ECLI:CZ:US:2013:Pl.US.32.11.1
sp. zn. Pl. ÚS 32/11
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Ivany Janů a soudců Vojena Güttlera a Jaroslava Fenyka o ústavní stížnosti stěžovatelky Větrná energie Morava, s. r. o., se sídlem Rybná 682/14, 110 00 Praha 1 - Staré Město, zastoupené JUDr. Stanislavem Dvořákem, advokátem se sídlem Oasis Florenc, Pobřežní 394/12, 186 00 Praha 8, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009-113, a proti usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 17. 8. 2009, č. j. 22 Ca 362/2008-72, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Krajský soud v Ostravě usnesením ze dne 17. 8. 2009, č. j. 22 Ca 362/2008-72, odmítl správní žalobu stěžovatelky proti rozhodnutí žalovaného Městského úřadu Bruntál (dále jen "žalovaný") ze dne 23. 10. 2008, č. j. OZP/68507-08/1768-2008/skr, ve věci závazného stanoviska orgánu ochrany přírody k umístění stavby ("Větrný park Rudná pod Pradědem; dále jen "stavba"). Krajský soud správní žalobu odmítl dle §46 odst. 1 písm. d) jako nepřípustnou ve spojení s §70 písm. a) a §68 písm. e) s. ř. s. Uvedl, že na projednávanou věc nejsou aplikovatelné závěry obsažené v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005-86, dle nichž je závazné stanovisko samostatným rozhodnutím podle §65 odst. 1 s. ř. s.; upozornil na to, že rozšířený senát posuzoval věc podle právního stavu před účinností nového správního řádu z roku 2004. Vyšel z toho, že závazné stanovisko podle §149 správního řádu z roku 2004 (dále jen "s. ř.") je svou povahou tzv. subsumovaným správním aktem, který nepodléhá samostatně soudnímu přezkumu. Krajský soud připomněl, že k otázce přezkumu závazných stanovisek vydaných podle nového s. ř. pro územní řízení vedená podle nového stavebního zákona se Nejvyšší správní soud již vyjádřil v rozsudcích ze dne 14. 5. 2009, č. j. 1 As 20/2009-70, a ze dne 6. 11. 2008, č. j. 5 As 40/2008-52. Krajský soud podrobněji poukázal na argumentaci kasačního soudu užitou v uvedených judikátech a zdůraznil, že se s touto argumentací ztotožňuje.
Nejvyšší správní soud rozsudkem rozšířeného senátu ze dne 23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009-113, kasační stížnost zamítl. V obsáhlém odůvodnění (zahrnujícím mimo jiné také vývoj jeho právního názoru a vliv změny právní úpravy na přezkoumatelnost závazných stanovisek dle s. ř. s.) poukázal na předmět řízení (definici věci) a v jeho rámci následně na vymezení subjektivních práv, která jsou rozhodnutím dotčena (založena, měněna či rušena).
V souvislosti s otázkou předmětu řízení zdůraznil, že účinností s. ř. a novelizací tzv. složkových zákonů nebyla odstraněna do té doby existující diverzita pojmu závazné stanovisko; to je možné nalézt vydané jak ve formě správního rozhodnutí ve smyslu §67 s. ř., tak i dle §149 s. ř. Kasační soud uvedl, že bezpochyby existují závazná stanoviska, která mají objektivně vymezený samostatný předmět řízení. Z ustanovení s. ř. a dalších zvláštních zákonů lze vyvodit záměr zákonodárce odlišit procesní postup vydávání a přezkumu takovýchto závazných stanovisek, která jsou vydávána v rámci samostatného správního řízení ve formě správního rozhodnutí dle §67 s. ř. (Jako příklad uvedl závazné stanovisko vydané orgánem státní památkové péče týkající se rekonstrukce nemovité kulturní památky v určitém rozsahu, kdy se jednalo o přípustnost výměny oken na budově nacházející se v památkové rezervaci. V tomto případě zájem na ochraně kulturního dědictví je objektivně vymezeným předmětem řízení. Vydání pozitivního stanoviska dle §44a odst. 3 památkového zákona samo o sobě umožňuje žadateli v daném případě okna vyměnit, a aniž by na to navazovalo jakékoliv další stavební řízení, je jím deklarovaný a požadovaný hospodářský cíl uskutečnitelný.) Závazná stanoviska vydaná však dle §149 s. ř. jsou podkladem pro konečné rozhodnutí. Z hlediska vymezení předmětu řízení sleduje stěžovatelka konečný hospodářský či společenský cíl, kterým je stavba. Získání kladného závazného stanoviska dle §12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny je pouze jedním z mnoha zákonných požadavků, které musí stěžovatelka pro uskutečnění svého cíle učinit. Z objektivního pohledu je v rámci územního řízení chráněným zájmem udržitelný rozvoj území a jeho rozvoj. Aby byl tento chráněný zájem respektován, vzhledem ke složitosti a rozličnosti dopadů konkrétních subjektivních cílů, mají orgány územní správy a stavební úřady postupovat ve vzájemné součinnosti s dotčenými orgány chránícími veřejné zájmy podle zvláštních právních předpisů. Tato spolupráce se projevuje vydáváním závazných stanovisek (srov. §4 odst. 2 stavebního zákona); příliš úzké vymezení předmětu a rozčlenění původně jednotného řízení do několika svébytných a samostatně probíhajících řízení by obnášelo nebezpečí paralýzy jakýchkoliv rozhodovacích procesů v rámci veřejné správy. Kasační soud proto resumoval, že v případě závazných stanovisek vydávaných dle §149 s. ř., nelze pomíjet skutečnost, že pro vydání konečného rozhodnutí je zapotřebí získat celý soubor stanovisek, vyjádření atd., které vytvářejí z pohledu veřejného práva společně reálné podmínky pro uskutečnění subjektivního cíle. Příliš úzkým vymezením předmětu řízení by správní orgán fakticky přišel o možnost v rámci hlavního řízení jednotlivá stanoviska vzájemně koordinovat (srovnej §4 odst. 7 stavebního zákona). Nejvyšší správní soud také podotkl, že tato závazná stanoviska nejsou vydávána ve správním řízení a nejsou rozhodnutími (rozsudek NSS ze dne 22. 10. 2009, č. j. 9 As 21/2009-150); nejsou vždy vydávána na žádost účastníka (typicky stavebníka) a žadatel o vydání závazného stanoviska není pokaždé jeho přímým adresátem, na rozdíl od správního orgánu, pro jehož potřeby je závazné stanovisko vydáváno [srov. §86 odst. 2 písm. b) stavebního zákona]. Závazná stanoviska vydaná dle §149 s. ř. tedy nemají objektivně vymezený samostatný předmět řízení. Jedná se o podkladové úkony, které se vždy vydávají v rámci jiného "hlavního" řízení.
V případě zásahu do veřejných subjektivních práv žalobce/stěžovatelky však kasační soud poukázal na to, že závazná stanoviska vydaná dle §67 s. ř. (srov. výše) naplňují definiční znak samostatně vymezeného předmětu řízení, jsou rozhodnutím konečným a autoritativně zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti; zkrátka jsou s to citelně zasáhnout do právní sféry jednotlivce, jedná se o rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s. Z toho vyplývá, že jsou samostatně přezkoumatelná ve správním soudnictví. V případě závazných stanovisek vydaných dle §149 s. ř. je však objektivně vymezený předmět řízení, v rámci kterého se tato stanoviska vydávají, výrazně širší. Vyplývá to i z toho, že pro vydání konečného rozhodnutí je obvykle zapotřebí větší počet závazných stanovisek a až jejich souhrn tvoří východisko pro rozhodování správního orgánu. V takto vymezeném předmětu řízení není závazné stanovisko sto založit práva nebo povinnosti, ta založí orgán veřejné správy až rozhodnutím konečným. Skutečnost, že dle §149 odst. 1 s. ř. je obsah závazného stanoviska závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu, se týká samotného procesu tvorby konečného rozhodnutí. Tato závaznost potvrzuje zakládání práv a povinností vyplývajících ze závazného stanoviska a materializuje se v rozhodnutí konečném. Kdyby je závazné stanovisko zakládalo přímo, nebylo by vydání rozhodnutí konečného zapotřebí. Procesní úprava uvedená v §149 odst. 3 s. ř., podle níž v případě vydání závazného stanoviska, které znemožňuje žádosti vyhovět, neprovádí správní orgán další dokazování a žádost zamítne, je jen projevem zásady ekonomie řízení. Rozšířený senát uzavřel s tím, že závazné stanovisko vydané dle §149 s. ř. není samostatně přezkoumatelným rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s. Vzhledem k tomu, že je však závazným podkladem konečného rozhodnutí, je soudní ochrana před jeho zprostředkovanými dopady (účinky) umožněna v rámci přezkumu konečného rozhodnutí ve smyslu §75 odst. 2 s. ř. s.
II.
Stěžovatelka v ústavní stížnosti navrhla zrušení výše uvedených rozhodnutí Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Ostravě, neboť se domnívá, že jimi došlo k porušení čl. 11 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 a odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
Stěžovatelka tvrdila, že závěr uvedený v napadeném rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009-113, rozšiřuje v případě závazného stanoviska zákonné výjimky z přezkumu úkonů správních orgánů správními soudy; "Nejvyšší správní soud dovodil, že závazné stanovisko je rozhodnutím ve smyslu ustanovení §65 SŘS a jako takové je přezkoumatelné ve správním soudnictví", a to v případě závazných stanovisek vydaných jak před účinností nového správního řádu, tak za jeho účinnosti. Stěžovatelka považuje výklad rozšířeného senátu, který je postaven na argumentu, že závazné stanovisko není rozhodnutím, jelikož tak stanoví §90 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon č. 114/1992 Sb.), za formalistický a extenzivní, neboť zasahuje do subjektivních práv stěžovatelky (ve stejném rozsahu, jako jakýkoli jiný úkon označený formálně za správní rozhodnutí). Stěžovatelka se dále domnívá, že kasační soud se napadeným rozsudkem bez vážných důvodů odchýlil od vlastní rozhodovací praxe, což je také v rozporu s principem předvídatelnosti soudních rozhodnutí; poukázala na judikaturu kasačního soudu (rozhodnutí ze dne 21. 10. 2008, sp. zn. 8 As 47/2005, sp. zn. 6 As 7/2005, nebo ze dne 13. 8. 2009, sp. zn. 7 As 43/2009). Stěžovatelka konečně uvedla, že kasační soud napadeným rozhodnutím zasáhl do jejího práva vlastnit majetek, neboť by v případě negativního závazného stanoviska bylo nutno zahájit územní řízení a pokračovat v odvolacím řízení, což vyžaduje vynaložení finančních prostředků, a to jen proto, aby mohla dosáhnout soudního přezkoumání "úkonu správního orgánu"; to je faktickým odepřením spravedlnosti a porušením čl. 36 odst. 1 Listiny.
III.
Ústavní soud dospěl k následujícím závěrům.
Ústavní soud (v zásadě) nezasahuje do jurisdikční činnosti obecných/správních soudů, neboť není vrcholem jejich soustavy a již proto na sebe nemůže atrahovat právo přezkumného dohledu nad jejich činností, pokud tyto soudy postupují ve shodě s obsahem hlavy páté Listiny (sp. zn. I. ÚS 230/96 In: Ústavní soud České republiky: Sbírka nálezů a usnesení - svazek 7. Vydání 1. Praha, C.H. Beck 1997, str. 173; srov. také sp. zn. III. ÚS 23/93 In: Ústavní soud České republiky: Sbírka nálezů a usnesení - svazek 1. Vydání 1. Praha, C.H. Beck 1994, str. 41). Ústavní soud se může zabývat správností hodnocení důkazů obecnými/správními soudy jen tehdy, jestliže zjistí, že v řízení před nimi byly - v tomto směru - porušeny ústavní procesní principy (srov. např. sp. zn. I. ÚS 32/95 In: Ústavní soud České republiky: Sbírka nálezů a usnesení - svazek 5. Vydání 1. Praha, C.H. Beck 1997, str. 346).
Ústavní soud v prvé řadě zvažoval, zda nedošlo v souzené věci k porušení stěžovatelčina práva na soudní ochranu ve smyslu čl. 36 Listiny. Podle ustálené judikatury by k porušení v tomto článku upraveného práva došlo tehdy, pokud by byla komukoli v rozporu s ním upřena možnost domáhat se svého práva u nezávislého a nestranného soudu, popř. pokud by soud odmítl jednat a rozhodovat o podaném návrhu, eventuálně pokud by zůstal v řízení bez zákonného důvodu nečinný (srov. sp. zn. I. ÚS 2/93 In: Ústavní soud České republiky: Sbírka nálezů a usnesení - svazek 1., Vydání 1. Praha, C.H. Beck 1994, str. 267 a násl.). Nic takového však zjištěno nebylo, neboť stěžovatelce nebylo nijak bráněno, aby se stanoveným postupem svého práva domáhala. Ostatně, to netvrdí ani sama stěžovatelka.
Ústavní soud z obsahu spisového materiálu, z obou podání (tj. k NSS a k Ústavnímu soudu) dovozuje, že stěžovatelka setrvale předkládá takřka totožnou, resp. více či méně široce podanou argumentaci. Ústavní soud usuzuje, že se jedná o argumentaci opakovanou a spektakulární. Tu je třeba v prvé řadě konstatovat, že Nejvyšší správní soud a předtím Krajský soud v Ostravě jasně a zřetelně poukázaly na důvody, které je vedly k jejich rozhodnutí. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu nejen v souzené věc, ale také jiné senáty ve výše uvedených rozsudcích ze dne 14. 5. 2009, č. j. 1 As 20/2009-70, a ze dne 6. 11. 2008, č. j. 5 As 40/2008-52, podrobně charakterizovaly podmínky a okolnosti plynoucí z důsledků derogace zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení, změny právní úpravy a jejího vlivu na přezkoumatelnost závazných stanovisek; stejně tak logicky vysvětlily vývoj právního názoru (náležité judikatury) kasačního soudu. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v části III. 5. a v části IV (Shrnutí) důsledně, logicky a argumentačně přiléhavě vysvětlil, proč závazná stanoviska vydaná dle §149 s. ř. nejsou rozhodnutím ve smyslu §67 s. ř. ani §65 s. ř. s. (neboť sama o sobě nezakládají, nemění, neruší nebo závazně neurčují práva nebo povinnosti). Ústavní soud v této souvislosti dále odkazuje na odůvodnění napadeného rozsudku, ve kterém je dostatečně jasně uvedeno, proč je soudní přezkum v souzené věci (a v obdobných případech) umožněn až v rámci konečného rozhodnutí dle §75 odst. 2 s. ř. s. Současně také zdůrazňuje, že se v těchto případech nejedná o závazná stanoviska, u kterých je ex lege konstatováno, že jsou samostatnými rozhodnutími ve smyslu §67 s. ř., jež zasahují do subjektivních práv a u nichž by deficit odepření spravedlnosti, byl představitelný. Nejvyšší správní soud konečně vysvětlil, proč zákonodárce (ve shodě s rozhodnutím rozšířeného senátu kasačního soudu, tj. s rozhodnutím ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005-86, a obdobně také rozhodnutí ze dne 21. 10. 2008, č. j. 6 As 7/2005-97) zakotvením §149 s. ř. upřednostnil zásadu ekonomie řízení, jež se projevuje mimo jiné nutností koordinace jednotlivých stanovisek, výše zmíněnou obranou před nebezpečím paralýzy v rozhodování; to je ostatně postup, který by měl svědčit prospěchu účastníků hlavního řízení.
Ústavní soud - ke stěžovatelčině argumentaci výše připomenutou judikaturu kasačního soudu (srov. rozhodnutí ze dne 21. 10. 2008, sp. zn. 8 As 47/2005, a z téhož dne sp. zn. 6 As 7/2005) - navíc (a obdobně jako Nejvyšší správní soud) připomíná, že tato rozhodnutí řešila soudní přezkum závazných stanovisek vydaných před účinností správního řádu (z roku 2004) a jejich závěry (ostatně totožné) nejsou přímo aplikovatelné na případy stanovisek vydaných po jeho účinnosti. Ústavní soud nemá důvod cokoliv měnit na závěru kasačního soudu, podle něhož, i když čl. 36 odst. 2 Listiny stejně jako §65 a §70 s. ř. s. nedoznaly derogací správního řádu z roku 1967 změn, přesto došlo k podstatné změně právní úpravy jako celku (tj. k přijetí správního řádu z roku 2004 a k novelizaci tzv. složkových zákonů), která může mít vliv na posouzení samostatné přezkoumatelnosti závazného stanoviska dle §65 s. ř. s. Závěry uvedené v citovaných rozhodnutích nejsou proto přímo aplikovatelné na právní věci řídící se správním řádem z roku 2004. Konečně je nutno uvést, že stěžovatelkou připomínané rozhodnutí kasačního soudu ze dne 13. 8. 2009, sp. zn. 7 As 43/2009, se týká procesního postupu u takových závazných stanovisek, která jsou vydávána v rámci samostatného správního řízení ve formě správního rozhodnutí dle §67 s. ř., což ostatně kasační soud popsal (a od podstaty souzené věci dostatečně odlišil) v odůvodnění ústavní stížností napadeného rozsudku ze dne 23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009-113.
Ústavní soud - za této situace - nemůže přisvědčit námitce stěžovatelky, že napadená rozhodnutí jsou v rozporu s principem předvídatelnosti soudních rozhodnutí.
Ústavní soud proto uzavírá, že napadená rozhodnutí správních soudů jsou logická, jasná, přesvědčivá a nemají povahu svévole; Ústavní soud v souzené věci nespatřuje takové ústavněprávní konsekvence, které by znamenaly nepřípustný zásah do ústavně zaručených práv stěžovatelky, jež by šly nad rámec limitů její ochrany. Napadená rozhodnutí jsou tedy i z hlediska ústavnosti plně přijatelná.
Za tohoto stavu dospěl Ústavní soud k závěru, že napadeným rozhodnutím k porušení základních práv nebo svobod, jichž se stěžovatelka dovolává, zjevně nedošlo.
Proto Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků usnesením jako návrh zjevně neopodstatněný odmítl [ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů].
Ústavní soud v dané souvislosti připomíná, že usnesení o odmítnutí návrhu podle citovaného ustanovení lze stručně odůvodnit i jen uvedením zákonného důvodu, pro který se ústavní stížnost odmítá (srov. novelizované znění §43 odst. 3 zákona o Ústavním soudu, část druhá, bod 6. zákona č. 404/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a některé další předpisy); to se dle bodu 1. Sdělení Ústavního soudu pod č. Org. 72/12 (publikovaného ve Sbírce zákonů pod č. 469/2012 Sb.) uplatňuje i na řízení zahájená před Ústavním soudem, avšak neskončena do 31. 12. 2012. Zde však Ústavní soud šel nad rámec této právní úpravy a - jak je zřejmé - toto usnesení odůvodnil rozsáhleji.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 23. května 2013
Ivana Janů, v. r.
předsedkyně senátu Ústavního soudu