ECLI:CZ:US:2021:1.US.1812.21.1
sp. zn. I. ÚS 1812/21
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Tomáše Lichovníka, soudce zpravodaje Jaromíra Jirsy a soudce Vladimíra Sládečka o ústavní stížnosti odborové organizace Nezávislé Odbory Teva Czech Industries, se sídlem v Opavě, Ostravská 305/29, zastoupené doc. JUDr. Zdeňkem Koudelkou, Ph.D., advokátem se sídlem v Brně, Optátova 46, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 6 Ao 2/2021-160 ze dne 27. 4. 2021, za účasti Nejvyššího správního soudu, jako účastníka řízení, a) Ministerstva zdravotnictví, se sídlem v Praze 2, Palackého náměstí 375/4, b) Dagmar Bílé, c) CASTELLANA s. r. o., se sídlem v Brně, Pekárenská 328/8, zastoupené JUDr. Michaelem Bartončíkem, Ph.D., advokátem se sídlem v Brně, Koliště 55, d) Renaty Bellini, zastoupené JUDr. Michaelem Bartončíkem, Ph.D., advokátem se sídlem v Brně, Koliště 55, e) Teva Czech Industries s. r. o., se sídlem v Opavě, Ostravská 305/29, jako vedlejších účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I. Rekapitulace obsahu napadeného rozsudku
1. Napadeným rozsudkem Nejvyššího správního soudu (dále též jako "NSS") byl zamítnut návrh stěžovatelky a vedlejších účastníků b), c), d), aby NSS zrušil mimořádné opatření vedlejšího účastníka a) [dále jen "ministerstvo"] č. j. MZDR 47828/2020-16/MIN/KAN ze dne 1. 3. 2021, ve znění opatření č. j. MZDR 47828/2020-21/MIN/KAN ze dne 5. 3. 2021 a opatření č. j. MZDR 47828/2020-22/MIN/KAN ze dne 15. 3. 2021 (dále společně jako "napadené opatření"), vydané s odkazem na §80 odst. 1 písm. g) zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a na §2 odst. 1 zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění Covid-19 a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen "pandemický zákon").
2. Napadeným opatřením ministerstvo uložilo blíže vymezeným kategoriím zaměstnavatelů povinnost umožnit zaměstnancům (podle počtu zaměstnanců od 12. 3. 2021, resp. 15. 3. 2021, resp. 26. 3. 2021) osobní přítomnost na pracovišti zaměstnavatele pouze za předpokladu, že zaměstnanec podstoupil v posledních sedmi dnech některý z vymezených typů testů: RT-PCR test na přítomnost viru SARS-CoV-2, POC antigenní test na přítomnost antigenu viru SARS-CoV-2 prováděný poskytovatelem zdravotních služeb (dále jen "zdravotnický antigenní test") nebo test na stanovení přítomnosti antigenu viru SARS-CoV-2, který lze použít laickou osobou (dále jen "laický test"). Napadeným opatřením bylo dále zaměstnavatelům uloženo, aby pro své zaměstnance zajistili buď provedení zdravotnických antigenních testů, nebo testy pro provedení laického testu.
3. Nejvyšší správní soud především setrval na závěrech vyslovených ve svých předchozích rozhodnutích v obdobných věcech týchž a dalších navrhovatelů. V projednávané věci pak neshledal dostatečné důvody pro to, aby se od těchto závěrů odchýlil. NSS zrekapituloval, že ministerstvo má pravomoc k nařízení testování zaměstnanců; povinnost zaměstnanců podrobit se testování představuje výjimku z obecného zákonného požadavku souhlasu s provedením zdravotního úkonu a žádná z možných metod testování není takovým zásahem, který by mohl být důvodem ke zrušení testování zaměstnanců. NSS opětovně neshledal nedostatek přiměřenosti opatření ani důvodnost námitek navrhovatelů.
II. Argumentace stěžovatelky
4. Stěžovatelka se podanou ústavní stížností domáhá zrušení v záhlaví citovaného rozsudku s tvrzením, že jím byla porušena jeho ústavně zaručená práva v čl. 2 odst. 2, čl. 3, čl. 36 odst. 1 a 2 a čl. 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), jakož i čl. 2 odst. 3 a čl. 4 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava").
5. Stěžovatelka především namítá, že ministerstvo nevedlo správní spis, jehož řádné vedení považuje za zásadní, neboť je to nástroj ochrany práv a svobod jednotlivců. Spis má obsahovat i všechny odborné podklady, které sloužily k vydání napadeného opatření, a mělo by být z něj zřejmé, z čeho a proč ministerstvo při vydání napadeného opatření vycházel. Akceptoval-li NSS nevedení správního spisu, porušil napadeným rozsudkem právo stěžovatelky na soudní ochranu.
6. Dále stěžovatelka namítá, že NSS nepřipustil a neprovedl důkazy navrhované stěžovatelkou, přitom konstatoval, že by případné důkazy musely mít formu znaleckého posudku, čímž se dostal do rozporu se zásadou volného hodnocení důkazů. Nepřipustil-li NSS důkazy navrhované stěžovatelkou, ale akceptoval odborná stanoviska a materiály, na které odkazovalo ministerstvo v napadeném opatření, porušil tím právo stěžovatelky na soudní ochranu a rovnost účastníků.
7. Konečně stěžovatelka namítá, že NSS měl zvažovat nedůvodné násobení ochrany, jež spočívá v tom, že i negativně testovaní zaměstnanci museli mít podle jiného opatření ministerstva v zaměstnání respirátory. Takový postup, jenž klade přehnaný důraz na preventivní opatrnost nedosažitelnou v lidském životě, je zjevně nedůvodný.
III. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
8. Ústavní stížnost byla včas podána oprávněnou osobou a řádně zastoupenou advokátem [k podmínkám řízení viz §30 odst. 1, §72 odst. 3 a §75 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu (dále jen "zákon o Ústavním soudu")]. Ústavní soud je k projednání ústavní stížnosti příslušný.
IV. Vyjádření účastníků a vedlejších účastníků
9. Soudce zpravodaj podle §42 odst. 4 zákona o Ústavním soudu vyzval účastníky řízení a vedlejší účastníky, aby se k ústavní stížnosti vyjádřili.
10. Nejvyšší správní soud zejména odkazuje na svůj rozsudek a jeho odůvodnění. Nezpochybňuje povinnost ministerstva vést správní spis jakožto soubor dokumentů vzniklých při přípravě a vydávání mimořádných protiepidemických opatření. NSS ovšem tento formální nedostatek nepovažoval za procesní vadu, kvůli níž by mělo být napadené opatření rušeno. Soubor podkladů, z nichž při vydání napadeného opatření ministerstvo vycházelo a které v soudním řízení akceptoval, považoval NSS za materiální součást spisu. Neprovedení žádného z navrhovaných důkazů NSS již podrobně odůvodnil. Správní orgány při své činnosti běžně vycházejí z vlastních odborných závěrů nebo ze závěrů jim podřízených složek nebo jiných orgánů veřejné správy. Stěžovatelka mohla tyto závěry rozporovat, což také učinila. K námitce nedůvodného násobení ochrany NSS uvádí, že nesměřuje proti napadenému rozsudku a ani nebyla v rámci soudního řízení vznesena.
11. Ministerstvo se ve svém vyjádření převážně ztotožňuje se závěry NSS a způsobem, jakým se vypořádal s námitkami stěžovatelky v odůvodnění napadeného rozsudku.
12. Vedlejší účastníci c) a d) se plně ztotožňují s ústavní stížností stěžovatelky a námitkami tam uvedenými.
13. Ústavní soud nepovažoval za nutné zasílat tato vyjádření stěžovatelce k replice, neboť nepřinášejí nad rámec napadeného rozsudku argumenty rozhodné pro posouzení věci.
14. Vedlejší účastníci b) a e) se k ústavní stížnosti stěžovatelky nevyjádřili.
V. Posouzení Ústavního soudu
15. Ústavní soud posoudil obsah ústavní stížnosti, napadeného rozsudků, vyjádření účastníků, vyžádaného soudního spisu Nejvyššího správního soudu sp. zn. 6 Ao 2/2021 a dospěl k závěru, že jde o zjevně neopodstatněný návrh.
16. Ústavní soud zásadně není oprávněn zasahovat do rozhodovací činnosti jiných orgánů veřejné moci, neboť je podle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ústavnosti. Jeho pravomoc je založena výlučně k přezkumu rozhodnutí z hlediska dodržení ústavněprávních principů, tj. zda v řízení nebyly dotčeny ústavně chráněné práva a svobody jeho účastníka, zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy a zda je lze jako celek pokládat za spravedlivé.
17. K námitce nevedení správního spisu Ústavní soud uvádí, že mimořádné opatření se podle §3 odst. 6, věty první, pandemického zákona vydává bez řízení o návrhu opatření obecné povahy. Z ústavního pořádku nevyplývá právo na účastenství ve správním řízení [srov. nález ze dne 27. 6. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 21/16 (N 110/85 SbNU 793; 282/2017 Sb.), bod 77], a proto není protiústavní zákonná úprava, podle níž se o návrhu opatření obecné povahy nevede řízení. Není-li ani účastenství ve správním řízení zaručeno na ústavní úrovni, tím spíše není ani vedení či nevedení spisu předmětem regulace ústavních předpisů (srov. usnesení sp. zn. IV. ÚS 1852/21 ze dne 24. 8. 2021, bod 16; všechna rozhodnutí jsou dostupná na https://nalus.usoud.cz). Námitka řádného nevedení správního spisu proto nedosahuje bez dalšího ústavněprávní intenzity. Nevedení spisu by mohlo být ústavněprávní vadou pouze za předpokladu, že by v jeho přímém důsledku bylo porušeno některé z ústavně zaručených práv.
18. Ústavní soud proto přezkoumal, zda nevedením správního spisu ministerstvem mohlo být zasaženo právo stěžovatelky na soudní a jinou právní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny; takové porušení však v nyní projednávané věci neshledal. Ministerstvo na výzvu NSS předložilo soubor dokumentů, z nichž při vydávání napadeného opatření vycházelo, NSS dokumenty akceptoval pro účely soudního přezkumu za součást správního spisu, jímž nebude prováděno dokazování, s čímž souhlasil i právní zástupce stěžovatelky (ačkoli setrval na námitce nikoli řádného vedení spisu a vyhradil si možnost se k uvedeným dokumentům vyjádřit - viz bod 53 napadeného rozsudku), pročež neshledal předmětnou námitku stěžovatelky důvodnou (bod 77 napadeného rozsudku). Stěžovatelka pak ani netvrdí, jakým konkrétním způsobem nevedení správního spisu zasáhlo do jejího práva na soudní ochranu, přičemž její argumentace se line v hypotetické (abstraktní) rovině bez přímé návaznosti na nyní projednávanou věc; to navíc za situace, kdy stěžovatelka v rámci soudního řízení byla s podklady ministerstva pro vydání napadeného opatření prokazatelně seznámena a nevznesla proti nim žádné procesní návrhy.
19. Ústavní soud nemůže přisvědčit ani námitce týkající se nepřipuštění navrhovaných důkazů. Výjimečnou kasační ingerenci Ústavního soudu může odůvodnit pouze existence tzv. opomenutých důkazů. Opomenuté důkazy představují pochybení soudu spočívající v neodůvodněném neprovedení účastníkem navrhovaných důkazů. Rozhodující soud není sice povinen provést všechny navržené důkazy, avšak musí o důkazních návrzích rozhodnout, a nevyhoví-li jim, musí ve svém rozhodnutí vyložit, z jakých důvodů navržené důkazy neprovedl [srov. např. nález sp. zn. III. ÚS 61/94 ze dne 16. 2. 1995 (N 10/3 SbNU 51), nález sp. zn. I. ÚS 413/02 ze dne 8. 1. 2003 (N 4/29 SbNU 25), nález sp. zn. II. ÚS 2172/14 ze dne 10. 3. 2015 (N 54/76 SbNU 747), bod 21, nebo nález sp. zn. II. ÚS 2736/19 ze dne 13. 10. 2020, bod 12].
20. V nyní projednávané věci NSS řádně odůvodnil, z jakého důvodu navrhované důkazy stěžovatelkou neprovedl, a to částečně proto, že nemají vztah k předmětu řízení ve smyslu přípustného rozsahu a skutkových důvodů návrhu, částečně pro nezpůsobilost prokázat tvrzení skutečností, k jejichž prokázání jsou navrhovány, případně z obou těchto důvodů (zejm. body 58 a 94 napadeného rozsudku). Obsah některých z navrhovaných důkazů již NSS provedl a vyhodnotil v jiných obdobných věcech, ve kterých dospěl k závěru, že nejsou relevantní ani pro nyní projednávanou věc (body 95 a 96 napadeného rozsudku). V takovém závěru neshledává Ústavní soud porušení práva stěžovatelky na soudní a jinou ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny, prvek zjevné svévole ani jiný ústavněprávní deficit.
21. Stejně tak Ústavní soud v postupu NSS neshledal namítané porušení práva na rovnost účastníků podle čl. 37 odst. 3 Listiny, ze kterého v obecné rovině vyplývá požadavek, aby každá ze stran řízení mohla obhajovat svou věc za podmínek, které ji, z pohledu řízení jako celku, podstatným způsobem neznevýhodňují vzhledem k protistraně [viz nález sp. zn. Pl. ÚS 49/10 ze dne 28. 1. 2014 (N 10/72 SbNU 111; 44/2014 Sb.), bod 28]. Porušení uvedeného práva nelze dovozovat z toho, že NSS akceptoval odborné podklady ministerstva, aniž by vyžadoval jejich formu znaleckého posudku, ale důkazy navrhované stěžovatelkou nepřipustil, jestliže vysvětlil, z jakého důvodu tak učinil. Odborné závěry ministerstva mohla stěžovatelka v soudním řízení zpochybňovat, což také činila. Ačkoli nakonec nebyla stěžovatelka ve věci úspěšná, nebyla jí upřena možnost hájit svou věc ani nebyla vůči ministerstvu v rámci řízení svévolně procesně znevýhodněna. Ostatně, úlohou NSS při přezkumu napadeného opatření bylo pouze posoudit, zda ministerstvo mohlo mít při vydání napadeného opatření důvodně za to, že je naplněna proporcionalita ukládaných opatření ve vztahu k dotčeným právům povinných osob; takového cíle NSS souladně s ústavními kautelami dosáhl.
22. Jde-li o námitku nedůvodného násobení ochrany, nemohl k této námitce Ústavní soud s ohledem na subsidiaritu jeho přezkumu přihlédnout, neboť nebyla uplatněna v řízení před NSS jako důvod nezákonnosti napadeného opatření, ačkoli být uplatněna mohla.
VI. Závěr
23. Protože Ústavní soud dospěl k závěru, že napadeným rozsudkem nebyla porušena ústavně zaručená práva stěžovatelky, ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení odmítl podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako zjevně neopodstatněný návrh.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 23. listopadu 2021
Tomáš Lichovník v. r.
předseda senátu