ECLI:CZ:US:2021:1.US.2462.21.1
sp. zn. I. ÚS 2462/21
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Vladimíra Sládečka, soudce Jaromíra Jirsy a soudce zpravodaje Pavla Rychetského o ústavní stížnosti a) spolku Podnikatelské odbory - Unie podnikatelských a živnostenských spolků, z.s., sídlem Mimoňská 3223, Česká Lípa, b) Ing. Marka Bednáře, c) Pavlíny Šimarové, d) Leony Michalové, DiS., e) Lucie Ludvíkové, f) Mgr. Petry Bláhové, g) Markéty Šnajdrové, h) Hany Leitnerové a i) Milana Phama, podanou jejich jménem JUDr. Vítem Hrnčiříkem, LL.M., Ph.D., advokátem, sídlem Šrobárova 2002/40, Praha 10 - Vinohrady, proti usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 28. června 2021 č. j. 4 Ao 4/2021-25 a mimořádnému opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 10. května 2021 č. j. MZDR 14601/2021-11/MIN/KAN, za účasti Nejvyššího správního soudu a Ministerstva zdravotnictví, jako účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
1. Ústavní stížností, jež byla Ústavnímu soudu doručena dne 8. 9. 2021, se stěžovatelé domáhají zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí z důvodu tvrzeného porušení jejich základních práv zaručených v čl. 2 odst. 2 a 3, čl. 11 odst. 1, čl. 26 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
II.
Shrnutí řízení před Nejvyšším správním soudem
2. Ministerstvo zdravotnictví nařídilo dne 7. 5. 2021 podle §69 odst. 1 písm. b) a i) a odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a §2 odst. 1 zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen "pandemický zákon"), mimořádné opatření č. j. MZDR 14601/2021-10/MIN/KAN, kterým za účelem ochrany obyvatelstva před dalším rozšířením onemocnění COVID-19 způsobeného novým koronavirem SARS-CoV-2 stanovilo v čl. I s účinností ode dne 10. 5. 2021 od 00:00 hod. řadu omezení vztahujících se k nejrůznějším oblastem podnikání či jiným činnostem. V čl. I/13 upravilo podmínky pro provoz holičství, kadeřnictví, pedikúry, manikúry, solárií, kosmetických, masérských a obdobných regeneračních či rekondičních služeb a provozování živností, při níž je porušována integrita kůže, a v čl. I/15 upravilo omezení provozu poskytovatelů lázeňské péče.
3. Toto mimořádné opatření bylo s účinností ode dne 11. 5. 2021 od 00:00 hod. změněno mimořádným opatřením Ministerstva zdravotnictví ze dne 10. 5. 2021 č. j. MZDR 14601/2021-11/MIN/KAN (dále též "napadené mimořádné opatření") tak, že bylo stanoveno nové znění čl. I/13 a I/15.
4. Mimořádným opatřením Ministerstva zdravotnictví ze dne 14. 5. 2021 č. j. MZDR 14601/2021-12/MIN/KAN, konkrétně jeho čl. I, byla s účinností ode dne 17. 5. 2021 od 00:00 nově stanovena omezení v oblastech, které byly předtím upraveny v již zmíněném mimořádném opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 7. 5. 2021 č. j. MZDR 14601/2021-10/MIN/KAN. Posledně uvedené mimořádné opatření bylo čl. II mimořádného opatření ze dne 14. 5. 2021 č. j. MZDR 14601/2021-12/MIN/KAN ke stejnému okamžiku zrušeno. Toto ustanovení ale výslovně nestanovilo, že se ruší i napadené mimořádné opatření.
5. Stěžovatelé se návrhem ze dne 4. 6. 2021 domáhali zrušení napadeného mimořádného opatření, které bylo podle §3 odst. 6 pandemického zákona vydáno jako opatření obecné povahy. Nejvyšší správní soud jako soud příslušný podle §13 odst. 1 pandemického zákona návrh odmítl usnesením ze dne 28. 6. 2021 č. j. 4 A 4/2021-25. Podle jeho názoru bylo napadené mimořádné opatření v době podání návrhu zrušeno mimořádným opatřením ze dne 14. 5. 2021 č. j. MZDR 14601/2021-12/MIN/KAN. K jeho zrušení mělo dojít současně se zrušením mimořádného opatření ze dne 7. 5. 2021 č. j. MZDR 14601/2021-10/MIN/KAN. Napadené mimořádné opatření totiž s ohledem na svůj obsah nemohlo existovat samostatně a sdílelo tak osud mimořádného opatření, které měnilo.
6. Nejvyšší správní soud v této souvislosti připomněl, že zrušení opatření obecné povahy má za následek nedostatek podmínek řízení. Návrh na zrušení opatření obecné povahy proto musí být odmítnut podle §46 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen "soudní řád správní"), pro odpadnutí předmětu řízení. U mimořádného opatření se sice uplatní §13 odst. 4 pandemického zákona, který umožňuje pokračovat v řízení i poté, co mimořádné opatření pozbylo platnosti v jeho průběhu, v posuzované věci však o takovýto případ nešlo. Napadené mimořádné opatření pozbylo platnosti již ke dni 17. 5. 2021, tedy ještě před zahájením řízení.
III.
Argumentace stěžovatelů
7. Stěžovatelé nesouhlasí se závěrem Nejvyššího správního soudu, že napadené mimořádné opatření bylo "mlčky" zrušeno a že je z tohoto důvodu nelze přezkoumat v intencích §13 pandemického zákona. Zdůrazňují potřebu věcného přezkumu mimořádných opatření Ministerstva zdravotnictví, jakož i zásadu předvídatelnosti a právní jistoty, zásadu srozumitelnosti právních předpisů či správních aktů a požadavek na zřetelnou časovou účinnost závazných pravidel. Zároveň poukazují na rozhodnutí, v němž Nejvyšší správní soud připustil přezkum opatření obecné povahy i poté, co bylo zrušeno a nahrazeno novým obsahově stejným opatřením obecné povahy (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2020 č. j. 5 As 191/2020-45). Obdobně v minulosti přistupoval Ústavní soud k přezkumu právních předpisů [nález ze dne 28. 4. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 49/03 (N 95/37 SbNU 285; 227/2005 Sb.)].
8. Závěr, že napadené mimořádné opatření bylo zrušeno, považují stěžovatelé za překvapivý, navíc za situace, kdy Ministerstvo zdravotnictví vydávalo a rušilo předmětná mimořádná opatření co několik dní. Pro jejich adresáty tak bylo velmi obtížné se v těchto mimořádných opatření jakkoli orientovat. Akceptace takovéhoto stavu dává do budoucna ministerstvům možnost rezignovat na zřetelnou textaci svých mimořádných opatření, a to nejen co se časové působnosti týče. Kdykoli totiž budou moci přijmout mimořádné opatření pozdější, které podle názoru Nejvyššího správního soudu "přebije", resp. "překlene" jakékoli nedostatky mimořádného opatření předchozího. Takový postup je v právním státě zcela nepřijatelný.
9. Součástí argumentace stěžovatelů byly také hmotněprávní a procesní důvody, pro které navrhli zrušit napadené mimořádné opatření.
IV.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
10. Ústavní soud je příslušný k projednání návrhu. Ústavní stížnost byla podána oprávněnými navrhovateli, je přípustná [stěžovatelé neměli k dispozici další zákonné procesní prostředky k ochraně práva ve smyslu §75 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu")], byla podána včas a splňuje i další zákonem stanovené náležitosti. Advokát, který podal ústavní stížnost jménem stěžovatelů, doložil jejich zastupování plnou mocí vystavenou ještě před vydáním napadeného usnesení Nejvyššího správního soudu, a tedy nesplňující požadavky podle §30 odst. 1 a §31 odst. 2 zákona o Ústavním soudu [srov. usnesení ze dne 22. 10. 2001 sp. zn. III. ÚS 403/01 (U 39/24 SbNU 557)]. Ústavní soud jej ale nevyzýval k doplnění řádné plné moci, neboť by to nic nezměnilo na tom, že ústavní stížnost by byla odmítnuta z jiného důvodu.
V.
Vlastní posouzení
11. Poté, co se Ústavní soud seznámil s argumentací stěžovatelů a napadenými rozhodnutími, dospěl k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
12. V řízení o ústavních stížnostech [čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), §72 a násl. zákona o Ústavním soudu] Ústavní soud jako soudní orgán ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy) přezkoumává rozhodnutí či postup orgánů veřejné moci jen z toho hlediska, zda jimi nedošlo k porušení ústavně zaručených základních práv a svobod.
13. Jak vyplývá z výše uvedeného shrnutí, ve věci stěžovatelů jde v první řadě o posouzení toho, zda napadeným usnesením Nejvyššího správního soudu nebylo porušeno jejich základní právo na soudní přezkum rozhodnutí orgánu veřejné moci zaručené v čl. 36 odst. 2 Listiny (stěžovatelé výslovně namítali porušení svého základního práva na soudní ochranu zaručeného v čl. 36 odst. 1 Listiny, tímto jejich právním hodnocením však Ústavní soud nebyl vázán). Podle tvrzení stěžovatelů mělo k namítanému porušení dojít tím, že Nejvyšší správní soud jim neumožnil domoci se soudního přezkumu napadeného mimořádného opatřeni v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Považoval je totiž za neplatné, což je neodstranitelný nedostatek podmínek řízení podle §46 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního. Protože k pozbytí platnosti došlo ještě před zahájením řízení, nepřicházela v úvahu ani výjimka podle §13 odst. 4 pandemického zákona, která umožňuje posouzení zákonnosti mimořádného opatření.
14. Stěžovatelé rozporují samotný závěr o neplatnosti napadeného mimořádného opatření. Domnívají se, že toto mimořádné opatření nemohlo pozbýt platnosti, neboť nikdy nebylo výslovně zrušeno. Nejvyšší správní soud zaujal k této otázce odlišný právní názor. Měl za to, že mimořádné opatření, kterým bylo toliko změněno jiné mimořádné opatření, pozbývá platnosti vždy současně s pozbytím platnosti tohoto jiného změněného mimořádného opatření. Není přitom podstatné, zda se tak stalo výslovně, tedy například odpovídajícím zrušovacím ustanovením pozdějšího mimořádného opatření.
15. Ústavní soud konstatuje, že z hlediska základního práva stěžovatelů na soudní přezkum rozhodnutí orgánu veřejné moci má posouzení platnosti napadeného mimořádného opatření význam pouze za předpokladu, že by se právě od něj odvíjelo splnění podmínek pro takovýto přezkum. Tak tomu ale v posuzované věci není. Napadené mimořádné opatření bylo zjednodušeně řečeno "novelizací" jiného mimořádného opatření. Okamžikem, kdy se stala účinnou napadeným mimořádným opatřením provedená změna mimořádného opatření ze dne 7. 5. 2021 č. j. MZDR 14601/2021-10/MIN/KAN, se měnící ustanovení stala součástí tohoto změněného mimořádného opatření [v tomto ohledu se přiměřeně uplatní závěry vztahující se k novele právního předpisu, která podle ustálené rozhodovací praxe Ústavního soudu nemá samostatnou normativní existenci, nýbrž se stává součástí novelizovaného právního předpisu; např. nález ze dne 8. 10. 1996 sp. zn. Pl. ÚS 5/96 (N 98/6 SbNU 203; 286/1996 Sb.), usnesení ze dne 15. 8. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 25/2000 (U 27/19 SbNU 271), nález ze dne 18. 8. 2004 sp. zn. Pl. ÚS 7/03 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.) nebo nález ze dne 11. 2. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 4/17 (148/2020 Sb.)]. Jakýkoli zásah do veřejných subjektivních práv stěžovatelů tak již bylo možné spojovat jen s tímto změněným mimořádným opatřením, které dále platilo ve znění napadeného mimořádného opatření. Jen proti němu se bylo možné domáhat soudního přezkumu v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Napadené mimořádné opatření naopak žádný takovýto zásah působit nemohlo. Bez ohledu na to, zda následně pozbylo či nepozbylo platnosti, se jeho účinky vyčerpaly předmětnou "novelizací".
16. Uvedené závěry lze zobecnit tak, že mimořádné opatření, které doposud nebylo jiným mimořádným opatřením výslovně zrušeno a kterým bylo v minulosti pouze změněno jiné mimořádné opatření, není způsobilé nikoho zkrátit na jeho veřejných subjektivních právech. Odmítnutím návrhu stěžovatelů na zrušení takovéhoto mimořádného opatření v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy podle §101a a násl. soudního řádu správního a §13 pandemického zákona by proto ani v případě nesprávného posouzení jeho platnosti nemohlo dojít k porušení jejich základního práva na soudní přezkum rozhodnutí orgánu veřejné moci podle čl. 36 odst. 2 Listiny. Rovněž by odmítnutím uvedeného návrhu stěžovatelů nemohlo být porušeno ani jiné jejich ústavně zaručené základní právo nebo svoboda. Za této situace se Ústavní soud nezabýval ostatními námitkami stěžovatelů, které směřovaly zejména proti obsahu měnících ustanovení napadeného mimořádného opatření.
17. Z těchto důvodů Ústavní soud rozhodl podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků o odmítnutí ústavní stížnosti stěžovatelů pro zjevnou neopodstatněnost.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 5. října 2021
Vladimír Sládeček v. r.
předseda senátu