že zejména sankce spočívající v trestu zákazu činnosti pro něj má, s ohledem na jeho vyšší věk, profesně likvidační charakter. Správní soudy však shodně uzavřely, že nebyla prokázána krajní nouze na straně stěžovatele a že ostatní jím zmíněné skutečnosti byly, spolu s dosavadní bezúhonností, zohledněny uložením obou sankcí na samé spodní hranici zákonného rozpětí.
3. S ústavní stížností stěžovatel spojil návrh podle §74 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu") na zrušení shora označených částí ustanovení §125c odst. 5 písm. a), odst. 6 písm. a) a odst. 9 zákona o silničním provozu. Stěžovatel navrhl u prvních dvou ustanovení zrušit spodní hranici sankce. Stran třetího navrhl derogaci zákazu upuštění od uložení napomenutí, pokuty (ve vymezených případech) a zákazu činnosti v rozhodnutích o přestupku. Okrajově naznačil též alternativy zrušit celé ustanovení §125c zákona o silničním provozu nebo dokonce celý zákon, ovšem bez jakékoli podpory v předchozích tvrzeních.
4. Stěžovatel v ústavní stížnosti uvádí, že je zaměstnancem Služeb obce Ž., s. r. o., vykonávající technické služby pro obec. Roční zákaz řízení všech motorových vozidel je pro něj likvidační, neboť předpokladem výkonu jeho práce je řidičské oprávnění. Je držitelem řidičského oprávnění B a T, přičemž je mu kladeno za vinu, že řídil soupravu, pro kterou má mít řidičské oprávnění B+E. Oprávnění kategorie T však vyžaduje schopnost řízení složitějších a větších strojů než oprávnění B+E. Soupravu řídil proto, že ji bylo třeba uklidit do garáže vzdálené jeden kilometr kvůli zabezpečení nákladu přívěsu. Uložené sankce pokládá s ohledem na uvedené skutečnosti za zcela nepřiměřené závažnosti svého činu. Dolní hranice sazby pokuty ve výši 25 000 Kč je prakticky rovna průměrné mzdě v České republice, což považuje ve spojení s rizikem ztráty zaměstnání plynoucím z ročního zákazu činnosti za protiprávní, odporující materiálnímu pojetí přestupku, při žádoucím individuálním posouzení konkrétní situace. Napadl proto spodní hranice obou sankcí, jež podle něj neobstojí v testu proporcionality. Tvrdí, že je žádoucí, aby Ústavní soud v tomto směru přehodnotil závěry svého nálezu sp. zn. Pl. ÚS 14/09.
5. II. senát Ústavního soudu přerušil usnesením ze dne 27. 3. 2018 sp. zn. II. ÚS 4097/17 podle ustanovení §78 odst. 1 zákona o Ústavním soudu řízení o ústavní stížnosti navrhovatele a jeho návrh na zrušení napadených částí právního předpisu postoupil plénu Ústavního soudu, maje za to, že jsou dány podmínky jeho meritorního projednání.
II.
Vyjádření účastníků řízení
6. Ústavní soud vyzval podle ustanovení §69 zákona o Ústavním soudu Poslaneckou sněmovnu Parlamentu České republiky (dále jen "Poslanecká sněmovna") a Senát Parlamentu České republiky (dále jen "Senát") jako účastníky řízení, jakož i vládu České republiky (dále jen "vláda") a Veřejnou ochránkyni práv jako vedlejší účastníky řízení, aby se vyjádřili k obsahu návrhu. Poslanecká sněmovna, Senát i vláda se k návrhu vyjádřily, zatímco Veřejná ochránkyně práv sdělila, že do řízení nevstupuje.
7. Z vyjádření Poslanecké sněmovny se podává, že ustanovení zákona o silničním provozu, jejichž zrušení je zčásti navrhováno, byla jako součást návrhu zákona schválena zákonem předepsaným způsobem. Senát po shrnutí vývoje právní úpravy nevyslovil žádné poznatky k napadeným částem zákona o silničním provozu.
8. Vláda navrhla v podrobném vyjádření, jímž pověřila ministra spravedlnosti ve spolupráci s ministry dopravy a vnitra, odmítnutí či případně zamítnutí návrhu. Vyslovila o jeho projednatelnosti své pochybnosti založené na tom, že podle ní obsahově totožný návrh již Ústavní soud posoudil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 14/09, kde byly vyvráceny úvahy předestřené nyní stěžovatelem. Dále mj. poukázala na evropský trend zpřísňování postihu závažných přestupků v dopravě, vyvolaný nutností dostatečného preventivního i represivního účinku trestu. Stanovení dolních hranic trestů je pro dosažení těchto cílů legitimním prostředkem, který podle vlády obstojí i v testu proporcionality.
9. Stěžovatel v replice k vyjádřením uvedl, že se v relaci k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 14/09 nejedná o překážku věci rozsouzené. Namítl navíc, že v mezidobí přijatý zákon č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů, byl podroben mohutné kritice a ani z jeho pohledu se právní úprava, relevantní pro stěžovatele, nestala příznivější.
III.
Aktivní legitimace navrhovatele
10. Ústavní soud se předně zabýval tím, zda jsou v dané věci splněny všechny procesní podmínky projednání návrhu, stanovené zákonem o Ústavním soudu.
11. Podle §64 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu je návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy oprávněn podat ten, kdo podal ústavní stížnost za podmínek uvedených v §74 tohoto zákona, nebo ten, kdo podal návrh na obnovu řízení za podmínek uvedených v §119 odst. 4 tohoto zákona.
12. Ustanovení §74 zákona o Ústavním soudu umožňuje spolu s ústavní stížností podat návrh na zrušení zákona nebo jiného právního předpisu anebo jejich jednotlivých ustanovení, jejichž uplatněním nastala skutečnost, která je předmětem ústavní stížnosti, jestliže podle tvrzení stěžovatele jsou v rozporu s ústavním zákonem, popřípadě se zákonem, jedná-li se o jiný právní předpis.
13. Oprávnění stěžovatele spojit s ústavní stížností návrh na zrušení zákona nebo jeho ustanovení je procesním prostředkem, jímž se může jednotlivec v řízení před Ústavním soudem přímo domoci přezkoumání obsahu zákona (případně jiného právního předpisu), jehož použití mělo vést k porušení jeho základních práv a svobod. Mezi ústavní stížností napadeným právním aktem a ustanoveními (jejich částmi) navrženými ke zrušení musí existovat úzká vazba v tom smyslu, že nebýt napadeného ustanovení právního předpisu, nedošlo by ani k právnímu aktu veřejné moci jako jeho následku. Podmínka návrhového oprávnění je tedy z tohoto pohledu splněna, jde-li o ustanovení, jehož použití bylo v dané věci bezprostřední a nevyhnutelné, přičemž jeho existence překáží dosažení tvrzeného žádoucího a ústavně konformního výsledku [usnesení ze dne 23. 10. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 39/2000 (U 39/20 SbNU 353); nález ze dne 28. 1. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 49/10 (N 10/72 SbNU 111; 44/2014 Sb.), bod 18].
14. Podle čl. 40 odst. 6 Listiny se trestnost činu posuzuje a trest se ukládá podle zákona účinného v době, kdy byl čin spáchán. Pozdějšího zákona se použije, jestliže je to pro pachatele příznivější. Podle ustálené judikatury Ústavního soudu se toto ústavní pravidlo časové působnosti trestních norem uplatní i v oblasti správního trestání [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 15/19 ze dne 4. 2. 2020 (54/2020 Sb.) nebo nález sp. zn. II. ÚS 192/05 ze dne 11. 7. 2007 (N 110/46 SbNU 11)].
15. V posuzované věci byl stěžovatel potrestán za přestupek spáchaný dne 8. 2. 2016 podle ustanovení §125c odst. 4 písm. a), odst. 5 zákona o silničním provozu, ve znění účinném do 19. 2. 2016. Zákonem č. 48/2016 Sb., kterým se (zkráceně) mění zákon o silničním provozu a některé další zákony, bylo s účinností od 20. 2. 2016 ustanovení §125c zákona o silničním provozu podle čl. I bodu 67 citované novely změněno přidáním nového odstavce 4 (přestupek nepodrobením se dopravně psychologickému vyšetření, neodevzdáním řidičského průkazu nebo osvědčení o registraci vozidla), čímž se úprava trestu za přestupek spáchaný stěžovatelem posunula z odst. 4 písm. a) do odst. 5 písm. a) téhož ustanovení. Stejný text zákona č. 48/2016 Sb. současně stanovil, že se dosavadní odst. 5 ustanovení §125c zákona o silničním provozu označuje jako odst. 6. Podle čl. I bodu 72 zákona č. 48/2016 Sb. se věta první téhož odst. 5 citovaného ustanovení stala zněním písm. a) nového odst. 6. Druh a výše trestu za přestupek stěžovatele zůstaly totožné. K dalším zákonným zásahům do relevantního zákonného textu (v úvahu připadal zákon č. 183/2017 Sb., zkráceně tzv. změnový zákon) již nedošlo.
16. Pro stěžovatele příznivější právní úprava byla přijata až s účinností od 1. 7. 2017. Zákon č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů, v ustanovení §44 umožňuje mimořádné snížení výměry pokuty pod dolní hranici sazby. Tento zákon však v posuzované věci aplikován nebyl, neboť jak správní orgány, tak i krajský soud rozhodovaly před nabytím účinnosti nové přestupkové úpravy. Městský úřad rozhodl dne 17. 5. 2016, krajský úřad zamítl odvolání dne 10. 8. 2016 a krajský soud zamítl žalobu proti rozhodnutí rozsudkem ze dne 21. 6. 2017.
17. Zásada vyjádřená ve větě druhé čl. 40 odst. 6 Listiny, podle níž se trestnost činu posoudí a trest ukládá podle právní úpravy, která nabyla účinnosti až poté, kdy byl trestný čin spáchán, je-li to pro pachatele příznivější, neplatí pro Nejvyšší správní soud. Jak konstatoval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 16. 11. 2016 č. j. 5 As 104/2013-46, jež podle Ústavního soudu nevykazuje ústavněprávní deficit, Nejvyšší správní soud je orgánem rozhodujícím o mimořádném opravném prostředku, rozhodnutí krajského soudu je pravomocným výsledkem soudního přezkumu včetně uplatnění plné jurisdikce a Nejvyšší správní soud má již jen povinnost přezkoumat, zda bylo správně aplikováno právo v předcházejících řízeních.
18. V posuzované věci byla při ukládání trestu stěžovateli aplikována následující ustanovení zákona o silničním provozu ve znění účinném do 19. 2. 2016:
Podle §125c odst. 4 písm. a) "[z]a přestupek se uloží pokuta od 25 000 Kč do 50 000 Kč, jde-li o přestupek podle odstavce 1 písm. c), d), e) bodů 1 a 5, a písm. h)."
Podle §125c odst. 5 věty první "[z]a přestupek podle odstavce 1 písm. c), d), e) bodů 1 a 5, a písm. h) se uloží zákaz činnosti od jednoho roku do dvou let."
Stěžovatel se však ve svém návrhu domáhá zrušení ustanovení §125c odst. 5 písm. a) zákona o silničním provozu ve slovech "od 25 000 Kč" a ustanovení §125c odst. 6 písm. a) téhož zákona ve slovech "od jednoho roku". Obojího ve znění účinném v době podání ústavní stížnosti, tedy k datu 27. 12. 2017.
19. Stěžovatel tedy navrhuje zrušení zákonných ustanovení, která nemohla být v posuzované věci použita, neboť v době rozhodování orgánů veřejné moci nebyla platnou a účinnou součástí právního řádu. Podle ustálené judikatury Ústavního soudu, bylo-li napadené ustanovení zrušeno a nahrazeno ustanovením (případně právním předpisem) novým, a to i v případě jejich identického znění, jedná se o odlišné právní ustanovení, neboť normativní existence právního předpisu (platnost) je utvářena jednotou normotvůrcovy vůle a jejího projevu (publikace projevu). Proto není u dvou obsahově identických a v čase po sobě následujících právních předpisů dána jejich identita normativní (identita platnosti) [usnesení sp. zn. Pl. ÚS 20/99 ze dne 18. 4. 2001 (U 13/22 SbNU 349); nález sp. zn. Pl. ÚS 15/01 ze dne 31. 10. 2001 (N 164/24 SbNU 201; 424/2001 Sb.), část VII/c; nález sp. zn. Pl. ÚS 12/07 ze dne 20. 5. 2008 (N 90/49 SbNU 247; 355/2008 Sb.), bod 13; nález sp. zn. Pl. ÚS 35/08 ze dne 7. 4. 2009 (N 83/53 SbNU 51; 151/2009 Sb.), část V.]. Ačkoli je dána obsahová totožnost ustanovení navrhovaných ke zrušení s ustanoveními, která byla v posuzované věci aplikována, nemění tato skutečnost nic na tom, že jde o jiná ustanovení, u nichž není dána normativní identita.
20. Ustanovení §125c odst. 9 zákona o silničním provozu, jež stěžovatel navrhuje též zrušit, nebylo použito, a to ani ve dříve účinném znění, městským úřadem a nestalo se ani předmětem aplikace či rozhodovacích úvah krajského úřadu nebo obecných soudů. Jde tedy o návrh ve své podstatě lege ferenda, vyslovený stěžovatelem podle jiného než pro předmětný přestupek rozhodného právního stavu.
IV.
Závěr
21. Z důvodů výše uvedených Ústavní soud uzavírá, že stěžovatel navrhl zrušit ustanovení zákona, která nemohla být v řízení před orgány veřejné moci aplikována. Ústavní soud proto posoudil návrh na zrušení shora citovaných částí ustanovení §125c odst. 5 písm. a), odst. 6 písm. a) a odst. 9 zákona o silničním provozu, ve znění pozdějších předpisů, jako návrh podaný někým zjevně neoprávněným a podle ustanovení §43 odst. 1 písm. c) a odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu ho mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků usnesením odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 21. dubna 2020
Pavel Rychetský, v. r.
předseda Ústavního soudu