ECLI:CZ:US:2021:1.US.180.21.1
sp. zn. I. ÚS 180/21
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Tomáše Lichovníka, soudce zpravodaje Jaromíra Jirsy a soudce Vladimíra Sládečka o ústavní stížnosti stěžovatelky Adam Vision s. r. o., se sídlem v Praze 2, Vratislavova 1/21, zastoupené Mgr. Evou Lachmannovou, LL.M., advokátkou se sídlem v Praze 9, Slavětínská 1146/39, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 10 As 256/2020-39 ze dne 19. 11. 2020, usnesení Městského soudu v Praze č. j. 3 A 15/2020-48 ze dne 21. 7. 2020 a usnesení ministra kultury č. j. MK 64 280/2019 OLP ze dne 8. 10. 2019, za účasti Nejvyššího správního soudu, Městského soudu v Praze a Ministerstva kultury, jako účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Ústavní stížností se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví citovaných rozhodnutí, neboť je přesvědčena, že jimi byla porušena její ústavně zaručená práva podle čl. 11 odst. 1, čl. 36 odst. 1 a 2 a čl. 38 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"); stěžovatelka dále namítá porušení čl. 6 odst. 1 a čl. 13 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě.
2. Dne 22. 6. 2007 vydal Magistrát hlavního města Prahy závazné stanovisko, jímž byla stavba v podobě bytového domu na pozemcích nacházejících se v památkové zóně Barrandov označena za přípustnou (dále jen "závazné stanovisko č. 1"). Úřad městské části Praha 5 (dále jen "stavební úřad") vydal dne 30. 4. 2008 rozhodnutí o umístění stavby. Odvolací správní orgán rozhodnutím ze dne 26. 3. 2009 rozhodnutí stavebního úřadu potvrdil. Městský soud v Praze (dále jen "městský soud") rozsudkem č. j. 10 Ca 180/2009-132 ze dne 22. 8. 2012 rozhodnutí odvolacího správního orgánu zrušil, neboť v odvolacím řízení nebylo předloženo závazné stanovisko č. 1 nadřízenému správnímu orgánu (tj. Ministerstvu kultury) k potvrzení nebo změně postupem podle §149 správního řádu.
3. Odvolací správní orgán tedy následně v rámci odvolacího řízení požádal Ministerstvo kultury o změnu nebo potvrzení závazného stanoviska č. 1. Ministerstvo kultury rozhodnutím č. j. MK 42 751/2013 OPP ze dne 23. 9. 2013 (dále jen "závazné stanovisko č. 2") změnilo závazné stanovisko č. 1 tak, že stavbu označilo z hlediska zájmů státní památkové péče za nepřípustnou. Následně však Ministerstvo kultury své závazné stanovisko č. 2 k podnětu stěžovatelky změnilo ve zkráceném přezkumném řízení rozhodnutím č. j. MK 4598/2014/OPP ze dne 24. 1. 2014 (dále jen "závazné stanovisko č. 3") tak, že závazné stanovisko č. 1 potvrdilo (tj. stavební záměr měl být z hlediska památkové péče přípustný). Odvolací správní orgán pak rozhodnutím ze dne 12. 6. 2014 zamítl podaná odvolání a původní rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 30. 4. 2008 o umístění stavby potvrdil.
4. Městský soud rozsudkem č. j. 10 A 136/2014-148 ze dne 12. 3. 2015 rozhodnutí odvolacího správního orgánu ze dne 12. 6. 2014 zrušil. Odvolací správní orgán následně požádal ministra kultury o přezkum a ministr kultury rozhodnutím č. j. MK 74340/2015 OPP ze dne 14. 12. 2015 (dále jen "závazné stanovisko č. 4") změnil závazné stanovisko č. 1 tak, že stavební záměr je nepřípustný. Ke kasační stížnosti stěžovatelky Nejvyšší správní soud rozsudkem č. j. 3 As 69/2015-78 ze dne 16. 12. 2015 zrušil rozsudek městského soudu ze dne 12. 3. 2015. Na rozdíl od městského soudu Nejvyšší správní soud neshledal, že by Ministerstvo kultury v závazném stanovisku č. 3 nerespektovalo dřívější závazný právní názor. Dále však Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že závazné stanovisko č. 3 bylo vydáno nepříslušným orgánem, neboť v dané věci byl k provedení přezkumného řízení příslušný ministr kultury, nikoliv Ministerstvo kultury; zároveň pak Ministerstvo kultury zvolilo nesprávně i formu zkráceného přezkumného řízení. Městský soud dále, vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu, rozsudkem č. j. 10 A 136/2014-223 ze dne 22. 6. 2017 opětovně zrušil napadené rozhodnutí odvolacího správního orgánu ze dne 12. 6. 2014.
5. V návaznosti na rozsudek městského soudu ze dne 22. 6. 2017 pak odvolací správní orgán podal podnět ministru kultury; ministr kultury však tento podnět odložil. Odvolací správní orgán na základě sdělení ministra kultury dospěl k závěru, že relevantní pro posouzení je závazné stanovisko č. 2 ve znění (potvrzujícího) závazného stanoviska č. 3. Odvolací správní orgán proto rozhodnutím ze dne 20. 12. 2018 opětovně zamítl odvolání a potvrdil původní rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 30. 4. 2008.
6. Městský soud však rozsudkem č. j. 5 A 22/2019-121 ze dne 19. 8. 2019 rozhodnutí odvolacího správního orgánu ze dne 20. 12. 2018 znovu zrušil. Městský soud přitom v odůvodnění uvedl, že bylo-li v rozsudku ze dne 22. 6. 2017 jasně řečeno, že je závazné stanovisko č. 3 nezákonné, nemohl na jeho základě odvolací správní orgán znovu rozhodnout. Po zrušujícím rozsudku by podle městského soudu již odvolací správní orgán ani dotčený správní orgán neměly přihlížet k těm závazným stanoviskům, která byla soudem shledána nezákonnými, neboť jsou neúčinná bez dalšího. Poté, co bude ministr kultury osloven odvolacím správním orgánem, zaměří se podle městského sodu na potvrzení nebo změnu závazného stanoviska č. 1 a výsledný akt řádně odůvodní.
7. Ústavní stížností napadeným usnesením ze dne 8. 10. 2019 ministr kultury přezkumné řízení ve věci přezkoumání závazného stanoviska č. 2 zastavil podle §97 odst. 1 správního řádu; dospěl přitom k závěru, že závěry obsažené v odůvodnění závazného stanoviska č. 2 obstojí a že jeho výrok, že předmětná výstavba je z hlediska zájmů státní památkové péče nepřípustná, odpovídá zjištěnému stavu věci. Závazné stanovisko č. 2 podle ministra kultury ve svých hodnotících závěrech vychází z dostatečných podkladů.
8. Stěžovatelka správní žalobou brojila proti postupu ministra kultury u městského soudu. Jelikož se stěžovatelka žalobou domáhala jak zrušení rozhodnutí ministra kultury, tak současně i ochrany soudu před nezákonným zásahem, tedy uplatňovala současně dva typy žalob, městský soud předně vyloučil žalobu proti rozhodnutí ministra kultury ze dne 8. 10. 2019 k samostatnému projednání. Následně pak ústavní stížností napadeným usnesením ze dne 21. 7. 2020 městský soud tuto žalobu stěžovatelky jako nepřípustnou odmítl. Městský soud v odůvodnění svého rozhodnutí uvedl, že v daném případě je samostatný přezkum napadeného rozhodnutí ministra kultury vyloučen, neboť jde o rozhodnutí, kterým ministr kultury potvrdil závazné stanovisko č. 2, pročež k žádné změně práv stěžovatelky nedošlo; takové rozhodnutí pak nelze považovat za rozhodnutí podle §65 odst. 1 soudního řádu správního. Ústavní stížností napadeným rozsudkem Nejvyšší správní soud kasační stížnost stěžovatelky zamítl; dospěl přitom stejně jako městský soud k závěru, že usnesení ministra kultury nemůže stěžovatelka napadnout žalobou proti rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 soudního řádu správního.
9. Argumentaci stěžovatelky lze shrnout následovně: Stěžovatelka tvrdí, že ministr kultury zastavením přezkumného řízení nerespektoval závazný právní názor vyslovený ve výše citovaných rozsudcích správních soudů č. j. 3 As 69/2015-78 a č. j. 10 A 136/2014-223, podle kterého měl ministr kultury negativní závazné stanovisko č. 2 změnit tak, aby jím bylo potvrzeno pozitivní závazné stanovisko č. 1. Ministr kultury svým postupem stěžovatelce neumožnil získat zákonné územní rozhodnutí o umístnění stavby. Stěžovatelka dále tvrdí, že jí správní soudy odmítnutím žaloby odepřely jediný účinný prostředek ochrany proti zjevně nezákonnému rozhodnutí ministra kultury, čímž porušily její právo na soudní přezkum správního rozhodnutí, právo na vyřízení věci v přiměřeném čase a právo na účinný opravný prostředek proti úkonu porušujícímu její základní práva. Územní řízení podle stěžovatelky trvá více než 13 let a správní soudy měly zrušit napadené usnesení ministra kultury a výslovně ho instruovat k respektování dříve vyslovených závazných závěrů. Soudnímu přezkumu napadeného usnesení ministra kultury podle stěžovatelky nebrání judikatorní pravidlo, podle kterého usnesení o zastavení přezkumného řízení nelze napadnout žalobou proti rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 soudního řádu správního. Judikatura Nejvyššího správního soudu totiž z tohoto pravidla staví výjimku pro případy, kdy přezkumný orgán zastavil přezkumné řízení, ačkoliv shledal nezákonnost přezkoumávaného aktu (stěžovatelka odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 36/201-79 ze dne 19. 5. 2011). V případě stěžovatelky nezákonnost negativního závazného stanoviska č. 2 konstatovaly správní soudy. Zastavení přezkumného řízení ministrem kultury je v přímém rozporu se závazným pokynem správního soudu a je způsobilé zasáhnout právní sféru stěžovatelky, a proto proti němu měla být žaloba připuštěna. Stěžovatelka konečně navrhuje, aby Ústavní soud korigoval závěry rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu z rozsudku č. j. 2 As 8/2018-76 ze dne 15. 12. 2020, aby žaloba proti rozhodnutí v přezkumném řízení, jehož předmětem je závazné stanovisko, byla výjimečně přípustná v případě, nerespektoval-li správní orgán rozhodující v přezkumném řízení závazný právní názor vyslovený správním soudem v řízení o žalobě proti rozhodnutí, které bylo daným závazným stanoviskem podmíněno.
10. Ústavní stížnost byla oprávněnou osobou podána včas [§72 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu)]; stěžovatelka je řádně zastoupena advokátkou (§30 odst. 1 téhož zákona) a Ústavní soud je k projednání ústavní stížnosti příslušný.
11. Ústavní soud posoudil ústavní stížnost stěžovatelky a dospěl k závěru, že v části směřující proti napadeným rozhodnutím správních soudů jde o zjevně neopodstatněný návrh. Při zkoumání existence účinného prostředku ochrany je třeba brát v úvahu právní zakotvení soudního přezkumu jako celek, včetně procesních záruk, které účastníci řízení mají k dispozici (srov. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 20. 1. 2016 ve věci Fazia Ali proti Spojenému království, č. stížnosti 40378/10, §79). Právo na přístup k soudu není absolutní a může být předmětem omezení, která ho nesmí oslabovat takovým způsobem či v takové míře, která by zasahovala samotnou podstatu daného práva (viz např. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 23. 6. 2016 ve věci Baka proti Maďarsku, č. stížnosti 20261/12, §120).
12. Ústavní soud již dříve akceptoval závěry správních soudů ohledně odložení soudního přezkumu závazných stanovisek až do řízení o žalobě proti navazujícímu rozhodnutí (srov. usnesení sp. zn. II. ÚS 1697/20 ze dne 8. 9. 2020; usnesení sp. zn. I. ÚS 4040/14 ze dne 30. 6. 2015 či usnesení sp. zn. Pl. ÚS 32/11 ze dne 23. 5. 2013). K otázce odložení soudního přezkumu rozhodnutí o zrušení závazného stanoviska v přezkumném řízení Ústavní soud uvedl, že pokud při vědomí napětí mezi účinnou ochranou práv jednotlivců a účinným rozhodováním ve veřejné správě Nejvyšší správní soud přistoupil k soudnímu přezkumu až ve spojení s navazujícím (konečným) správním aktem, jímž je rozhodováno o celém předmětu řízení a jímž teprve může dojít k zásahu do práv účastníka řízení, nelze tomu z ústavního hlediska nic vytknout [viz bod 39 nálezu sp. zn. I. ÚS 2866/15 ze dne 14. 3. 2016 (N 41/80 SbNU 501)]. Ve stejném smyslu pak rozšířený senát Nejvyššího správního soudu pak ve výše citovaném rozsudku č. j. 2 As 8/2018-76 dospěl k závěru, že úkon, jímž nadřízený orgán v přezkumném řízení podle §149 odst. 6 správního řádu zrušil závazné stanovisko dotčeného orgánu, není rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 soudního řádu správního, a je proto ze soudního přezkumu vyloučen.
13. V nyní projednávané věci stěžovatelka toliko rozporuje závěr správních soudů, podle kterého usnesení ministra kultury není rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 soudního řádu správního. Stěžovatelka tvrdí, že správní soudy měly v jejím případě učinit výjimku, neboť ministr kultury podle ní nerespektoval dříve vyslovené právní závěry ohledně závazného stanoviska č. 2. Stěžovatelka se tak snaží dovodit výjimku z pravidla (o vyloučení soudního přezkumu závazných stanovisek a rozhodnutí o nich vydaných v přezkumném řízení) na základě tvrzení, jehož posouzení samo o sobě má být předmětem následného soudního přezkumu. Taková argumentace zjevně neobstojí. Daná otázka, tj. zda dané rozhodnutí ministra kultury bylo či nebylo v rozporu s dříve vyslovenými právními závěry správních soudů, může být přezkoumána až v rámci soudního přezkumu konečného rozhodnutí odvolacího správního orgánu.
14. Tvrzení stěžovatelky, že jí správní soudy odepřely jediný účinný prostředek ochrany proti usnesení ministra kultury, tedy není pravdivé, neboť takový prostředek představuje právě žaloba proti konečnému rozhodnutí odvolacího správního orgánu. Závěr správních soudů, že rozhodnutí o zastavení přezkumného řízení do práv a povinností stěžovatelky samo o sobě nezasahuje, lze považovat za ústavně konformní, neboť práva a povinnosti stěžovatelky se mohou případně změnit až konečným rozhodnutím odvolacího správního orgánu. Je-li soudní ochrana stěžovatelky zaručena v pozdější fázi správního řízení (tj. v rámci konečného rozhodnutí), nepředstavuje takový postup porušení samotnou podstatu práva stěžovatelky na efektivní prostředek ochrany, jak stěžovatelka tvrdí. V tomto ohledu lze znovu zopakovat, že příliš odložený soudní přezkum řízení jako celku může být z hlediska ochrany práv nedostatečný, avšak příliš brzký přezkum jednotlivých částí řízení může ochromit složité souborné rozhodovací postupy v rámci veřejné správy (viz bod 39 nálezu sp. zn. I. ÚS 2866/15).
15. Stran tvrzení stěžovatelky ohledně neúměrné délky územního řízení lze pouze uvést, že přípustnost správní žaloby nelze zakládat na tvrzení o celkové délce správního řízení; existenci naplnění podmínek pro soudní přezkum je třeba posoudit s ohledem na charakter napadeného usnesení ministra kultury tak, jak učinily správní soudy v ústavní stížností napadených rozhodnutích. Na rámec výše uvedeného Ústavní soud pouze uvádí, že z ústavního pořádku vyplývá, že každý má v řízení, v jehož rámci rozhodují orgány veřejné správy o jeho základních právech a svobodách, právo na projednání věci bez zbytečných průtahů podle čl. 38 odst. 2 Listiny. Má-li stěžovatelka za to, že územní řízení jako celek trvá nepřiměřeně dlouhou dobu, má v této procesní situaci právní prostředky ochrany, kterými se může bránit. Takovým prostředkem je jednak postup k ochraně před nečinností správního orgánu ve smyslu ustanovení §80 správního řádu, případně žaloba na ochranu proti nečinnosti správního orgánu podle ustanovení §79 a násl. soudního řádu správního. Při porušení práva podle čl. 38 odst. 2 Listiny - nepřiměřenou délkou řízení - pak dotčenému jednotlivci svědčí právo na náhradu škody způsobené nesprávným úředním postupem podle čl. 36 odst. 3 Listiny (viz nález sp. zn. II. ÚS 570/20 ze dne 14. 10. 2020). Nečinnosti ani nepřiměřená délka správního řízení však nebyly předmětem řízení před správními soudy v dané věci.
16. Z výše uvedeného pak konečně vyplývá, že v části směřující proti samotnému usnesení ministra kultury je třeba ústavní stížnost stěžovatelky odmítnout jako nepřípustnou. Zásada subsidiarity ústavní stížnosti a principu minimalizace zásahů do činnosti obecných soudů znamená, že rozhodovací činnost Ústavního soudu je primárně zaměřena na přezkum věcí pravomocně skončených, v nichž případný zásah do ústavně zaručených základních práv nebo svobod již nelze napravit odpovídajícími procesními prostředky v rámci řízení samotného či cestou obecného soudnictví (viz např. usnesení sp. zn. IV. ÚS 237/20 ze dne 28. 1. 2020). Jak je uvedeno výše, stěžovatelka bude mít možnost brojit proti usnesení ministra kultury v rámci soudního přezkumu konečného rozhodnutí odvolacího správního orgánu v dané věci. Splnění podmínek §75 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu přitom Ústavní soud neshledal; stěžovatelka ostatně v tomto ohledu naplnění daných podmínek ani žádným způsobem netvrdí.
17. Protože Ústavní soud nezjistil, že by napadenými rozhodnutími byla porušena ústavní práva stěžovatelky, ústavní stížnost v části směřující pro napadeným rozhodnutím správních soudů odmítl jako zjevně neopodstatněnou podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. V části směřující proti usnesení ministra kultury Ústavní soud ústavní stížnost odmítl jako nepřípustný návrh podle §43 odst. 1 písm. e) ve spojení s §75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 3. března 2021
Tomáš Lichovník v. r.
předseda senátu