ECLI:CZ:NSS:2020:7.AS.440.2019:18
sp. zn. 7 As 440/2019 - 18
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Foltase a soudců
Mgr. Lenky Krupičkové a Mgr. Davida Hipšra v právní věci žalobkyně: CONING s. r. o.,
se sídlem Víta Nejedlého 1161/1b, Hradec Králové, zastoupena JUDr. Ervínem Perthenem,
MBA, advokátem se sídlem Velké náměstí 135/19, Hradec Králové, proti žalovanému: Krajský
úřad Královéhradeckého kraje, se sídlem Pivovarské náměstí 1245, Hradec Králové, v řízení
o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne
19. 11. 2019, č. j. 30 A 70/2018 - 110,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 19. 11. 2019, č. j. 30 A 70/2018 - 110,
se z r ušuj e a věc se v rac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Žalobkyně je vlastníkem pěti reklamních zařízení umístěných na parcelách v katastrálním
území Pražské Předměstí v obci Hradec Králové. Žalovaný ji jako silniční správní úřad ve věcech
silnic I. třídy vyzval pěti samostatnými výzvami ze dne 23. 4. 2018, č. j. KUKHK-
14415/DS/2018-1-Ma, 24. 4. 2018, č. j. KUKHK-14677/DS/2018-1-Ma, ze dne 7. 5. 2018,
č. j. KUKHK-15187/DS/2018-3-Ma, ze dne 11. 5. 2018, č. j. KUKHK-15555/DS/2018-5-Ma,
a ze dne 17. 5. 2018, č. j. KUKHK-15601/DS/2018-2-Ma (společně dále též „výzvy“), podle §31
odst. 9 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále
též „zákon o pozemních komunikacích“), k odstranění těchto reklamních zařízení, a to
do 5 pracovních dnů od doručení jednotlivých výzev s tím, že v případě neodstranění zařízení
žalovaný přikročí k jejich odstranění a likvidaci na náklady žalobkyně.
II.
[2] Proti výše uvedeným výzvám podala žalobkyně dne 11. 6. 2018 žalobu u Krajského soudu
v Hradci Králové (dále též „krajský soud“), jíž se domáhala určení, že výzvy jsou nezákonným
zásahem. Krajský soud rozsudkem ze dne 3. 8. 2018, č. j. 30 A 70/2018 - 67 (dále též „původní
rozsudek“) určil, že výzvy vydané žalovaným jsou nezákonným zásahem. Tento rozsudek však
Nejvyšší správní soud ke kasační stížnosti žalovaného zrušil rozsudkem ze dne 17. 1. 2019,
č. j. 7 As 397/2018 - 35, a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení. Dle Nejvyššího správního
soudu žalovaný nebyl povinen ve výzvách vymezit důvody, pro které se domnívá,
že se předmětná reklamní zařízení nacházejí v silničním ochranném pásmu. Jím vydané výzvy
splňovaly esenciální obsahové náležitosti.
[3] Po zrušovacím rozsudku Nejvyššího správního soudu krajský soud nařídil ve věci jednání,
které proběhlo dne 19. 11. 2019. Při něm soud nejprve ověřil, že výzvy nadále existují a nebyly
nijak zrušeny. Poté seznámil účastníky řízení s tím, že dle rozsudku Nejvyššího správního soudu
ze dne 28. 5. 2014, č. j. 1 Afs 60/2014 - 48, nemůže za situace, kdy zásah stále trvá, žalobní petit
směřovat k tomu, aby soud deklaroval jeho nezákonnost. V návaznosti na to žalobkyně navrhla
změnu petitu, a sice aby soud zakázal žalovanému předmětný zásah a pokračování v něm a uložil
mu obnovení stavu před zásahem, tj. zrušení předmětných výzev. Krajský soud nejprve zamítl
tento návrh a poté i žalobu samotnou.
[4] Krajský soud v rozsudku poukázal na to, že žalovaný zásah spočívající v zaslaných
výzvách nadále trvá. Žalobkyně se přitom domáhala určení nezákonnosti tohoto zásahu. Návrh
žalobního petitu je tak v rozporu s judikaturou správních soudů, zejména s rozsudkem
č. j. 1 Afs 60/2014 - 48. Na podkladě uvedeného rozsudku krajský soud dovodil, že žalobkyně
nemohla žalovat na určení nezákonného zásahu, neboť tvrzené zásahy v době podání žaloby
trvaly. Bylo na místě žalovat na plnění. K návrhu žalobkyně na změnu petitu při jednání dne
19. 11. 2019 krajský soud konstatoval, že tato je přípustná v průběhu řízení před krajským
soudem pouze tehdy, dojde-li ke změně skutkového stavu. Žádnou takovou skutečnost
žalobkyně od podání žaloby neprokázala. Svým návrhem se v podstatě snažila „dohnat“
nedostatky podané žaloby. Za této situace krajský soud nemohl připustit navrhovanou změnu
žalobního petitu ve smyslu §95 odst. 2 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád (dále též
„o. s. ř.“). Proto žalobu zamítl, aniž by se zabýval věcnou stránkou věci.
III.
[5] Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) kasační
stížnost z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“). Nesouhlasí se závěrem krajského soudu
o trvání zásahu. Opírá se totiž pouze o právní existenci výzev. Nebere však v potaz, že pokud by
stěžovatelka postupovala podle výzev, byly by tyto právně konzumovány a zásah by již netrval.
Je-li příkaz konzumován realizací, je na místě žalovat na určení. Dle stěžovatelky §87 odst. 1
s. ř. s. není překážkou pro vyhovění žalobě na určení nezákonnosti zásahu, pokud tento
při podání žaloby trvá a přestane trvat až v průběhu řízení. V takovém případě by soud vycházel
ze stavu, který tu byl v době zásahu. Nemůže tak být určující skutečností, že ke dni podání žaloby
zásah trval. Krajský soud dále dovodil nesprávné závěry z rozsudku č. j. 1 Afs 60/2014 - 48.
Dané rozhodnutí se zabývá připuštěním změny správně zvoleného petitu zásahové žaloby,
došlo-li v průběhu řízení ke změně skutkové situace. Neřeší však, jak naložit s návrhem na změnu
petitu žaloby za situace, kdy byla k okamžiku podání žaloby zvolena nesprávná varianta žalobního
petitu. Otázka, zda zásah trvá či nikoliv, je přitom předmětem právního posouzení soudem.
Dospěje-li tento k jinému názoru než žalobce při podání žaloby, není spravedlivé, aby návrh
na změnu žalobního petitu nepřipustil. Takový postup je přehnaně formalistický a v rozporu
s §95 o. s. ř. i nálezem Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 3717/14. Krajský soud rovněž
nerespektoval závazný právní názor Nejvyššího správního soudu. Tento mu uložil přezkoumat,
zda byly splněny zákonné podmínky pro vydání výzvy. Z toho vyplývá, že si Nejvyšší správní
soud jako předběžnou otázku posoudil, zda je možné vyhovět žalobě tak, jak byla podána.
Ostatně, sám krajský soud v původním rozsudku neshledal v petitu žádné vady a deklaroval
nezákonnost výzev. Jeho rozsudek je tudíž rovněž překvapivý. Závěrem uvádí, že nepovažuje
svůj postup za vnitřně rozporný, neboť návrh na změnu žaloby podala pouze v reakci
na vyslovení právního názoru krajského soudu, a to z procesní opatrnosti. Navrhuje, aby Nejvyšší
správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
IV.
[6] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
V.
[7] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněného
důvodu a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[8] Kasační stížnost je důvodná.
[9] Jelikož se jedná o kasační stížnost podanou proti rozhodnutí, kterým krajský soud
rozhodl ve věci opětovně poté, co byl jeho původní rozsudek Nejvyšším správním soudem
zrušen, vážil zdejší soud nejprve její přípustnost z hlediska §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. Podle
tohoto ustanovení je kasační stížnost nepřípustná proti rozhodnutí, jímž soud rozhodl znovu
poté, kdy jeho původní rozhodnutí bylo zrušeno Nejvyšším správním soudem; to neplatí, je-li
jako důvod kasační stížnosti namítáno, že se soud neřídil závazným právním názorem Nejvyššího
správního soudu. Výklad uvedeného ustanovení vychází z toho, že po stěžovateli lze spravedlivě
požadovat, aby uplatnil veškeré důvody, z nichž dovozuje nezákonnost rozhodnutí krajského
soudu, již v první kasační stížnosti, pokud tak učinit může (viz usnesení rozšířeného senátu
ze dne 22. 3. 2011, č. j. 1 As 79/2009 - 165, publ. pod č. 2365/2011 Sb. NSS). Ze zákazu
opakované kasační stížnosti judikatura dovodila nad rámec doslovného znění §104 odst. 3
písm. a) s. ř. s. i další výjimky, například pro situaci, kdy první kasační stížnost podával žalovaný,
zatímco nové rozhodnutí krajského soudu napadá žalobce, jako je tomu právě v nyní
posuzovaném případě. Žalobce nemohl ovlivnit, které vady napadal žalovaný v předchozím
řízení před Nejvyšším správním soudem, a jeho nynější kasační stížnost je první příležitostí,
kdy rozhodnutí krajského soudu napadá on, a vymezuje tak rámec kasačního přezkumu.
Odmítnutí této kasační stížnosti by znamenalo odmítnutí věcného přezkumu a odporovalo
by účelu a smyslu správního soudnictví. Kasační stížnost je tedy nutno považovat za přípustnou
a posoudit ji meritorně. Nadto krajský soud nezamítl žalobu z věcných, ale procesních důvodů.
[10] Stěžovatelka v kasační stížnosti uplatnila rovněž důvod dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.,
aniž by konkrétně uvedla, v čem spatřuje nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu. Pokud
by byl rozsudek krajského soudu skutečně nepřezkoumatelný, musel by k této vadě Nejvyšší
správní soud přihlédnout z úřední povinnosti (viz §109 odst. 4 s. ř. s.). K tomuto postupu však
není dán důvod. Rozsudek krajského soudu plně vyhovuje požadavkům na přezkoumatelnost
stanoveným bohatou judikaturou Nejvyššího správního soudu i Ústavního soudu (srov. např.
nálezy ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94, č. 34/1996 Sb. ÚS, a ze dne 26. 6. 1997,
sp. zn. III. ÚS 94/97, č. 85/1997 Sb. ÚS; nebo rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52, a ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75).
O přezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu ostatně svědčí i to, že s jeho závěry stěžovatelka
obsáhle polemizuje. Případný nesouhlas stěžovatelky s posouzením věci krajským soudem
nezpůsobuje nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku (viz rozsudky Nejvyššího správního
soudu ze dne 12. 11. 2013, č. j. 2 As 47/2013 - 30, ze dne 29. 4. 2010, č. j. 8 As 11/2010 - 163).
Zrušení rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je totiž vyhrazeno těm nejzávažnějším vadám
rozhodnutí, kdy pro absenci důvodů či pro nesrozumitelnost skutečně nelze rozhodnutí
meritorně přezkoumat (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2013,
č. j. 1 Afs 92/2012 - 45, či ze dne 29. 6. 2017, č. j. 2 As 337/2016 - 64). Takovými vadami
rozsudek krajského soudu netrpí. Námitka nepřezkoumatelnosti tudíž není důvodná.
[11] Předmětem sporu je otázka, zda ke dni vydání rozsudku krajského soudu stále trval zásah
označený stěžovatelkou v žalobě, resp. jeho důsledky, a pokud ano, zda byl krajský soud povinen
připustit změnu žalobního petitu navrženou stěžovatelkou při jednání soudu dne 19. 11. 2019.
[12] Stěžovatelka v žalobě uvedla, že předmětné výzvy byly neoprávněné, nezákonné a nesly
s sebou nepříznivé následky, kterým se snažila i mimosoudně zabránit. Obávala se vzniku vážné
újmy spočívající v zásahu do jejího práva vlastnit majetek [čl. 1 Listiny základních práv a svobod
(dále též „Listina“)] a zásahu do práva podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost (čl. 26
Listiny). Dovodila, že v případě nerespektování výzev jí hrozí odstranění a likvidace předmětných
reklamních zařízení na její náklady, s dalšími konsekventními dopady souvisejícími s jejich
odstraněním (zejména snížení příjmů a poškození dobré pověsti). V žalobě proto podala návrh
na vydání předběžného opatření spočívajícího v zákazu žalovanému činit jakékoliv faktické
zásahy na předmětných reklamních zařízeních. Dále v žalobě uvedla konkrétní právní výhrady
vůči výzvám, tj. důvody, proč jí povinnost odstranit reklamní zařízení nevznikla (neexistence
silničního ochranného pásma; souvisle zastavěné území; charakter nákladního přívěsu jako
reklamního zařízení).
[13] Podle §82 s. ř. s. se [k]aždý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným
zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen ‘zásah’) správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen
přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může žalobou u soudu domáhat ochrany
proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný. Možnost domáhat se též určení, že zásah
správního orgánu byl nezákonný, byla do citovaného ustanovení doplněna zákonem
č. 303/2011 Sb. Důvodová zpráva (dostupná z www.psp.cz) k této změně uvádí: „Novela rovněž
rozšiřuje možnosti ochrany před nezákonnými zásahy správních orgánů. Současná úprava soudní ochrany
proti nezákonnému zásahu, pokynu nebo donucení je podmíněna trváním zásahu nebo jeho důsledků nebo
hrozbou jeho opakování. Zároveň se nelze domáhat pouze určení, že zásah byl nezákonný. Navrhovaná právní
úprava na tyto problémy reaguje tím, že umožní domáhat se deklarování nezákonného zásahu, pokynu nebo
donucení správního orgánu tehdy, pokud již zásah ani jeho důsledky netrvají a nehrozí jeho opakování.
Tím se zvýší úroveň ochrany veřejných subjektivních práv fyzických a právnických osob.“ Zákon tak rozlišuje
případy, kdy se žalobce domáhá ochrany proti zásahu, který trvá, případně trvají jeho následky,
a případy, kdy se žalobce domáhá deklarace, že již ukončený zásah byl nezákonný.
[14] V posuzované věci je třeba nejprve zodpovědět na otázku, zda byl žalovaný zásah již
ukončen (byl jednorázový), nebo se jedná o zásah neukončený, tj. zásah trvající, resp. zásah, jehož
účinky trvají, či hrozí jeho opakování, neboť od této skutečnosti se odvíjí závěry krajského soudu
o vadnosti žalobního petitu.
[15] Krajský soud založil závěr o trvajícím zásahu na zjištění, že ke dni podání žaloby i ke dni
jeho rozhodnutí stále existovaly výzvy žalovaného k odstranění reklamních zařízení. Proti tomu
stěžovatelka namítá, že se krajský soud nesprávně zaměřil pouze na to, zda výzvy nadále právně
existovaly a odhlédl od toho, že i po jejich konzumaci by sice stále existovaly, ale o trvající zásah
by se již jednat nemohlo. Jinými slovy, stěžovatelka upozorňuje na to, že i po splnění uložené
povinnosti by nadále existoval samotný příkaz, podle něhož bylo plněno a cestou obrany by byla
žaloba na určení nezákonnosti takového zásahu (příkazu).
[16] Úvaha krajského soudu je však logická. Vychází z toho, že žalovaným zásahem byl pokyn
ukládající adresátovi něco učinit a v případě že pokynu nevyhoví, hrozí mu již bez dalšího postih
(neodstraní-li vlastník reklamní zařízení ve stanovené lhůtě, silniční správní úřad zajistí
do 15 pracovních dnů zakrytí reklamy a následně zajistí odstranění a likvidaci reklamního zařízení
na náklady vlastníka tohoto zařízení). Pokyn žalovaného je tak bezprostředně spojen s jeho
realizací, tj. je přímo vynutitelný (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 5. 2019,
č. j. 8 Afs 101/2019 - 29). Krajský soud proto správně zkoumal existenci (trvání) výzvou
identifikované povinnosti. Stěžovatelka dále zcela opomíjí, že i po splnění uložené povinnosti
odstranit reklamní zařízení by nadále působily vytýkané následky tohoto zásahu v podobě
nemožnosti provozovat dané zařízení. Jednalo by se tedy sice o zásah ukončený (jednorázový),
avšak s přetrvávajícími důsledky. Toto subtilní rozlišení mezi zásahem trvajícím a zásahem
s trvajícími účinky přitom nemá pro posuzovanou věc žádný význam. V obou případech se totiž
nelze podle judikatury správních soudů domáhat toliko určení nezákonnosti tohoto zásahu,
ale je třeba žalovat na plnění (viz dále).
[17] Nadto je tato varianta zcela hypotetická. V posuzované věci totiž k faktické konzumaci
výzev ke dni rozhodnutí krajského soudu nedošlo, respektive stěžovatelka ani žalovaný v řízení
před krajským soudem takovou změnu skutkového stavu netvrdily. Pro posouzení věci je přitom
rozhodující, jaký byl faktický skutkový stav v době rozhodování krajského soudu. Ten správně
ověřil, že nadále trvá právní povinnost stěžovatelky odstranit dotčená reklamní zařízení uložená
napadenými výzvami, a jedná se tak o dosud neukončený zásah. To znamená, že žalovaný zásah,
případně účinky tohoto zásahu, ke dni rozhodnutí krajského soudu skutečně stále trvaly. Tato
kasační námitka je tudíž nedůvodná.
[18] Na základě zjištění, že žalovaný zásah dosud nebyl ukončen, krajský soud konstatoval,
že nebylo možné se domáhat určení jeho nezákonnosti, ale bylo na místě podat žalobu na plnění.
(s přikazujícím či zakazujícím petitem). Odkázal přitom na rozsudek č. j. 1 Afs 60/2014 - 48.
[19] Rozsudek č. j. 1 Afs 60/2014 - 48 se zabýval situací, v níž se žalobce domáhal ochrany
před trvajícím zásahem spočívajícím v odpírání nahlédnutí do spisu. Žalobce vymezil petit tak,
že se domáhal jak určení nezákonnosti zásahu, tak i odstranění důsledků zásahu. Z jeho vyjádření
však vyplynulo, že se bránil důsledkům zásahu, které dle jeho názoru stále trvaly. Krajský soud
následně správně posoudil, že žalobce nenavrhoval určovací (akademický) výrok, ale podstatou
žaloby byla ochrana před důsledky nezákonného zásahu. První senát pak konstatoval, že v řízení
o žalobě před nezákonným zásahem nemůže žalobce požadovat vydání určovacího výroku,
že byl zásah nezákonný, dokud tento zásah nebo jeho důsledky trvají anebo hrozí jeho
opakování. I navazující judikatura potvrzuje, že žalobce nemůže v řízení o žalobě na ochranu
před nezákonným zásahem požadovat vydání určovacího výroku, že žalovaný zásah
byl nezákonný, dokud tento zásah nebo jeho důsledky trvají anebo hrozí jeho
opakování (srov. rozsudky ze dne 18. 1. 2017, č. j. 6 Afs 266/2016 - 33, ze dne 27. 2. 2020,
č. j. 4 Ads 244/2018 - 131, či ze dne 23. 8. 2017, č. j. 3 As 67/2017 - 31). Lze tedy souhlasit
s krajským soudem, že adekvátní obranou stěžovatelky v daném případě bylo podání žaloby
s petitem na plnění.
[20] Dle krajského soudu se však stěžovatelka svou žalobou domáhala toliko určení
nezákonnosti předmětných výzev, nikoliv toho, aby bylo žalovanému znemožněno v zásahu vůči
ní pro futuro pokračovat, tj. trvat na odstranění reklamních zařízení či činit za tímto účelem další
kroky. Poté, co krajský soud stěžovatelku seznámil s tímto právním hodnocením, navrhla změnu
žalobního petitu v tom smyslu, že se místo určení nezákonnosti předmětných výzev nově
domáhala vyslovení toho, že se žalovanému předmětné zásahy a pokračování v nich zakazují,
a že žalovaný musí obnovit stav před zásahem. Tuto změnu však krajský soud nepřipustil.
Dle jeho názoru nebylo možné chybu ve formulaci žalobního petitu zhojit v již zahájeném řízení.
Odkázal přitom opět na rozsudek č. j. 1 Afs 60/2014 - 48.
[21] Stěžovatelce je možno přisvědčit, že takový závěr z odkazovaného rozsudku
č. j. 1 Afs 60/2014 - 48 neplyne. V bodě 22 uvedeného rozsudku je uvedeno: „[d]ojde-li ke změně
skutkového stavu až v průběhu řízení před krajským soudem, je žalobce oprávněn změnit žalobní petit; správní
soud změnu petitu připustí za podmínek §95 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, užitého přiměřeně
podle §64 s. ř. s.“. Uvedený bod tedy řeší pouze možnost změny žaloby s návrhem konstitutivního
petitu na žalobu s deklaratorním petitem, a to v situaci, pokud dojde až v průběhu řízení k takové
změně skutkového stavu, že je možné se domáhat pouze určovacího výroku o nezákonnosti
zásahu (zásah či jeho účinky přestaly trvat a nehrozí opakování). Rozsudek rovněž připouští,
aby žalobce již v žalobě navrhl eventuální petit, který by řešil případnou změnu skutkového stavu
v průběhu řízení před krajským soudem předem. Nezabývá se však nijak možností změny
nesprávně formulovaného žalobního petitu (určovacího namísto na plnění), tím spíše takovou
změnu žalobního petitu nezakazuje. Toliko výslovně umožňuje v případě zásahových žalob
změnu petitu při změně skutkových okolností v průběhu řízení. Jinými slovy, tím, že první senát
připustil změnu žalobního petitu v případě změny skutkového stavu v průběhu soudního řízení,
nevyloučil tím připuštění změny petitu i v jiných případech, např. při jiném právním hodnocení
charakteru napadeného zásahu. Rozsudek, o nějž krajský soud opřel svůj závěr o nemožnosti
připustit změnu žalobního petitu, tedy takovému postupu nijak nebrání.
[22] Možnost navrhnout změnu žalobního návrhu není výslovně upravena v s. ř. s., na základě
§64 se tak uplatní §95 o. s. ř. (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2008,
č. j. 1 Aps 3/2006 - 69, č. 1590/2008 Sb. NSS). Ten stanoví, že [ž]alobce (navrhovatel) může za řízení
se souhlasem soudu měnit návrh na zahájení řízení. Změněný návrh je třeba ostatním účastníkům doručit
do vlastních rukou, pokud nebyli přítomni jednání, při němž ke změně došlo. Podle druhého odstavce pak
[s]oud nepřipustí změnu návrhu, jestliže by výsledky dosavadního řízení nemohly být podkladem pro řízení
o změněném návrhu. V takovém případě pokračuje soud v řízení o původním návrhu po právní moci usnesení.
Citované ustanovení vyložil Nejvyšší soud např. v rozsudku ze dne 29. 10. 2008,
č. j. 32 Odo 1186/2005: „[z]měnou návrhu ve smyslu ustanovení §95 o. s. ř. se zejména rozumí změna
spočívající v tom, že žalobce (…) na základě stejného skutkového stavu požaduje místo splnění povinnosti vydání
určujícího výroku nebo naopak, tj. mění žalobu o plnění na určovací žalobu; (…) Pakliže soud nerozhodne
o připuštění změny žaloby a pokračuje v řízení, zatíží tím řízení vadou, která mohla mít za následek nesprávné
rozhodnutí ve věci.“ Nejvyšší soud tedy obecně připouští změnu žalobního návrhu opírající se
o změnu právního hodnocení skutečností uvedených v žalobě (srov. dále rozsudky
Nejvyššího soudu ze dne 10. 4. 2007, sp. zn. 30 Cdo 1782/2006, či ze dne 27. 6. 2001,
sp. zn. 21 Cdo 2369/2000). K podmínce uvedené v §95 odst. 2 o. s. ř. se vyjádřil rovněž Ústavní
soud, např. v usnesení ze dne 21. 6. 2000, sp. zn. I. ÚS 179/2000: „Institut souhlasu soudu se změnou
návrhu je veden zásadou hospodárnosti řízení; soud proto změnu nepřipustí, jestliže by výsledky dosavadního
řízení nemohly být podkladem pro řízení o změněném návrhu. V případě nesouhlasu se změnou žaloby je pak
na místě podání žaloby nové.“ Soud tak není povinen připustit změnu žaloby tehdy, pokud by
výsledky dosavadního řízení nemohly být podkladem pro řízení o změněném návrhu
(srov. rovněž usnesení Ústavního soudu ze dne 30. 6. 2009, sp. zn. IV. ÚS 1421/09, či ze dne
18. 4. 2007, sp. zn. III. ÚS 734/06). Jiný přímý korektiv dané ustanovení neobsahuje, a musel by
vyplynout z povahy konkrétního řízení či zásad zákona. V případě, že by se soud rozhodl změnu
žaloby nepřipustit, musí takový závěr odůvodnit, což lze dovodit z nálezu Ústavního soudu
ze dne 31. 5. 2006, sp. zn. II. ÚS 455/03, dle kterého: „Ústavní soud zásadně nepřezkoumává závěry
obecných soudů o tom, zda bylo namístě aplikovat výjimku uvedenou v §95 odst. 2 občanského soudního řádu,
tedy zda výsledky dosavadního řízení mohly či nemohly sloužit jako podklad pro řízení o změněném návrhu.
Takový závěr učiněný na základě samostatné úvahy obecného soudu by mohl být Ústavním soudem zpochybněn
pouze tehdy, jestliže by nebyl odpovídajícím způsobem odůvodněn.“ (srov. rovněž usnesení Ústavního soudu
ze dne 24. 9. 2009, sp. zn. III. ÚS 2180/08, či ze dne 12. 9. 2013, sp. zn. IV. ÚS 2095/13).
[23] K přípustnosti změny žalobního petitu se vyjádřil rovněž Nejvyšší správní soud, který ji
výslovně vyloučil pouze tehdy, pokud by měla vést k tomu, že se na počátku nepřípustná žaloba
v důsledku změny stala přípustnou (srov. rozsudky ze dne 28. 4. 2015, č. j. 8 Afs 11/2015 - 39
a ze dne 29. 1. 2016, č. j. 3 Afs 14/2015 - 47). O takovou situaci se však v projednávaném
případě nejednalo. Nad rámec rozhodovacích důvodů se pak k problematice změny žalobního
petitu v obdobné situaci, jako je právě projednávaná, obecně vyjádřil zdejší soud v bodě 16
rozsudku ze dne 19. 5. 2016, č. j. 6 As 69/2016 - 39. Zabýval se užitím tohoto institutu
v souvislosti se špatně zvoleným žalobním typem, a dospěl k závěru, že právní úprava ani
dosavadní judikatura nevylučují možnost řešit špatně zvolený žalobní typ změnou žalobního
petitu, jestliže k tomu dosavadní výsledky řízení skýtají prostor.
[24] Ustanovení §95 o. s. ř. ani související judikatura tedy nepodporují závěr krajského soudu
o nemožnosti připustit změnu žalobního petitu i v situaci, kdy nedošlo v průběhu soudního řízení
ke změně skutkového stavu.
[25] Z hlediska přípustnosti změny navrhovaného petitu není bez významu rovněž obsah
samotné žaloby. Je totiž zcela zjevné, že stěžovatelka požaduje, aby nebylo zasahováno do jejích
vlastnických práv (zakrytí či odstranění reklamních zařízení a nákladních přívěsů – srov. část III.
a V. žaloby). Pokud tedy požadovala, aby byly výzvy žalovaného označeny za nezákonné, nečinila
tak jistě toliko pro samotné deklaratorní označení těchto výzev za nezákonné, ale zjevně proto,
aby nemohl žalovaný vynutit realizaci uložené povinnosti. Již ze samotného znění žaloby tedy
vyplývá, že její obsah a navrhovaný petit spolu ne zcela korespondují. Nejednalo se však o situaci,
v níž by bylo nezbytné aplikovat §37 odst. 5 s. ř. s., dle nějž [p]ředseda senátu usnesením vyzve podatele
k opravě nebo odstranění vad podání a stanoví k tomu lhůtu. Nebude-li podání v této lhůtě doplněno nebo
opraveno a v řízení nebude možno pro tento nedostatek pokračovat, soud podání usnesením odmítne, nestanoví-li
zákon jiný procesní důsledek. O tom musí být podatel ve výzvě poučen (k tomu srov. rozsudky Nejvyššího
správního soudu ze dne 19. 10. 2006, č. j. 6 Aps 2/2005 - 60, či ze dne 9. 7. 2009,
č. j. 7 Aps 2/2009 - 19). V posuzované věci bylo zřejmé, čeho se stěžovatelka domáhá, a právě
proto bylo na místě připustit stěžovatelkou navrhovanou změnu žalobního petitu tak, aby petit
jasně odpovídal obsahu žaloby.
[26] Výše uvedené konvenuje i současnému judikatornímu trendu. Ústavní soud se v nálezu
ze dne 14. 8. 2019, sp. zn. II. ÚS 2398/18, zabýval složitostí soudního řízení správního již ve fázi
podání žaloby (v daném případě způsobenou především obtížností volby správného žalobního
typu v konkrétní skutkové situaci), a případnými dopady na základní práva žalobců, které může
tato obtížnost způsobovat. Uvedl, že „od účastníků řízení nelze očekávat, že vždy správně odhadnou
legislativní a judikatorní vývoj a podřídí tomu veškerou procesní taktiku. Případné legislativní nedůslednosti
různého druhu, jakož i nepředvídatelnost v postupu různých státních orgánů nelze vykládat v neprospěch
účastníků řízení. Z hlediska účinné soudní ochrany tak není přijatelné, aby tíha nepřehlednosti žalobních typů
působila v neprospěch jednotlivců. Ochrana hmotných práv, jež je hlavním účelem soudnictví, nemůže být
oslabována hledáním vhodného procesního řešení. Právnímu státu jsou vlastní principy předvídatelnosti práva
a zákazu libovůle při výkonu veřejné moci, které umožňují jednotlivci plánovat jeho budoucnost. (…) Zahájení
řízení před správními soudy je dle současné právní úpravy z pohledu žalobce složitější než v jiných druzích
soudních řízení (srov. nález sp. zn. IV. ÚS 2338/18 ze dne 28. 5. 2019, podle něhož v občanském soudním
řízení je třeba dát přednost takovému výkladu vůle žalobce, který umožní věcné projednání žaloby). Zvolí-li
žalobce nesprávný žalobní typ, správní soudy nemohou bez dalšího podání překvalifikovat.“ (důraz přidán).
V návaznosti na tato východiska Ústavní soud akcentoval poučovací povinnost, kterou mají
správní soudy právě za účelem zachování základních práv žalobců, k čemuž odkázal na rozsudek
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015 - 160,
podle něhož „[s]oud může zjistit (i po případném upřesnění a ujištění se, že je správně chápe), že tvrzení
žalobce popisují jednání nebo jiný objektivně existující jev, který z povahy věci nezákonným zásahem být nemůže.
[Například] žalobce označí za zásah mylně něco, co má všechny parametry správního rozhodnutí, osvědčení nebo
opatření obecné povahy. V takovém případě soud stanoveným procesním postupem žalobce upozorní na nutnost
úpravy žaloby a po odstranění zjištěného nedostatku žalobu projedná (jsou-li splněny další podmínky řízení,
zejména včasnost jejího podání).“ Uvedeným právním názorem se opakovaně řídil i Nejvyšší správní
soud (srov. rozsudky ze dne 28. 2. 2018, č. j. 6 As 357/2017 - 26, bod 16; ze dne 21. 3. 2018,
č. j. 6 As 402/2017 - 41, bod 15; a ze dne 6. 4. 2018, č. j. 4 As 57/2018 - 78, bod 9).
[27] Touto optikou je třeba vnímat i právě projednávaný případ. Pokud totiž platí poučovací
povinnost správních soudů v situaci, kdy žalobce nezvolí ani správný žalobní typ (s následným
umožněním změny žalobního typu), pak v souladu s logickým argumentem a maiori ad minus platí,
že pokud zvolí správný žalobní typ, bylo by zjevně přepjatě formalistické, aby byla jeho žaloba
zamítnuta, jelikož v žalobě neformuloval odpovídající žalobní petit, v němž by zcela přesně
vyjádřil jádro dané žaloby. V takovém případě je žalobce oprávněn v souladu s §95 o. s. ř.
ve spojení s §64 s. ř. s. navrhnout změnu žalobního petitu (jsou-li splněny další podmínky řízení),
a krajský soud tuto změnu umožní za podmínky, že mohou být výsledky dosavadního řízení
podkladem pro řízení o změněném návrhu. Ostatně, sám krajský soud postupoval v souladu
s uvedeným v obdobné věci vedené pod sp. zn. 30 A 21/2019 (srov. bod 21 rozsudku krajského
soudu ze dne 21. 1. 2020, č. j. 30 A 21/2019 - 59). Postup krajského soudu navíc vede pouze
k oddálení konečného meritorního vypořádání předmětné žaloby. Konstatoval-li totiž krajský
soud, že žalovaný zásah trvá, začíná stěžovatelce podle nálezu Ústavního soudu ze dne
15. 5. 2018, sp. zn. II. ÚS 635/18, každý den znovu lhůta k podání žaloby proti neukončenému
trvajícímu zásahu. Jistě by bylo racionálnější a procesně hospodárnější za této situace využít
ke změně žaloby existující nástroj (§95 o. s. ř.) namísto podání zcela nové žaloby.
[28] S poukazem na shora uvedené důvody Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost
důvodnou, rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§110 odst. 1 s. ř. s.).
Krajský soud je vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem (§110 odst. 4
s. ř. s.), a v dalším řízení tak posoudí návrh na změnu petitu optikou výše uvedeného a, budou-li
pro to splněny další podmínky, posoudí žalobu stěžovatelky meritorně.
[29] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. dubna 2020
JUDr. Tomáš Foltas
předseda senátu