ECLI:CZ:NSS:2020:5.AS.191.2020:45
sp. zn. 5 As 191/2020 - 45
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a JUDr. Viktora Kučery v právní věci navrhovatele:
JUDr. Ing. A. Č., proti odpůrci: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého nám. 375/4,
Praha, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 1. 6. 2020,
č. j. 11 A 52/2020 – 52,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 1. 6. 2020, č. j. 11 A 52/2020 – 52, se ruší a věc
se mu v rací k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
[1] Kasační stížností se navrhovatel (dále též „stěžovatel“) domáhá zrušení shora označeného
usnesení Městského soudu v Praze (dále „městský soud“); tímto usnesením rozhodl městský
soud tak, že 1) nepřipustil změnu návrhu, navrženou stěžovatelem v podání doručeném soudu
dne 14. 5. 2020, kterou se domáhal zrušení mimořádného opatření žalovaného ze dne 11. 5. 2020,
č. j. MZDR 15757/2020-14/MIN/KAN, namísto zrušení mimořádného opatření odpůrce ze dne
4. 5. 2020, č. j. MZDR 15757/2020-13/MIN/KAN; 2) nepřipustil změnu návrhu, navrženou
stěžovatelem v podání doručeném soudu dne 19. 5. 2020, kterou se domáhal zrušení
mimořádného opatření žalovaného ze dne 18. 5. 2020, č. j. MZDR 15757/2020-16/MIN/KAN,
namísto zrušení mimořádného opatření odpůrce ze dne 4. 5. 2020, č. j. MZDR 15757/2020-
13/MIN/KAN; 3) odmítl návrh na zrušení mimořádného opatření odpůrce ze dne 4. 5. 2020,
č. j. MZDR 15757/2020-13/MIN/KAN.
[2] Stěžovatel se návrhem doručeným městskému soudu dne 6. 5. 2020, domáhal zrušení
článku I. mimořádného opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 4. května 2020, č. j. MZDR
15757/2020-13/MIN/KAN, pro jeho nezákonnost. Podáním doručeným soudu dne 14. května
2020 s ohledem na postup odpůrce spočívající ve zrušení napadeného opatření obecné povahy
a vydání nového mimořádného opatření, stěžovatel městskému soudu navrhl, aby rozhodoval
i o zrušení navazujícího mimořádného opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 11. května
2020, č. j. MZDR 15757/2020-14/MIN/KAN; následně, podáním ze dne 19. května z důvodu
dalšího zrušení a přijetí nového opatření obecné povahy upravujícího stejnou problematiku
navrhl stěžovatel další změnu návrhu a požadoval, aby soud rozhodoval i o dalším opatření
obecné povahy odpůrce, a to v mimořádném opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne
18. května 2020, č. j. MZDR 15757/2020-16/MIN/KAN. S ohledem na skutečnost, že matérie,
které se mimořádná opatření navrhovaná ke zrušení dotýkají, byla znovu nově upravena dalšími
dvěma opatřeními obecné povahy vydanými odpůrcem, a to mimořádným opatřením
Ministerstva zdravotnictví ze dne 19. května 2020, č. j. MZDR 15757/2020-18/MIN/KAN,
a mimořádným opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 25. května 2020, č. j. MZDR
15757/2020-19/MIN/KAN, stěžovatel opětovně navrhl změnu svého návrhu a upravil jeho
petit dalším podáním doručeným soudu dne 1. června 2020, k němuž ale již soud při svém
rozhodnutí nepřihlížel, když téhož dne vydal napadené rozhodnutí.
[3] Městský soud napadeným rozhodnutím návrh ve vztahu k původně napadenému - v čase
zahájení řízení účinnému opatření obecné povahy - odmítl, a ve vztahu k dalším (novějším)
mimořádným opatřením odpůrce rozhodl, že změnu návrhu nepřipouští a k věcnému přezkumu
zákonnosti opatření obecné povahy nepřistoupil.
[4] Městský soud při posouzení věci postupoval per §64 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní podle §95 odst. 1 a 2 občanského soudního řádu (žalobce může za řízení se souhlasem
soudu měnit návrh na zahájení řízení; soud nepřipustí změnu návrhu, jestliže by výsledky
dosavadního řízení nemohly být podkladem pro řízení o změněném návrhu).
[5] Městský soud dospěl k závěru, že mimořádná opatření vydávaná Ministerstvem
zdravotnictví podle §69 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, již byla městským
soudem posouzena jako opatření obecné povahy, která se vydávají bez řízení o návrhu
na opatření obecné povahy, takže nejde ani o situaci, kdy by výsledky dosavadního řízení mohly
být podkladem pro řízení o změněném návrhu. Dle městského soudu opatření obecné povahy,
která jsou v běhu času měněna, jako je tomu v tomto případě, vycházejí z určitého stavu
a potřeby ochrany obyvatelstva a prevence před onemocněním COVID – 19 pro daný časový
úsek, mající vliv na to, že některá ustanovení opatření jsou měněna v důsledku dané situace.
Opatření obecné povahy může být soudem zrušeno proto, aby netrval stav, který z hlediska
algoritmů přezkumu (viz rozsudek NSS sp. zn. 1 Ao 1/2005-98) neobstojí a postihuje adresáty
opatření. Je-li opatření obecné povahy soudem zrušeno, znamená to jen, že se ruší dopady
opatření do práv a povinností adresátů opatření, tedy i případná omezení. Rozhodnutí soudu
o zrušení opatření obecné povahy však nemá přímý vliv na právní vypořádání satisfakce
za způsobené dotčení práv navrhovatele či zásahu do jeho práv. Jelikož ze zrušeného napadeného
opatření obecné povahy již netrvá zásah do práv navrhovatele, není soud oprávněn akademicky
deklarovat jeho případnou nezákonnost po dobu jeho trvání, tím méně tuto nezákonnost
považovat za trvající a přenesenou do nově vydaného opatření obecné povahy.
[6] Městský soud zdůraznil, že změnou původního návrhu se navrhovatel domáhá změny
předmětu řízení, který však byl „původním“ návrhem ze dne 5. 5. 2020 vymezen zcela
jednoznačně (návrhem bylo napadeno výlučně mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví
ze dne 4. 5. 2020, č. j. MZDR 15757/2020-13/MIN/KAN, a také dopad tohoto opatření
po dobu jeho platnosti do práv navrhovatele). Výhrady vůči němu navrhovatel jen přenesl
do dalších opatření návrhy na změnu původního návrhu. Dle městského soudu nelze připustit
změnu návrhu spočívající v nahrazení původního předmětu řízení (napadeného OOP) jiným
opatřením obecné povahy, neboť by šlo o jiný předmět přezkumu, částečně se sice prolínající,
avšak účinný v jiném časovém a věcném rámci. Nelze aplikovat podmínku připuštění změny
návrhu, že výsledky dosavadního řízení, které zde absentují, mohou být podkladem pro řízení
o dalším opatření obecné povahy vydaném odpůrcem později. Za výsledek řízení jako podklad
pro řízení o změněném návrhu nemůže být považováno návrhové tvrzení a nový předmět řízení
– nové opatření obecné povahy - mimořádné opatření, byť by toto nové opatření pro jiné období
převzalo některá stejná omezení práv jako opatření původní. Odlišnost řízení ve věcech soudního
přezkumu rozhodnutí o veřejných subjektivních právech a povinnostech oproti řízení podle
občanského soudního řádu tak dle městského soudu nasvědčuje důvodu, proč zákonodárce
institut změny návrhu v soudním řádu správním programově nezakotvil a ponechal jej na úvaze
soudu pouze z hlediska přiměřenosti a obdobě řízení; ty městský soud v této věci neshledal, proto
změnu návrhu nepřipustil. Dodal, že pokud má navrhovatel v úmyslu brojit proti jakýmkoliv
jiným, nově vydaným opatřením obecné povahy, nic mu nebrání v tom, aby tak učinil novým
(samostatným) návrhem na jejich zrušení.
[7] Co se týče samotného návrhu na zrušení původně napadeného opatření odpůrce, městský
soud konstatoval, že návrhem napadené opatření obecné povahy bylo v mezidobí nahrazeno
jinými mimořádnými opatřeními odpůrce; je tedy zřejmé a mezi účastníky řízení nesporné,
že uvedenými pozdějšími mimořádnými opatřeními pozbylo návrhem napadené mimořádné
opatření platnosti a účinnosti. Městský soud proto postupoval dle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.,
podle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, soud usnesením odmítne návrh, jestliže soud o téže
věci již rozhodl nebo o téže věci již řízení u soudu probíhá nebo nejsou-li splněny jiné podmínky
řízení a tento nedostatek je neodstranitelný nebo přes výzvu soudu nebyl odstraněn, a nelze proto
v řízení pokračovat. Městský soud poukázal na stávající judikaturu, podle níž zrušení napadeného
opatření obecné povahy jiným k tomu příslušným orgánem představuje neodstranitelný
nedostatek podmínky řízení spočívající v neexistenci předmětu řízení. Za této situace odpadne
základní podmínka řízení, je tudíž dán důvod k odmítnutí návrhu; soud nemůže zrušit
mimořádná opatření odpůrce, která již byla jednou zrušena.
[8] V kasační stížnosti proti usnesení městského soudu stěžovatel namítá nezákonnost
napadeného usnesení dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Předně tvrdí, že napadené soudní
rozhodnutí ve výrocích I. až III. vymezuje předmět rozhodování způsobem, který obsahově
nekoresponduje s uplatněným předmětem řízení. Znění těchto výroků svědčí o nedůslednosti při
rozhodování odrážející se v nesrozumitelnosti rozhodnutí, resp. nedostatku důvodů pro
rozhodnutí.
[9] Stěžovatel především namítá, že 1) městský soud svým výrokem III. napadeného
rozhodnutí rozhodl o odmítnutí návrhu na zrušení mimořádného opatření Ministerstva
zdravotnictví ČR ze dne 4. 5. 2020, č. j. MZDR 15757/2020-13/MIN/KAN (jako celku),
navzdory tomu, že návrh nesměřoval vůči celému mimořádnému opatření, ale citované
mimořádné opatření bylo napadeno pouze v rozsahu jeho článku I; 2) městský soud svým
výrokem I. nepřipustil změnu návrhu navrženou v podání ze dne 14. května 2020 ve výroku
specifikovanou jako změnu, kterou se navrhovatel dle výroku „domáhal zrušení mimořádného opatření
žalovaného ze dne 11. 5. 2020, č. j. MZDR 15757/2020-14/MIN/KAN, namísto zrušení mimořádného
opatření odpůrce ze dne 4. 5. 2020, č. j. MZDR 15757/2020-13/MIN/KAN“, přitom z podání bylo
jednoznačné, že navrhovanou změnou se stěžovatel nedomáhal zrušení novějšího mimořádného
opatření „namísto“ původně napadeného, ale změna návrhu směrovala ke zrušení i novějšího
mimořádného opatření současně s původně napadeným mimořádným opatřením v rozsahu jeho
článku I. Městský soud tudíž nerozhodl o změně, které se stěžovatel skutečně domáhal, ale
o změně, která v řízení uplatňovaná nebyla; obdobě je tomu i ve výroku II napadeného usnesení
– i v tomto případě se stěžovatel navrhovanou změnou nedomáhal zrušení novějšího
mimořádného opatření „namísto“ původně napadeného, ale změna návrhu směrovala ke zrušení
všech, tj. původně napadeného i navazujících novějších mimořádných opatření, která byla v době
probíhajícího řízení (srov. aktualizovaný návrh petitu, v němž jsou explicitně vyjmenována
všechna mimořádná opatření, jejichž zrušení se domáhal).
[10] Městský soud nesprávně právně posoudil procesní podmínky vedení řízení, přičemž
nesprávná interpretace a následná nesprávná aplikace ustanovení §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
má za následek nezákonnost odmítnutí návrhu. Nezákonným je závěr městského soudu, kterým
dovozuje, že pozbytí platnosti a účinnosti napadeného opatření obecné povahy „představuje
neodstranitelný nedostatek podmínky řízení spočívající v neexistenci předmětu řízení“. S tímto závěrem soudu
se však nelze ztotožnit. V této souvislosti stěžovatel poukazuje na rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 4. června 2020, č. j. 6 As 88/2020-44, který byl vydán v obsahově obdobné věci
(jedná se o téhož odpůrce a o tentýž typ napadeného právního aktu vydaný v tomtéž období
a na základě obdobných důvodů). Ten jednoznačně konstatoval, že odmítnutí návrhu v situaci,
kdy napadené mimořádné opatření odpůrce bylo nahrazeno obsahově obdobným jiným
opatřením, a to v časovém intervalu, který reálně bránil možnosti soudního přezkumu prvního
opatření, je postupem nezákonným. Nejvyšší správní soud k takovémuto závěru dospěl při
vědomí si svých předchozích judikaturních závěrů, které zánik opatření obecné povahy
posuzovaly jako neexistenci podmínky řízení, tyto závěry však v současné situaci považoval
za neaplikovatelné (viz bod 51 rozsudku NSS ze dne 4. června 2020, č. j. 6 As 88/2020-44),
a to právě s ohledem na časovou omezenost vydaných mimořádných opatření odpůrce a jejich
nahrazování novými opatřeními, která upravují stejnou problematiku.
[11] Dle stěžovatele se městský soud vůbec nevypořádal se skutečností, že odpůrce neustále
přijímal další nová opatření, zakazující pohyb a pobyt bez ochrany dýchacích cest, a zrušoval
opatření předchozí, přičemž kontinuita nově přijatých opatření s původně napadeným opatřením
obecné povahy byla zřejmá a důvody, pro které se stěžovatel nezákonnosti dovolával (vyslovení
nezákonnosti napadených opatření obecné povahy spočívajícího v překročení věcné působnosti
odpůrce) nepominuly. Přezkum na sebe navazujících aktů veřejné moci v situaci, kdy byla
zachována jejich kontinuita, není ve správním soudnictví vyloučen, přičemž v této souvislosti lze
poukázat i na praxi Ústavního soudu ČR, který v případě toliko formální změny při zachování
totožnosti obsahu přezkum navazujícího právního aktu (v daném případě obecně závazné
vyhlášky) připustil (srov. nález Ústavního soudu ze dne 20. 11. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 8/02).
Východiska, jimiž zdůvodnil tento postup, jsou použitelná i pro posouzení přípustnosti
přezkumu zákonnosti navazujících opatření obecné povahy v této věci. Městský soud tak neměl
přistoupit k odmítnutí návrhu a nepřipuštění změny návrhu v situaci, kdy sám dospěl k závěru,
že původně napadené mimořádné opatření a na něj navazující mimořádná opatření (o které byl
návrh rozšiřován) se „částečně prolínají“ (bod 10. napadeného rozhodnutí). Pokud totiž původně
napadené mimořádné opatření odpůrce a další, postupnými změnami návrhu k zrušení
navrhovaná mimořádná opatření, jsou v alespoň v podstatných částech shodná, kontinuita
je zachována a materiálně tak zákaz pohybu a pobytu bez ochrany dýchacích cest pořád trval
a nadále trvá, modifikovány jsou pouze jeho dílčí aspekty – rozsah situací, na které se povinnost
ochrany nevztahuje. Předmět řízení a důvody, pro které se stěžovatel ochrany svých subjektivních
práv domáhal, se nezměnily. Nelze se proto ztotožnit s tvrzením městského soudu v odůvodnění,
dle kterého odlišnost předmětu řízení spočívá v „jiném časovém a věcném rámci“.
[12] Stěžovatel poukazuje na to, že městský soud mu odmítl poskytnout soudní ochranu před
zásahem do subjektivních práv ze strany veřejné moci, přičemž této se nemůže dovolávat jiným
způsobem. Tvrzení městského soudu, že právo na přístup k soudu není popřeno, protože nic
nebrání proti nově vydaným opatřením obecné povahy podat nový samostatný návrh, je závěrem
zcela neadekvátním. Městský soud při znalosti postupu odpůrce při vydávání mimořádných
opatření si musel být vědom skutečnosti, že při jejich toliko několikadenní účinnosti není
schopen v žádném případě věcně rozhodnout o nezákonnosti napadeného opatření obecné
povahy před jeho zrušením nebo expirací. Odmítnutí věcného přezkumu opatření obecné povahy
pouze z důvodu jeho zrušení za situace, kdy jeho účinky materiálně přetrvávají, tak denegatio
iustitiae jednoznačně představuje. Samotná skutečnost, že napadená opatření odpůrce byla účinná
toliko několik dní, nemůže mít za následek nemožnost přezkumu jejich zákonnosti ve správním
soudnictví. Taková úvaha by vedla k absurdním závěrům, že veřejná moc může jakkoliv,
i nezákonně, zasahovat do práv jednotlivců bez toho, že by odpovídala za nezákonnost svých
opatření obecné povahy, pokud doba jejich účinnosti bude natolik omezena, že není fakticky
možné soudně přezkoumat jejich (ne)zákonnost po dobu jejich platnosti, resp. účinnosti.
[13] Ustanovení §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. dle stěžovatele představuje překážku přezkumu
zákonnosti opatření obecné povahy pouze za situace, že soudem bylo rozhodnuto o jeho zrušení.
Napadené mimořádné opatření však bylo zrušeno pouze z vůle odpůrce po zahájení řízení, což
v žádném případě nepředstavuje překážku res iudicatae a nebrání věcnému projednání věci
a přezkumu jeho zákonnosti, a to i ve spojení s dalšími navazujícími opatřeními obecné povahy.
Městský soud zrušení napadeného opatření obecné povahy jiným, k tomu příslušným orgánem,
považuje za neodstranitelný nedostatek podmínky řízení spočívající v neexistenci předmětu řízení.
Poukazuje přitom na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 9. 2012, č. j. 8 Ao 6/2010-
98, nebo ze dne 6. 3. 2012, č. j. 8 Ao 8/2011-129. Tento odkaz městského soudu na rozhodovací
praxi je ale odkazem nepřípadným, nedopadajícím na řešení věci. V daných řízeních se nejednalo
o zrušení napadeného opatření obecné povahy samotným účastníkem řízení, tj. orgánem, který
je vydal, ani nebyla současně nahrazena formálně novým, avšak materiálně svou povahou stejným
opatřením s obdobnými účinky, v důsledku kterých namítaný zásah do subjektivních práv
navrhovatele přetrvával. V případě stěžovatele tak městský soud postupoval nezákonně, když
samotný akt zrušení opatření obecné povahy, vůči němuž původní návrh směřoval, ztotožnil
se zánikem (neexistencí) předmětu řízení. Zrušení napadeného opatření obecné povahy
samotným odpůrcem za současného jeho nahrazení dalším opatřením, v důsledku kterého zásah
do subjektivních práv nadále trvá, zánik předmětu řízení nezpůsobilo a způsobit nemohlo.
Stěžovatel zdůrazňuje, že v řízení se domáhal přezkoumání nezákonnosti postupu odpůrce a jím
vydaného opatření obecné povahy, jímž bylo zasaženo do jeho subjektivních práv, a tato
nezákonnost nebo naopak legalita postupu odpůrce, nebyla soudem konstatována, přitom zásah
do práv přetrvává, i když z čistě formálního hlediska jej způsobují novější právní akty odpůrce,
které však kontinuálně navazují na původně napadené opatření obecné povahy a materiálně tak
představují trvající plošný zásah do svobody pohybu a pobytu osob na území České republiky.
Předmět řízení tak byl jednoznačně vymezen a zrušení původně napadené části opatření obecné
povahy na jeho další existenci nemělo vliv.
[14] Závěrem stěžovatel podotýká, že napadená opatření zakazovala volný pohyb a pobyt
osob v jeho, pro naše kulturní prostředí, tradičním vnímání. Každodenní pohyb každého jedince
byl (a stále je) omezován stanovením jeho zákazu bez toho, aby byly splněny odpůrcem
stanovené povinnosti. S ohledem na rozsah jejich vymezení, resp. s poukazem na způsob
stanovování výjimek z povinnosti používat ochranné prostředky dýchacích cest, je téměř jisté,
že žádná z osob nacházejících se na území České republiky nebyla schopna stanovené nařízení
bezvýjimečně respektovat, a uložený zákaz pohybu a pobytu bez ochrany dýchacích cest byl
nespočetněkrát porušen. Každé z těchto porušení však představuje právní skutečnost, se kterou
je možné spojovat další, odpovědnostní nároky, jejichž uplatňování ze strany veřejné moci není
vyloučeno ani po zrušení opatření obecné povahy, jehož porušení deliktní odpovědnost zakládá.
Stejně tak nelze vyloučit vznik odpovědnostních nároků vůči státu spojených s povinností
nahradit škodu, která adresátům zrušených opatření v době jejich účinnosti vznikla. Nelze proto
tvrdit, že zrušením opatření obecné povahy odpůrcem již dané opatření nemůže vyvolat žádné
účinky. K takovémuto závěru lze dospět toliko v situaci, kdyby o jeho zrušení pro nezákonnost
rozhodl soud. S ohledem na všechny výše uvedené skutečnosti stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší
správní soud napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil Městskému soudu v Praze k dalšímu řízení.
[15] Odpůrce ve vyjádření předeslal, že přípustnost návrhu je podmíněna tím, že se jím
navrhovatel domáhá zrušení opatření obecné povahy vydaného správním orgánem, které existuje
(je v účinnosti) a kterým byl zkrácen na svých právech. Uvedené zákonné podmínky řízení nebyly
v případě návrhu splněny, neboť napadené mimořádné opatření ze dne 4. května 2020,
č. j. MZDR 15757/2020-13/MIN/KAN (dále také jen „Opatření 13“) bylo zrušeno
mimořádným opatřením žalovaného ze dne 11. května 2020, č. j. MZDR 15757/2020-
14/MIN/KAN (dále také jen „Opatření 14“) a rovněž Opatření 14 bylo zrušeno mimořádným
opatřením žalovaného ze dne 18. května 2020, č. j. MZDR 15757/2020-15/MIN/KAN (dále
také jen „Opatření 15“).
Ve stejném duchu se lze vyjádřit k návrhu na připuštění změny žaloby. Z četné judikatury
Nejvyššího správního soudu vyplývá, že návrh musí být bez zbytečného odkladu odmítnut pro
neodstranitelný nedostatek podmínek řízení a aktivní procesní legitimace navrhovatele. (srov.
mj. i usnesení NSS ze dne 24. 7. 2019, č. j. 8 As 119/2018-64, bod 11). Nejvyšší správní soud svůj
závěr o neodstranitelném nedostatku podmínek řízení při zrušení napadeného opatření obecné
povahy vyslovil mj. i za situace, kdy takové opatření obecné povahy nahradilo jiné, obdobné
opatření obecné povahy, které se rovněž dotýkalo základních práv a svobod navrhovatele.
To se podává dokonce přímo z usnesení NSS č. j. 8 Ao 6/2010-98: „Pokud po podání návrhu
na zrušení územního plánu velkého územního celku pozbyl tento plán platnosti v důsledku nabytí
účinnosti zásad územního rozvoje pro totéž území (§187 odst. 2 stavebního zákona z roku
2006), odpadl předmět řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Soud proto odmítne
návrh podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.“ Dokonce ani Ústavní soud v obdobných situacích
změnu návrhu nepřipouští. Po materiální stránce je přiléhává právní věta publikovaná Ústavním
soudem ve Sbírce nálezů a usnesení ÚS pod č. 13/2001 (U 13/22 SbNU 349), jak se k ní Ústavní
soud posléze přihlásil ve svém nálezu ze dne 31. 10. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 15/01 (č. 424/2001 Sb.):
„Je-li novelou zákona určité ustanovení zrušeno a zároveň ve shodné dikci přijato, avšak
v systematice zákona zařazeno odlišně, jedná se o nový projev vůle zákonodárce, tudíž původně
navrhovatelem napadené ustanovení pozbylo platnosti před skončením řízení před Ústavním
soudem. Za této situace Ústavní soud dospěl k závěru, že nejsou dány ani podmínky připuštění
změny návrhu podle ustanovení §63 zákona o Ústavním soudu ve spojení s §95 odst. 1 a 2 o. s.
ř.“ Ústavní soud připouští změnu návrhu, resp. jeho rozšíření na zrušení i později vydaných
právních předpisů, pouze coby výjimku z pravidla, a to v případech důvodného podezření,
že žalovaný napadený předpis změnil s cílem znemožnit jeho přezkum před Ústavním soudem
(srov. části 4.B a 4.C nálezu ze dne 20. 11. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 8/02, jakož i část IV. nálezu ÚS
ze dne 8. 3. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 50/04, kde Ústavní soud mj. též vyložil, že tato úvaha ho vedla
i v prvním zmiňovaném nálezu). Důvodem pro rušení a nahrazování napadených aktů nicméně
byla a je dynamická situace spojená s probíhající epidemií COVID-19 a potřeba na ni adekvátně
a přiměřeně reagovat.
[16] Dle odpůrce nelze připustit rozšíření původního návrhu i na Opatření 14 a Opatření 15
či jakékoliv další opatření. Kromě skutečnosti, že judikatura NSS a ÚS vylučuje rozšiřování
či změny návrhu v případě zrušení původně napadeného aktu (jelikož jde o neodstranitelný
nedostatek podmínek řízení), toto plyne zejména z toho, že i) Opatření 13, Opatření 14 i
Opatření 15 již byla zrušena a ii) Opatření 13, Opatření 14 a Opatření 15 upravovaly jimi dotčené
právní vztahy odlišným způsobem a s odlišným odůvodněním, a původní návrh, resp. výsledky
dosavadního řízení tedy nemohou být podkladem pro řízení o změněném návrhu ve smyslu §95
odst. 2 o. s. ř. ve spojení s §64 s. ř. s. Dle odpůrce městský soud postupoval správně, když návrh
odmítl, a zároveň nepřipustil změnu původního návrhu. Jakýkoliv jiný postup by byl ve zjevném
rozporu se shora citovanou judikaturou Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu. Co se
týče nejnovějšího rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. června, č. j. 6 As 88/2020-44,
je odpůrce toho názoru, že tento rozsudek neodpovídá ústavnímu pořádku a zákonům, které
správní soudy včetně NSS při jejich rozhodování váží a vedou. NSS totiž v tomto rozsudku
uznal, že jeho vlastní dlouhodobá rozhodovací praxe považuje za neodstranitelný nedostatek
podmínek řízení, pokud bylo napadené opatření obecné povahy již zrušeno jiným orgánem.
Přesto seznal, že mimořádných opatření odpůrce vydávaných v době epidemie COVID-19 se
toto pravidlo nemá v určité míře týkat (a to přesto, že Ústavní soud se v bodě 16 svého usnesení
ze dne 5. května 2020, sp. zn. Pl. ÚS 15/20, vyjádřil v obdobných souvislostech opačně). Tuto
zásadní změnu právního názoru NSS jeho 6. senát navíc v rozporu s ústavními zásadami ochrany
legitimních očekávání a právní jistoty (a též i souvisejícím výslovným požadavkem §17 odst. 1 s.
ř. s.) nepředložil rozšířenému senátu. Jeho související odůvodnění bylo přitom v rozporu s
požadavky na vývoj judikatury a tzv. „odlišení“ prakticky pouze jednověté, poukazující na
domněnku, že dřívější rozhodovací praxe NSS se nezabývala opatřeními obecné povahy
rušenými/nahrazovanými v relativně rychlém sledu. To ovšem jednak není pravda, když tato
rozhodovací praxe se dotýká například i velice dočasných silničních uzavírek (viz např. usnesení
NSS ze dne 26. září 2019, č. j. 8 As 2/2018-73), jednak tato otázka jednoduše neměla na dřívější
závěry NSS vliv, resp. se jí NSS v daných věcech nezabýval. I kdyby tedy měla představovat určitý
odlišující aspekt, nelze ji brát za rozhodující bez adekvátního vyjádření rozšířeného senátu NSS,
obzvlášť jde-li o tak důležitou otázku, jakou představují podmínky řízení (vymezující pravomoci
soudní moci). Jinak řečeno, správní soudy dle odpůrce nemohou takříkajíc „kázat vodu a pít
víno“, a tedy lpět na extrémně restriktivním výkladu pravomocí orgánů moci výkonné a
podřizovat tyto orgány velice přísným formálním požadavkům, zatímco svoje pravomoci by
vykládaly, jak se to zrovna hodí, přičemž by prakticky rezignovaly na náležité odůvodnění
takového postupu. Z důvodů uvedených shora odpůrce považuje kasační stížnost za nedůvodnou
a navrhuje soudu, aby ji zamítl.
[17] K vyjádření odpůrce zaslal stěžovatel repliku, v níž poukázal na to, že názory odpůrce by
vedly k narušení základních principů právního státu a umožnily by realizaci svévole rozhodování
orgánu výkonné moci formou vydávání opatřeními obecné povahy bez možnosti soudního
přezkumu takovýchto opatření, pokud by k jejich zrušení došlo vždy dříve, než by soud, s
ohledem na objektivní okolnosti, byl schopen tento přezkum realizovat.
[18] Co se týče odpůrcem odkazovaného usnesení NSS ze dne 24. 7. 2019, č. j. 8 As
119/2018-16, bod 11, poukazuje stěžovatel, že jím bylo rozhodnuto ve věci skutkově úplně
odlišné. Tímto usnesením Nejvyšší správní soud sice konstatoval absenci podmínky vedení řízení
poté, co napadené opatření obecné povahy (změna územního plánu) bylo zrušeno, avšak ke
zrušení nedošlo samotným orgánem, který napadené opatření obecné povahy vydal, ale zrušení se
domohla sama navrhovatelka v jiném přezkumném řízení vedeném před správními orgány.
Rovněž další citované usnesení ze dne 26. 9. 2012, č. j. 8 Ao 6/2010-98, na nyní projednávanou
věc nedopadá; bylo zde rozhodováno ve věci návrhu na zrušení opatření obecné povahy na
základě návrhu podaného téměř po čtyřech letech účinnosti opatření obecné povahy
navrhovaného ke zrušení, a ke zrušení tohoto opatření nedošlo v důsledku rozhodnutí orgánu,
který ho vydal (účastníka soudního řízení), ale ze zákona (okamžikem vydání zásad územního
rozvoje kraje pozbyly platnost územní plány velkých územních celků pořízené a schválené v
uplynulých letech pro totéž území). Odlišnost plyne i ze samotného obsahu práv a povinností
upravených v opatřeních obecné povahy, o kterých soud v řízeních, na něž odpůrce poukazuje ve
svých odkazech na rozhodovací praxi správních soudů a určení povinností v opatřeních obecné
povahy, jejichž zrušení se stěžovatel domáhal v nyní projednávané věci. Zatímco soudní
rozhodnutí, citovaná odpůrcem se vždy vztahovala k opatřením obecné povahy, která neukládala
toliko povinnosti, ale současně mohly být podkladem k nabytí práv jejích adresátů, tj. případné
zrušení soudem by se nedotýkalo jen zániku povinností dotčených subjektů, ale i možných práv
nabytých v dobré víře v době jejích platnosti a účinnosti, opatření, o která se jedná nyní, měla
toliko charakter zákazové normy (zákaz pohybu bez splnění stanovených podmínek) a
nepředstavovala podklad pro nabytí subjektivních práv svých adresátů. Za nepřípadný považuje
stěžovatel též odkaz odpůrce na judikaturu Ústavního soudu; odpůrce poukazuje na procesní
podmínky v řízení před Ústavním soudem a jejich posuzování při rozhodování o připuštění
změny návrhu, přičemž nerespektuje základní odlišnost v řízení Ústavního soudu a řízení před
obecnými soudy vycházející již ze samotného osobitého postavení Ústavního soudu, jež není
součásti obecného soudnictví, ale orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy ČR). S tím souvisí i
uplatňování subsidiarity a zásady zdrženlivosti při jeho rozhodování. Naproti tomu obecné soudy
jsou povolány především k tomu, aby zákonem stanoveným způsobem poskytovaly ochranu
právům (čl. 90 Ústavy ČR). Je nepochybné, že zákazem pohybu uloženým napadenými
opatřeními obecné povahy bylo do subjektivních práv stěžovatele zasaženo a ke zhojení tohoto
zásahu nedošlo ani postupným rušením a přijímáním nových opatření obecné povahy, která
opětovně zákaz pohybu bez ochrany dýchacích cest stanovila. Nelze též ztotožňovat zrušení
zákona, resp. jeho části, jako důvodu pro neexistenci podmínky pokračování řízení před
Ústavním soudem, a zrušení opatření obecné povahy, jako nedostatku podmínky pokračování v
řízení před soudem správním, a to tak, jako nelze ztotožňovat z hlediska formy právní normy a
jejích účinků zákon a opatření obecné povahy.
[19] Tvrzení odpůrce, že „důvodem pro rušení a nahrazování napadených aktů nicméně byla a je
dynamická situace spojená s probíhající epidemii COVID-19 a potřeba na ni adekvátně reagovat,“ považuje
stěžovatel za neadekvátní obranu; toto tvrzení nemůže odůvodňovat skutečnost, že „životnost“
jeho opatření obecné povahy o zákazu pohybu bez ochrany dýchacích cest byla vždy toliko
několik dnů (postup při přijímání a rušení opatření žalovaným je popsán v kasační stížnosti).
Uvedené tvrzení neobstojí ani v kontextu dalšího vývoje situace, kdy epidemie COVID-19
pokračuje, počet aktivně nakažených osob se výrazně neliší od období dubna a května 2020, kdy
odpůrce přistupoval k neustálému přijímání a následnému rušení a nahrazovaní svých opatření
obecné povahy, a navzdory tomu takovýto postup již v současnosti neuplatňuje, což svědčí o
neadekvátnosti a nepřiměřenosti jeho reakcí v minulosti. Stěžovatel je přesvědčen, že motivací
odpůrce k namítanému postupu nebyla reakce na epidemiologickou situaci, ale reakce na zahájení
řízení o přezkumu původně napadeného opatření a snaha zabránit jeho věcnému přezkumu a
přezkumu dalších, postupně s odstupem dní přijímaných opatření.
[20] Stěžovatel se neztotožňuje s tvrzením odpůrce o porušení práva na zákonného soudce
„tím, že si přezkum jiných než napadených aktů v rozporu s judikaturou NSS atrahuje“. S tímto tvrzením se
nelze ztotožnit. Návrhy na změnu návrhu, kterými se stěžovatel postupně dožadoval připuštění
změn návrhu i stran nově přijímaných opatření obecné povahy postupně nahrazujících původně
napadené opatření, byly toliko reakcí na kroky odpůrce, kterými se snažil zabránit přezkumu
napadeného opatření. Z hlediska materiálního se jednalo o jeden trvající zásah do subjektivních
práv stěžovatele, i když z formálního hlediska k němu docházelo na podkladě vícero na sebe
navazujících právních aktů odpůrce, kterými zakazoval volný pohyb a pobyt bez ochrany
dýchacích cest, přičemž argumentace, kterou stěžovatel předkládal v původním návrhu (důvody
pro zrušení původně napadeného opatření obecné povahy), byla použitelná i ve vztahu k nově
přijatým opatřením a byla tak podkladem i pro řízení o změněném návrhu, pokud by soud tuto
změnu připustil.
[21] Zpochybnění rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 6. 2020, č. j. 6As 88/2020-
44, kterým Nejvyšší správní soud rozhodoval v obdobné věci a dospěl k názoru, že odmítnutí
návrhu v situaci, kdy napadené mimořádné opatření odpůrce bylo nahrazeno obsahově
obdobným jiným opatřením, a to v časovém intervalu, který reálně bránil možnosti soudního
přezkumu prvního opatření, je postupem nezákonným, považuje stěžovatel za zcela účelové.
Podle odpůrce tento rozsudek „neodpovídá ústavnímu pořádku a zákonům, které správní soudy včetně
NSS při jejich rozhodování váží a vedou“. Toto tvrzení zjevně vychází zřejmě z nepochopení podstaty
citovaného rozhodnutí, které Nejvyšší správní soud vydal při vědomí si relevantní zákonné
úpravy i předchozí rozhodovací praxe v otázkách posuzování podmínek řízení při zrušení
napadeného opatření obecné povahy. Nejvyšší soud tímto rozsudkem zcela správně dovodil, že
podstatným pro posouzení budou i důvody, pro které ke zrušení napadeného opatření došlo, a
způsob, jakým bylo realizováno.
[22] Nejvyšší správní soud po konstatování včasnosti kasační stížnosti, jakož i splnění
ostatních podmínek řízení, přezkoumal napadené usnesení městského soudu v rozsahu a z
důvodů uplatněných stěžovatelem v kasační stížnosti, zároveň zkoumal, zda napadené usnesení
netrpí vadami, k nimž by byl povinen přihlížet z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[23] Kasační stížnost je důvodná.
[24] Pokud kasační stížnost směřuje proti rozhodnutí krajského (městského) soudu o
odmítnutí návrhu nebo zastavení řízení, nelze se úspěšně domáhat přezkumu ve věci samé (zde:
posouzení nezákonnosti mimořádného opatření). Stěžovatel namítá nezákonnost napadeného
usnesení dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s; pod tuto nezákonnost přitom spadají i vady řízení a
nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí, které by v situaci, kdy by bylo rozhodováno o
návrhu věcně, představovaly samostatně uplatnitelné důvody kasační stížnosti (srov. např.
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005, sp. zn. 3 Azs 33/2004, uveřejněný pod
č. 625/2005 Sb. NSS).
[25] Ze soudního spisu vyplynulo následující. Návrh stěžovatele na zrušení opatření obecné
povahy směřoval původně pouze proti mimořádnému opatření Ministerstva zdravotnictví ČR ze
dne 4. května 2020, č. j. MZDR 15757/2020-13/MIN/KAN, a to v rozsahu jeho článku I. Toto
opatření obecné povahy přitom bylo již šestým právním aktem zakazujícím pohyb a pobyt bez
splnění povinnosti překrytí dýchacích cest (předcházela mu tři opatření obecné povahy odpůrce a
dvě krizová opatření vlády). Po podání návrhu na zahájení řízení odpůrce upravil zákaz pohybu a
pobytu bez ochrany dýchacích cest novým opatřením, a to mimořádným opatřením Ministerstva
zdravotnictví ČR ze dne 11. května 2020, č. j. MZDR 15757/2020-14/MIN/KAN, které však po
šesti dnech účinnosti zrušil a vydal nové mimořádné opatření ze dne 18. května 2020, č. j. MZDR
15757/2020-16/MIN/KAN. Mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví ČR ze dne 18.
května 2020 jako jediné stanovovilo i přesné určení doby své účinnosti (od 19. května 2020, 0:00
hod do 25. května 2020, 0:00 hod.). Toto jediné opatření z okruhu minulých opatření tak nebylo
zrušeno, ale „pouze“ pozbylo své účinnosti uplynutím stanovené doby. Dalším mimořádným
opatřením Ministerstva zdravotnictví ČR ze dne 19. května 2020, č. j. MZDR15757/2020-
18/MIN/KAN, měl být zákaz pobytu a pohybu bez ochranných prostředků dýchacích cest
upraven „s účinností od 25. května 2020 do odvolání tohoto mimořádného opatření“. Nakonec však bylo
účinné toliko jeden den, protože již dne 25. května 2020 došlo s účinností ode dne 26. května
2020 k jeho zrušení, a to mimořádným opatřením Ministerstva zdravotnictví ČR ze dne 25.
května 2020, č. j. MZDR 15757/2020-19/MIN/KAN. Dne 5. června 2020 odpůrce vydal další
opatření obecné povahy č. j. MZDR 15757/2020-21/MIN/KAN, s účinností od 8. června 2020,
kterým opětovně nařídil zákaz pohybu a pobytu bez ochranných prostředků dýchacích cest s
výjimkami totožnými s předchozím mimořádným opatřením, které současně zrušil. Jedinou
modifikací je úprava výjimky stanovené v čl. I bod 2. písm. j) mimořádného opatření, kde došlo k
vypuštění podmínky rozestupu dvou metrů u osob vystupujících v rozhlasových, televizních a
dalších pořadech. Od podání návrhu stěžovatele na zrušení opatření obecné povahy se tedy jedná
o v pořadí páté nově přijaté mimořádné opatření upravující zákaz pohybu bez překrytí dýchacích
cest, tj. v průběhu jednoho kalendářního měsíce bylo vždy pouze po dobu několika dní platných a
účinných celkem šest opatření obecné povahy upravujících stejnou problematiku.
[26] Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že stěžovatel se obrátil na správní soud v situaci, kdy se
cítil být zkrácen na svých právech (práva pohybu a práva na soukromí). Nejvyšší správní soud si
je vědom toho, že v případě tvrzeného zásahu do ústavně zaručených práv a svobod je úkolem
soudů důsledně strážit, aby jejich procesním postupem nedošlo k odepření spravedlnosti (denegatio
iustitiae).
[27] V projednávané věci není sporu o tom, že napadeným aktem je opatření obecné povahy;
touto otázkou se ve skutkově i právně obdobné věci zabýval Nejvyšší správní soud již v rozsudku
ze dne 13. 5. 2020, č. j. 6 Azs 89/2020 – 22, na nějž lze v podrobnostech odkázat (k této
problematice viz též usnesení Ústavního soudu ze dne 22. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 8/20, zen dne 5.
5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 13/20, ze dne 12. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 11/20 a ze dne 26. 5. 2020, sp. zn.
Pl. ÚS 16/20).
[28] Stěžovatel se v podaném návrhu dovolával vyslovení nezákonnosti napadených opatření
obecné povahy spočívající v překročení věcné působnosti odpůrce při vydávání mimořádných
opatření plošně zakazujících pohyb a pobyt osob bez splnění stanovených podmínek pro ochranu
dýchacích cest, tj. jednání odpůrce v rozporu s principem intra vires.
[29] Dle Nejvyššího správního soudu nelze tvrdit, že zrušením původně napadeného
mimořádného opatření za současného přijetí kontinuálně navazujícího nového mimořádného
opatření plošně zakazujícího pohyb a pobyt osob bez splnění stanovených podmínek, by se
předmět řízení odlišoval. Všechna navazující mimořádná opatření o zákazu pohybu a pobytu bez
ochrany dýchacích cest byla přijímána stejným postupem odpůrce, který stěžovatel považuje za
překročení jeho věcné příslušnosti a limitů umožňujících mu plošně zasahovat do základních práv
jednotlivců při řešení epidemiologické situace. Na nezákonnost takovéhoto postupu nemá vliv
doba platnosti nebo účinnosti opatření; nelze proto přisvědčit městskému soudu, že jiný časový
rámec platnosti navazujících opatření obecné povahy by představoval změnu předmětu řízení.
[30] Z následných podání stěžovatele je zjevné, že navrhoval, aby soud připustil změnu
původního návrhu a domáhal se zrušení postupně nově přijatých mimořádných opatření
odpůrce, která soudu rovněž doložil (viz změna návrhu č. l. 23, č. l. 35). Stěžovateli však nelze
přisvědčit v námitce nesprávnosti a nesrozumitelnosti výroků I a II napadeného usnesení.
Stěžovatel se totiž nemohl domáhat současně i projednání původního návrhu (zrušení prvního
mimořádného opatření) i dalšího návrhu, neboť prvně napadené opatření již bylo zrušeno.
Městský soud tak mohl rozhodovat pouze o každém dalším pozdějším opatření, nikoli však
současně o všech napadených opatřeních vedle sebe, resp. stále o prvním podaném návrhu.
Stěžovatel tedy mohl změnou návrhu požadovat vždy jen zrušení posledního z opatření namísto
opatření původního, fakticky, jako by činil zcela nový návrh. Stěžovatel však nemohl žádat, jak
tvrdí, aby soud v řízení pokračoval i za situace zrušení prvního mimořádného opatření a
přezkoumal zákonnost všech mimořádných opatření.
[31] Nejvyšší správní soud si je vědom skutečnosti, že podle praxe správních soudů je v
případě zániku opatření obecné povahy v průběhu řízení před soudem namístě odmítnutí návrhu
na jeho zrušení z důvodu neodstranitelného nedostatku podmínky řízení [§46 odst. 1 písm. a) s.
ř. s.]. Odkázat lze např. na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 9. 2012, č. j. 8 Ao
6/2010 – 98: „Přestože tedy v době podání návrhu na zrušení předmětného opatření obecné povahy byla splněna
podmínka řízení spočívající v existenci jeho předmětu, předmět řízení v jeho průběhu odpadl. Nejvyšší správní soud
přitom nemůže zrušit napadené opatření obecné povahy, které v mezidobí přijetím ZÚR Středočeského kraje
(zaniklo – doplnění provedl NSS) ze zákona. Zároveň zákon neumožňuje soudu, aby o takovém opatření
obecné povahy rozhodl deklaratorně v tom smyslu, zda jeho napadená část byla v souladu se zákonem.“
Obdobně lze odkázat na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 5. 2011, č. j. 8 Ao
8/2011 – 129, v němž soud uvedl: „Navrhovatel podal návrh na zrušení opatření obecné povahy v době jeho
formální existence a platnosti. Před rozhodnutím Nejvyššího správního soudu ovšem bylo napadené rozhodnutí
pravomocně zrušeno v jiném, shora vymezeném, řízení (zkráceném přezkumném – doplnění provedl
NSS). Na základě této skutečnost tedy odpadl předmět řízení o tomto návrhu.“
[32] Je tedy zřejmé, že závěr o neodstranitelné překážce řízení spočívající ve zrušení opatření
obecné povahy, které bylo předmětem soudního přezkumu, byl vysloven v situacích, kdy takové
opatření bylo zrušeno bez náhrady (ve věci sp. zn. 8 Ao 8/2011) nebo přijetím opatření
zavádějícího obsahově novou právní regulaci (sp. zn. 8 Ao 6/2010). V posledně uvedeném
případě nelze přehlédnout ani časový aspekt obsahové změny, neboť původní a nově vydané
opatření obecné povahy dělil dlouhý časový interval více než pěti let.
[33] V nyní projednávané věci je však situace zásadně odlišná, a to p ředevším tím, že první
mimořádné opatření nebylo zrušeno bez náhrady. Následná mimořádná opatření upravují stejný
okruh problematiky, navíc, navzdory dílčím formulačním či strukturním rozdílům, v zásadě
shodným způsobem. Všechna opatření vyvolávají v zásadě shodný zásah do veřejných
subjektivních práv stěžovatele (i jiných osob) osob. Jak již bylo zmíněno výše, zrušením původně
napadeného mimořádného opatření za současného přijetí kontinuálně navazujícího nového
mimořádného opatření plošně zakazujícího pohyb a pobyt osob bez splnění stanovených
podmínek se předmět řízení neodlišoval. Je nesporné, že další napadená opatření, jichž se týkaly
stěžovatelem navrhované změny původního návrhu, vycházela z původně napadeného
mimořádného opatření, které jen dalšími způsoby modifikovala rozšiřováním výjimek, na které se
zákaz pohybu a pobytu bez překrytí dýchacích cest nevztahuje; o blízké věcné souvislosti ostatně
svědčí i formální stránka věci, kdy jednotlivá stěžovatelem postupně napadená mimořádná
opatření mají stále stejnou „spisovou značku“ a odlišují se jen pořadovou číslicí písemnosti v
rámci čísla jednacího (toto číslo jednací je stále stejné ve tvaru MZDR 15757/2020-
XY/MIN/KAN a jednotlivá napadená mimořádná opatření se odlišují pouze číslicí na pozici
„XY“). Z uvedeného lze dovodit, že odpůrce zcela vědomě a cíleně předmětnými mimořádnými
opatřeními upravuje stále tutéž problematiku.
[34] Kromě obsahové kontinuity je podstatný také rychlý časový sled, v němž po sobě
jednotlivé akty následují v intervalu dnů či maximálně týdnů.
[35] Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 4. června 2020, č. j. 6 As 88/2020-44, mimo
jiné konstatoval: „Správní soudnictví je ovládáno dispoziční zásadou, v souladu s níž, zjednodušeně řečeno, leží
zásadní iniciativa v soudním řízení na účastníku řízení. V soudním řádu správním je tato zásada vyjádřena
zejména v §5 s. ř. s. a promítá se i v jeho dalších ustanoveních. Pouze účastník např. rozhodne o tom, zda bude
řízení zahájeno (§32 s. ř. s.), vymezuje žalobní body (§71 s. ř. s.), může nakládat s předmětem řízení např.
tím, že vezme návrh zpět [§47 písm. a) s. ř. s.] nebo může podávat opravný prostředek – kasační stížnost (§
102 a násl. s. ř. s.). Mezi projev dispoziční zásady patří i možnost požádat soud o změnu podaného návrhu.
Soudní řád správní neobsahuje vlastní úpravu, jak postupovat v případě, kdy účastník žádá soud o změnu návrhu
na zahájení řízení. Na tuto procesní situaci je proto třeba za použití §64 s. ř. s. přiměřeně aplikovat §95
zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád (dále jen „o. s. ř.“). Nejvyšší správní soud již ve své rozhodovací
praxi uvedené ustanovení aplikoval, odkázat lze např. na rozsudek ze dne 17. 1. 2008, č. j. 1 Aps 3/2006 –
69, č. 1590/2008 Sb. NSS (obdobně např. v rozsudku ze dne 9. 4. 2020, č. j. 7 As 440/2019 – 18).“
[36] Po vydání druhého, resp. třetího mimořádného opatření se stěžovatel zachoval procesně
přípustně, pokud se domáhal změny svého návrhu. Účelem požadované změny návrhu bylo z
procesní opatrnosti zabránit nepříznivému procesnímu následku v situaci, kdy dopady opatření
napadeného původním návrhem přes formální zánik prvního mimořádného opatření stále
přetrvávaly v podobě dalšího mimořádného opatření. V důsledku změny situace po podání
původního návrhu stěžovatel navrhl městskému soudu, aby do přezkumu zahrnul druhé
mimořádné opatření, přičemž procesní předpisy umožňovaly soudu na tuto změnu adekvátně
reagovat.
[37] Změnu návrhu městský soud nepřipustil s tím, že výsledky dosavadního řízení nemohou
být podkladem pro řízení o dalším opatření obecné povahy vydaném odpůrcem, neboť jediným
jeho výsledkem je odmítnutí původního návrhu. Nejvyšší správní soud si je vědom, že obecná
část tohoto odůvodnění slovně odpovídá zákonné formulaci podmínek připuštění změny návrhu.
Na druhou stranu, ve spise městského soudu se nenachází nic, co nemohlo být podkladem pro
přezkum druhého, resp. třetího mimořádného opatření odpůrce. Veškerá mimořádná opatření
jsou obsahově velmi podobná a argumentace stěžovatele byla konzistentní a plně použitelná i pro
následná mimořádná opatření. Nelze ani pominout to, že stěžovatel navrhl změnu návrhu krátce
po zahájení řízení a v řízení se do té doby nestalo nic, co by městskému soudu bránilo vést řízení
o změněném návrhu. Nelze ovšem akceptovat úvahu soudu, podle níž jediným výsledkem řízení
před městským soudem bylo odmítnutí návrhu, a to bránilo připuštění změny návrhu. Je-li
odmítnutí návrhu důsledkem mj. nepřipuštění změny návrhu, nemůže být současně jeho příčinou.
Nehledě na to, že právě tomuto „výsledku“ navrhovatel svým požadavkem na změnu návrhu čelil
(srov. výše citovaný rozsudek NSS sp. zn. 6 As 88/2020). Závěr městského soudu, že původním
návrhem stěžovatel napadl pouze první mimořádné opatření a tím jednoznačně a nezměnitelně
vymezil předmět řízení, pak nereflektuje skutečnost, že v době podání původního návrhu
stěžovatel jiné mimořádné opatření napadnout ani nemohl, protože ještě neexistovalo.
[38] Obstát nemůže ani „doporučení“ městského soudu, podle něhož mohl stěžovatel proti
druhému mimořádnému opatření podat samostatný návrh na jeho zrušení. V situaci, kdy byla v
době vyhlášeného nouzového stavu mimořádná opatření v poměrně krátkých intervalech rušena
a nahrazována novými, by nemuselo být možné dosáhnout meritorního přezkumu žádného
takového opatření, protože každé by bylo zrušeno a nahrazeno novým dříve, než by o něm soud
stihl rozhodnout. Na uvedeném faktu nic nemůže změnit ani tvrzení odpůrce ve vyjádření ke
kasační stížnosti, že účelem vydávání nových mimořádných opatření nebylo blokovat jejich
případný přezkum. Stěžejní pro posouzení věci bylo, že k tomuto nahrazování docházelo v
rychlém sledu obsahově srovnatelnými opatřeními.
[39] Dle Nejvyššího správního soudu je tedy zřejmé, že první mimořádné opatření odpůrce
bylo nahrazeno obsahově obdobným druhým opatřením, a to v časovém intervalu, který reálně
bránil možnosti soudního přezkumu prvního opatření. Nepřipuštění změny původního návrhu
stěžovatelů a jeho odmítnutí pro neodstranitelný nedostatek podmínek řízení spočívající
v neexistenci napadeného prvního mimořádného opatření představuje za této situace porušení
práva na spravedlivý proces a práva na účinnou soudní ochranu práv stěžovatele ve smyslu čl. 36
odst. 2 Listiny základních práv a svobod, podle něhož „kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen
rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí,
nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících
se základních práv a svobod podle Listiny.“.
[40] Nejvyšší správní soud připomíná, že přezkum na sebe navazujících aktů veřejné moci
v situaci, kdy byla zachována jejich kontinuita, umožnil v minulosti i Ústavní soud např. v nálezu
ze dne 20. 11. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 8/02, v jehož části IV. Ústavní soud připustil možnost
rozšíření přezkumu cenových výměrů v případě jejich formální změny, ale při zachování
praktické totožnosti obsahů. Stejně tak ve věci zrušení obecně závazné vyhlášky obce
Jindřichovice pod Smrkem č. 1/2004 nálezem ze dne 28. 4. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 49/03, Ústavní
soud umožnil v témže řízení přezkum obecně závazné vyhlášky, která byla vydána až po podání
návrhu Ústavnímu soudu na zrušení předchozí obecně závazné vyhlášky. Nejvyšší správní soud
si je vědom toho, že v uvedených řízeních přezkoumával Ústavní soud právní akty mající
charakter právního předpisu, a nikoliv opatření obecné povahy, to je však dáno rozdílnou
pravomocí správních soudů na straně jedné a Ústavního soudu na straně druhé a nevylučuje to
možnost použití základních myšlenkových východisek i na nyní souzenou věc. Nejvyšší správní
soud tento právní názor zastává i při vědomí, že řízení o návrhu na zrušení opatření obecné
povahy je ovládáno koncentrační zásadou, v jejímž důsledku podle §101b odst. 2 věty druhé s. ř.
s. nelze po podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy tento návrh rozšiřovat. Je totiž
třeba mimo jiné zohlednit i specifika zde souzené věci, tedy důvody vedoucí stěžovatele k podání
návrhu na změnu původního návrhu. V době podání původního návrhu totiž stěžovateli
nemohlo být známo, že dojde k nahrazení původně napadeného mimořádného opatření novým
mimořádným opatřením, a bez vlastního zavinění tedy nemohl již v původním návrhu uvést
skutečnosti obsažené následně v žádosti o změnu návrhu. Takový případ je třeba důsledně
odlišovat od situace, kdy by navrhovatel v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy
např. opomněl do návrhu zahrnout něco, co mu v době jeho podání již bylo známo. Nejvyšší
správní soud tedy zdůrazňuje, že jím prezentovaný právní názor neznamená obecné prolomení
koncentrační zásady v řízení o zrušení opatření obecné povahy, nýbrž se jedná o výklad vztahující
se k přezkumu pouze úzce vymezeného typu opatření obecné povahy – opakovaně rušených a
nahrazovaných mimořádných opatření odpůrce, u nichž navrhovatelé nemohli bez svého
zavinění skutečnosti uvedené v žádosti o změnu návrhu sdělit soudu již v původním návrhu.
[41] Shodně, jako ve věci sp. zn. 6 As 88/2020 si je Nejvyšší správní soud vědom skutečnosti,
že o návrhu stěžovatele městský soud rozhodoval v době vyhlášení nouzového stavu a tedy
za nestandardních podmínek. I v takové situaci je třeba dbát na to, aby byla v soudních řízeních
chráněna práva účastníků a v maximální míře zachováno jejich právo na spravedlivý proces,
zejména pak je třeba chránit práva účastníků řízení v situaci, kdy tvrdí zásah do některého
z ústavně zaručených práv a svobod tak, jako ve zde souzené věci. V takovém případě je nutné,
aby soud volil šetrný výklad hmotněprávních i procesních norem ve snaze zabránit odepření
spravedlnosti.
[42] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že je nepochybné, že ve věci byla postupem
odpůrce, kterým neustále rušil svá opatření obecné povahy o zákazu pohybu a pobytu bez
ochrany dýchacích cest vytvořena procesní situace, v důsledku které nebylo v reálných
možnostech městského soudu rozhodnout o zákonnosti napadeného opatření v době jeho
platnosti a účinnosti. V této situaci neměl stěžovatel jinou možnost, než svůj návrh postupně
rozšiřovat vždy o další kontinuálně navazující přijatá opatření zabývající se stejnou
problematikou, přičemž důvody, na základě kterých byla nezákonnost původně napadeného
opatření uplatňována, se vztahovaly i na tato nová mimořádná opatření. Nic proto nebránilo
věcnému projednání posledního z napadených mimořádných opatření. Městský soud proto
pochybil, když se věcným přezkumem odmítl zabývat a změny návrhu nepřipustil.
[43] Nejvyšší správní soud považuje závěrem za potřebné vyjádřit se k nemístným invektivám
odpůrce na adresu rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 6 As 88/2020, neboť výhrady
odpůrce směřují mimo jiné i k závažnému zpochybnění zásady zákonného soudce. Odpůrce
má za to, že šestý senát se bezdůvodně, dokonce svévolně, odchýlil od předchozí konstantní
judikatury Nejvyššího správního soudu, připustil-li přezkoumání opatření obecné povahy, které
již bylo zrušeno, aniž by věc předložil rozšířenému senátu.
[44] Je nepochybné, že Nejvyšší správní soud vydal citované rozhodnutí při vědomí
si relevantní zákonné úpravy i předchozí rozhodovací praxe v otázkách posuzování podmínek
řízení při zrušení napadeného opatření obecné povahy, přičemž zcela jasně uvedl důvody, proč
z této judikaturní praxe v daném případě nevycházel. Předmětné rozhodnutí odchýlení
se od předchozí rozhodovací praxe nepředstavuje, toliko ji doplňuje při zohlednění specifické
okolnosti, kterou je dříve v žádné věci neposuzovaná časová omezenost vydaných opatření. Právě
s ohledem na existenci této specifické okolnosti – časovou omezenost vydaných mimořádných
opatření odpůrce a jejich nahrazování novými opatřeními, která upravují stejnou problematiku,
vyhodnotil šestý senát závěry předchozí rozhodovací praxe jako neaplikovatelné (viz bod 51
rozsudku). Nelze proto akceptovat výhrady odpůrce, že toto rozhodnutí je v rozporu s předchozí
judikaturou a představuje „zásadní změnu právního názoru NSS“, která zakládala povinnost předložit
věc rozšířenému senátu. Situaci, kdy užití judikaturních závěrů není případné, s ohledem
na odlišné skutkové okolnosti posuzované věci, nelze považovat za „zásadní změnu právního
názoru“; jedná se o právní názor vyslovený ve věci, která dříve nebyla soudy posuzována. Od
závěrů vyslovených rozsudku sp. zn. 6 As 88/2020 neshledal Nejvyšší správní soud jako
potřebné se odchýlit ani v nyní projednávané věci.
[45] Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou, proto napadené usnesení
městského soudu dle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení; v něm je městský
soud vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
V novém rozhodnutí rozhodne městský soud rovněž o nákladech řízení o kasační stížnosti (§110
odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. září 2020
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu