ECLI:CZ:NSS:2018:6.AS.402.2017:41
sp. zn. 6 As 402/2017 - 41
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu a soudce zpravodaje
JUDr. Tomáše Langáška, soudce JUDr. Petra Průchy a soudkyně Mgr. Jany Brothánkové
v právní věci žalobce: P. E., zastoupený Mgr. Václavem Voříškem, advokátem, se sídlem
Ledčická 649/15, Praha 8, proti žalovanému: Magistrát hlavního města Prahy, se sídlem
Mariánské náměstí 2, Praha 1, týkající se žaloby na ochranu před nezákonným
zásahem žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze
ze dne 29. listopadu 2017, č. j. 11 A 81/2017 - 31,
takto:
I. Kasační stížnost žalobce se zamít á .
II. Žalobce n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Žalovaný (jako správní orgán prvního stupně) vydal dne 1. listopadu 2016 rozhodnutí,
kterým žalobce uznal vinným ze spáchání přestupku podle zákona č. 361/2000 Sb., o provozu
na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu),
ve znění pozdějších předpisů, a uložil mu za něj pokutu ve výši 6 000 Kč a trest zákazu řízení
motorových vozidel v trvání 6 měsíců. Podle žalobce mu žalovaný toto rozhodnutí nedoručil,
neboť doručoval jeho zmocněnci, ačkoliv ten žalovanému již 1. listopadu 2016 (tedy v den
vydání rozhodnutí) sdělil, že „ruší akceptaci zmocnění v rozsahu doručování písemností“.
Dne 4. ledna 2017 žalobce na základě informace od policejní hlídky, že řídí vozidlo v rozporu
s pravomocně uloženým zákazem řízení, požádal žalovaný správní orgán o doručení příslušného
rozhodnutí, jehož existence si není vědom. Z opatrnosti podal zároveň odvolání,
které žalovaný dne 6. ledna 2017 předložil nadřízenému správnímu orgánu, tj. Ministerstvu
dopravy. Své odvolání pak žalobce zopakoval a doplnil o „návrh na zrušení právní moci
rozhodnutí“ podáním ze dne 16. ledna 2017 poté, co mu žalovaný doručil výše uvedené
rozhodnutí s vyznačenou doložkou právní moci. Žalobce se následně u Městského soudu v Praze
(dále též „městský soud“) domáhal ochrany před nezákonným zásahem, který měl spočívat
v tom, že žalovaný na rozhodnutí vyznačil chybně doložku právní moci, ačkoliv jej žalobci řádně
nedoručil, a že následně po obdržení podání žalobce nepostupoval podle §75 odst. 3 správního
řádu, tedy nezrušil vyznačení právní moci. Na základě toho žalobce fakticky vykonal uložený trest
zákazu činnosti.
[2] Městský soud žalobu odmítl usnesením označeným v návětí, a to jednak pro opožděnost
a jednak proto, že nebyly splněny podmínky pro věcné projednání žaloby, neboť domáhat se
ochrany před nezákonným zásahem správního orgánu je možné pouze tehdy, pokud není možná
ochrana jinými právními prostředky, přičemž v daném případě má žaloba proti rozhodnutí
správního orgánu (konkrétně žaloba proti rozhodnutí o podaném odvolání) přednost
před žalobou na ochranu před nezákonným zásahem.
II. Kasační stížnost a průběh řízení o ní
[3] Proti výše uvedenému usnesení městského soudu podal žalobce (dále
též „stěžovatel“) včas kasační stížnost. V ní namítal, že nemá jinou možnost jak se domoci
ochrany svých práv než právě zásahovou žalobou. Na jeho odvolání správní orgán více než rok
nijak nereagoval a do dnešního dne nerozhodl. Stěžovatel byl nucen podat podnět k uplatnění
ochrany před nečinností, avšak bezvýsledně, takže byl nucen vykonat trest zákazu řízení. Má sice
možnost bránit se nyní žalobou na ochranu před nečinností, avšak i v případě, že následně soud
rozhodne ve prospěch žalobce a bude vydáno rozhodnutí, kterého se žalobce domáhá,
nijak tento rozsudek nestanoví, že v době, kdy žalobce nemohl řídit motorová vozidla, byla
doložka právní moci vyznačena nezákonně. Rozhodnutí o nečinnostní žalobě tudíž žalobci
neposkytne ochranu jeho práv v době, kdy je mu do práv zasahováno touto vyznačenou
doložkou, stejnou měrou jako rozhodnutí, kterým se deklaruje nezákonnost zásahu. Pro žalobce
je důležité zrušení vyznačené doložky, popř. deklarace toho, že v době, kdy se musel zdržet řízení
motorových vozidel, byla doložka vyznačena nezákonně, neboť takové rozhodnutí může být
následně titulem, které žalobci zakládá nárok na náhradu škody způsobené při výkonu veřejné
moci (k tomu odkázal na rozsudek Okresního soudu Praha – východ ze dne 9. listopadu 2017,
č. j. 4 C 114/2017 - 61, ve kterém tento soud přiznal náhradu nemajetkové újmy za nesprávné
evidování 2 bodů v evidenční kartě řidiče). Stěžovatel zpochybnil případnost odkazů
na judikaturu Nejvyššího správního soudu v napadeném rozsudku a naopak poukázal
na rozhodnutí zdejšího soudu k případům obdobným jeho vlastnímu, konkrétně na rozsudky
č. j. 6 As 243/2014 - 29, č. j. 6 As 244/2015 - 35 a č. j. 3 As 166/2016 - 36 (kromě
toho se stěžovatel odvolával též na judikaturu Krajského soudu v Brně).
[4] Pokud jde o opožděnost žaloby, stěžovatel uvádí, že se v jeho případě jedná o trvající
zásah, přičemž podle judikatury Nejvyššího správního soudu nemůže uplynout subjektivní
ani objektivní lhůta pro podání žaloby, dokud takový zásah trvá. Dokud je doložka na rozhodnutí
vyznačena, zasahuje do práv stěžovatele, a ten se tak nemohl domáhat pouhé deklarace, ale musel
se dožadovat, aby soud žalovanému zakázal v zásahu pokračovat. Pro závěr o včasném podání
žaloby přitom podle rozsudku Nejvyššího správního soudu stačí, pokud žalobce toliko tvrdí
existenci zásahu trvajícího v době podání žaloby; sama důvodnost tohoto tvrzení,
jakož i naplnění dalších podmínek úspěšnosti žaloby podle §82 zákona č. 150/2002 Sb., soudní
řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), je naopak zkoumána až v rámci
meritorního posuzování žaloby. Pokud měl tudíž krajský soud za to, že žaloba je opožděná,
neboť se nejedná o trvající zásah, měl žalobu meritorně zkoumat a následně zamítnout.
[5] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti popsal průběh řízení, přičemž v závěru sdělil
Nejvyššímu správnímu soudu, že odvolací správní orgán rozhodl o odvolání žalobce
dne 19. února 2018 a téhož dne ho vypravil, přičemž zamítl odvolání jako opožděné
(toto rozhodnutí žalovaný přiložil ke svému vyjádření). Dále se omezil jen na stručné a obecné
konstatování, že se ztotožňuje s usnesením městského soudu. Žalobce na vyjádření reagoval
replikou, v níž soudu sdělil, že odvolací rozhodnutí mu do dnešního dne nebylo doručeno,
tudíž předpokládá, že se odvolací správní orgán dopustil stejného pochybení při doručování
jako žalovaný.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[6] Nejvyšší správní soud shledal, že podmínky řízení jsou splněny, a kasační stížnost
vyhodnotil jako přípustnou. Nejvyšší správní soud poté kasační stížnost posoudil a dospěl
k závěru, že není důvodná.
[7] Stěžovatel tvrdí, že městský soud chybně odmítl jeho žalobu na ochranu
před nezákonným zásahem spočívajícím ve vyznačení doložky plné moci na rozhodnutí
o přestupku, které mu nebylo řádně doručeno. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu
ve své nedávném usnesení ze dne 13. února 2018, č. j. 2 As 141/2015 - 38, nahlíží na doložku
právní moci jako na úřední úkon, jímž se nezakládají, nemění ani neruší žádná konkrétní práva
či povinnosti účastníků, nýbrž se jím toliko osvědčuje objektivně nastalá skutečnost, okamžik
nabytí právní moci rozhodnutí (který může být vyvrácen důkazem opaku). Vyznačení právní
moci je tedy úkonem evidenčním, osvědčovacím či potvrzovacím, tj. úkonem zůstávajícím
toliko v rovině skutkové, nemající však normativní povahu. Jako takové nemá vliv na skutečný
okamžik nabytí právní moci rozhodnutí.
[8] Vyznačením doložky právní moci se tedy správní rozhodnutí nestává pravomocným.
Pokud bylo proti němu podáno řádně a včas odvolání, rozhodnutí nikdy právní moci nenabylo,
a to bez ohledu na skutečnost, zda bylo případně po určitou dobu opatřeno chybně doložkou
právní moci. Ani správní soud není v řízení o žalobě datem vyznačeným správním orgánem
v doložce právní moci vázán (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
25. června 2008, č. j. 2 As 10/2008 – 41), a o otázce právní moci rozhodnutí si musí učinit vlastní
úsudek, pokud je tato otázka v řízení sporná.
[9] Rozšířený senát dále uvedl, že soudní ochrany proti nevyznačení doložky právní moci,
popř. vyznačení nesprávného data v ní, je-li otázka nabytí právní moci napadeného rozhodnutí
pro včasnost, přípustnost či zákonnost rozhodnutí napadeného žalobou podle §65 s. ř. s.
rozhodná, se účastník správního řízení domůže primárně touto cestou. Pokud je tedy otázka
právní moci rozhodnou otázkou v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, nelze
tutéž otázku učinit předmětem přezkumu v řízení o žalobě na ochranu před nezákonným
zásahem správního orgánu. Nejvyšší správní soud pak ve svém rozsudku ze dne 28. února 2018,
č. j. 6 As 357/2017 - 26, dovodil, že s ohledem na zásadu subsidiarity zásahové žaloby
oproti ostatním žalobním typům lze závěry rozšířeného senátu aplikovat i ve vztahu k žalobě
nečinnostní.
[10] Otázka právní moci rozhodnutí v přestupkovém řízení (resp. řízení o správním deliktu)
bude typicky stěžejní otázkou v řízení o žalobě proti nečinnosti správního orgánu. V případě
věcného přezkumu nečinnostní žaloby by i v nynější věci byl správní soud povinen zkoumat,
zda rozhodnutí nabylo právní moci a řízení bylo skončeno, nebo naopak rozhodnutí s ohledem
na nedostatky doručení, resp. s ohledem na včas podané odvolání, právní moci nenabylo
a žalovaný, resp. jeho nadřízený správní orgán, má povinnost pokračovat v řízení a ukončit
jej zákonem stanoveným způsobem, tedy vydáním odvolacího rozhodnutí. Jedná se o otázku,
která má rozhodující vliv na důvodnost či nedůvodnost nečinnostní žaloby.
[11] Ve shodě s městským soudem lze tedy uzavřít, že v posuzovaném případě se samotné
vyznačení doložky právní moci na příkazu nemohlo nijak dotknout právní sféry stěžovatele.
Otázku právní moci rozhodnutí a skutečnost, zda bylo proti němu podáno řádně a včas odvolání
(pokud je tato otázka mezi správním orgánem a účastníkem řízení sporná), lze řešit v rámci
jiného prostředku ochrany, a to uplatněním opatření proti nečinnosti a následně žaloby
na ochranu proti nečinnosti správního orgánu dle §79 a násl. s. ř. s.
[12] Samotné nesprávné vyznačení nebo nevyznačení doložky právní moci správním orgánem
lze označit za nesprávný úřední postup, který by za splnění dalších podmínek mohl založit
odpovědnost za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 28. února 2006, č. j. 8 Ans 5/2005 - 63, nebo rozsudek Nejvyššího soudu
ze dne 19. května 2005, sp. zn. 25 Cdo 890/2004). Podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti
za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci, však není pro uplatnění náhrady škody
způsobené úředním postupem, na rozdíl od nezákonného rozhodnutí, vyžadováno předchozí
rozhodnutí o nesprávnosti úředního postupu, resp. deklarace nezákonnosti zásahu soudem
(srov. též rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 5. prosince 2017,
č. j. 1 Afs 58/2017 - 42). Odmítnutím žaloby se tedy stěžovateli nezavírá cesta k uplatnění
eventuálního nároku náhrady škody, pokud mu byla v důsledku chybného vyznačení doložky
právní moci způsobena. Nelze tudíž hovořit o tom, že by žaloba na ochranu před nezákonným
zásahem byla efektivnějším prostředkem ochrany před nesprávným vyznačením právní moci
na správním rozhodnutí. To platí zejména v situaci, kdy stěžovatel sám uvádí, že uložený trest
zákazu řízení již fakticky vykonal, tudíž z rozhodnutí, jehož právní moc zpochybňuje, proti němu
nemají být vyvozovány již žádné další důsledky.
[13] Případy řešené Nejvyšším správním soudem v minulosti, na které poukazoval stěžovatel,
jsou od nyní projednávané kauzy významně skutkově odlišné. V rozsudcích ze dne
3. června 2015, č. j. 6 As 243/2014 - 29, a ze dne 27. dubna 2016, č. j. 6 As 244/2015 - 35
(jež na sebe obsahově navazují a týkají se téhož případu), se jednalo o situaci, kdy se žalobce
domáhal ochrany proti nesprávnému vyznačení právní moci na rozhodnutí, kterým správní orgán
vyhověl jeho žádosti o udělení licence. Proti takovému rozhodnutí se pochopitelně žalobce neměl
důvod v době jeho vydání bránit (a ani tak nemohl dost dobře učinit, neboť by těžko mohl brojit
proti jeho vyhovujícímu výroku). Své přesvědčení o tom, že právní moc rozhodnutí
ve skutečnosti nastala dříve, než jak byla na rozhodnutí vyznačena, tak mohl před soudem hájit
skutečně jen v řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem. V rozsudku
ze dne 27. července 2017, č. j. 3 As 166/2016 - 36, se zase žalobkyně domáhala ochrany
před nezákonným zásahem spočívajícím v nedoručení odvolacího rozhodnutí. Nejvyšší správní
soud zde pouze odmítl argumentaci krajského soudu, podle něhož se měla žalobkyně primárně
domáhat ochrany prostřednictvím žaloby proti rozhodnutí. Nejvyšší správní soud naznal, že nelze
nutit žalobkyni, aby žalovala konečné správní rozhodnutí, jehož obsah jí není podle žalobního
tvrzení vůbec znám (a nelze tudíž vyloučit, že kdyby se s ním seznámila, nic nezákonného
by na něm neshledala), proto zavázal krajský soud, aby žalobu posoudil meritorně. Učinil
tak ovšem v situaci, kdy krajský soud již dříve s odkazem na primát žaloby proti rozhodnutí
odmítl v téže věci žalobu na ochranu před nečinností. V nyní posuzovaném případě naproti
tomu, jak Nejvyšší správní soud vysvětlil výše, žalobci nic nebrání ani v podání žaloby na ochranu
před nečinností odvolacího orgánu, ani v žalobě proti rozhodnutí, jestliže by jeho odvolání
proti rozhodnutí s vyznačenou právní mocí bylo zamítnuto.
[14] Podle §85 s. ř. s. je žaloba na ochranu před nezákonným zásahem nepřípustná, lze-li se
ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky (v daném případě se neuplatní část
věty za středníkem, neboť stěžovatel se nedomáhal pouze deklarace nezákonnosti zásahu,
nýbrž i zrušení vyznačení právní moci na předmětném rozhodnutí). Podle §46 odst. 1 písm. d)
s. ř. s. soud usnesením návrh odmítne, jestliže je návrh podle tohoto zákona nepřípustný.
S ohledem na to, že stěžovatel nevyčerpal jiné prostředky nápravy (zde správní žalobu na ochranu
před nečinností, příp. žalobu proti rozhodnutí), bylo správné, že městský soud již jen na základě
tohoto faktu žalobu odmítl. Otázkou, zda žaloba byla či nebyla podána opožděně, se tak městský
soud zabýval nad rámec nutného a není tudíž třeba, aby se Nejvyšší správní soud k této otázce
vyjadřoval. Lze jen stručně poukázat na podobnost vyznačení doložky právní moci s provedením
či neprovedením záznamu v katastru nemovitostí, který rozšířený senát Nejvyššího správního
soudu vyhodnotil nikoliv jako zásah trvající, nýbrž jako zásah jednorázový s trvajícími důsledky
usnesení ze dne 13. října 2015, č. j. 7 As 107/2014 - 53), a dále na nedávný rozsudek rozšířeného
senátu, který se k existenci tzv. trvajících zásahů vůbec staví velmi zdrženlivě (usnesení ze dne
21. listopadu 2017, č. j. 7 As 155/2015 - 160). Z toho pohledu by tak úvaze městského soudu
o běhu lhůt pro podání žaloby bylo těžko možné něco vytknout.
[15] Pro úplnost Nejvyšší správní soud podotýká, že pokud žalobce označí za zásah mylně
něco, co má všechny parametry správního rozhodnutí, nečinnosti nebo opatření obecné povahy,
pak obecně platí, že soud stanoveným procesním postupem žalobce upozorní na nutnost úpravy
žaloby a po odstranění zjištěného nedostatku žalobu projedná, pokud jsou splněny další
podmínky řízení (srov. výše citovaný rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 21. listopadu 2017, č. j. 7 As 155/2015 - 160). V nyní posuzované věci by nicméně byl
takový postup nadbytečný, neboť u žaloby na ochranu proti nečinnosti dle §79 s. ř. s. platí,
že před jejím podáním je nutné bezvýsledně vyčerpat prostředky, které procesní předpis stanoví
k ochraně účastníka řízení proti nečinnosti správního orgánu. I pokud by byla žaloba dle obsahu
posouzena jako žaloba na ochranu proti nečinnosti odvolacího orgánu, který dosud nerozhodl
o podaném odvolání, nemohla by být v daném případě přípustná, jelikož stěžovatel by musel
nejprve podat žádost u nadřízeného správního orgánu o uplatnění opatření proti nečinnosti
dle §80 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, což neučinil, nebo alespoň nic takového
netvrdil.
[16] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že městský soud zhodnotil věc správně. Z výše
popsaných důvodů vyhodnotil Nejvyšší správní soud kasační stížnost proti napadenému usnesení
v souladu s §110 odst. 1 větou druhou s. ř. s. jako nedůvodnou a zamítl ji.
IV. Náklady řízení
[17] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle ustanovení
§60 odst. 1, 7 s. ř. s., ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch,
nemá proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti ze zákona. Žalovaný měl ve věci
úspěch, podle obsahu spisu mu však žádné náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti
nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. března 2018
JUDr. Tomáš Langášek
předseda senátu